薛萬博　李長文

2017年4月，青岡縣禎祥鎮(zhèn)方達(dá)東湖旅游度假村項(xiàng)目復(fù)工。這個(gè)投資4300萬元的項(xiàng)目，將成為把禎祥鎮(zhèn)綠水青山變成金山銀山的一塊“試驗(yàn)田”。

“投資前，我最擔(dān)心的就是辦理各類手續(xù)耗時(shí)太長?！痹擁?xiàng)目總經(jīng)理方百富說。2015年9月，環(huán)評、規(guī)劃、立項(xiàng)三項(xiàng)涉及工程前期手續(xù)辦理的權(quán)力下放到禎祥鎮(zhèn)，沒用上一天的時(shí)間，方百富就辦結(jié)了所有手續(xù)。對此，方百富高興地說：“有這樣的投資環(huán)境，我們也愿意來。要是這里的窗口有評價(jià)器，我一定給他們點(diǎn)個(gè)‘非常滿意?！?/p>

方百富的高興得益于“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”改革。

2015年9月，綏化市在區(qū)位優(yōu)勢突出的中心鎮(zhèn)慶安縣民樂鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為雄厚的青岡縣禎祥鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展速度較快的綏棱縣上集鎮(zhèn)，開始推進(jìn)“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”改革試點(diǎn)工作。為將“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”取得的階段性成果進(jìn)行推廣與輻射，2016年8月，試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)從3個(gè)擴(kuò)容到18個(gè)。如此一來，像方百富一樣覺得“非常滿意”的投資商和辦事群眾越來越多。

如今，“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”猶如一只強(qiáng)有力的手，為試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)按下了服務(wù)和發(fā)展的“快捷鍵”，基層黨組織在擴(kuò)權(quán)中做強(qiáng)了服務(wù)群眾和服務(wù)發(fā)展兩篇大文章。

“因?yàn)樯霞?zhèn)是老縣城的‘底子，初具‘小城市雛形。近年來，隨著城鎮(zhèn)化速度加快，上集鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)管理問題凸顯出來，成為影響社會管理的一個(gè)瓶頸?！痹诮椑饪h上集鎮(zhèn)黨委書記劉潤偉看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺少有效的審批、執(zhí)法與行政管理權(quán)，“權(quán)力無限小、責(zé)任無限大”以及“無權(quán)管理，出事追責(zé)”，對許多問題是心有余而力不足。

和劉潤偉有同樣感觸的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不在少數(shù)。要想走出困境，擴(kuò)權(quán)，成為不二選擇。然而，對于如何擴(kuò)權(quán)，則莫衷一是。

“‘強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)不是擴(kuò)機(jī)構(gòu)、增人員，而是優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，再造流程，以‘小政府架構(gòu)承接‘大權(quán)力、坐實(shí)‘大服務(wù)。而擴(kuò)權(quán)則要本著‘精準(zhǔn)的原則依法依需放權(quán)，確保‘?dāng)U出實(shí)效、‘?dāng)U出活力?！苯椈形Ｎ⒔M織部部長李錫文一語道破“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”的內(nèi)涵。

2015年10月，青岡縣召開了一次由15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)參加的座談會，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要哪些權(quán)力展開熱議?！霸谀谴巫剷?，每個(gè)人都提出了自己的建議，也提出了目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展中諸如權(quán)責(zé)不匹配、缺乏必要的執(zhí)法權(quán)、百姓辦事周期長等共性問題?！钡澫殒?zhèn)黨委書記王帥告訴記者。

一場場這樣的座談會在綏化市各縣（市、區(qū)）紛紛召開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要哪些權(quán)力、權(quán)責(zé)怎么統(tǒng)一、執(zhí)法權(quán)缺位怎么解決……一個(gè)個(gè)涉及權(quán)力如何下放的問題擺在綏化市委面前。

2015年10月，綏化市委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)所需權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行了梳理歸納，多次組織教育、發(fā)改、市場監(jiān)督等22個(gè)放權(quán)部門召開專題座談會，討論需要下放的各項(xiàng)權(quán)力內(nèi)容和范圍，并確定下放權(quán)力的方式。

經(jīng)過認(rèn)真篩選、整理，各縣在放權(quán)方面最大限度地滿足了鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠直接對接的權(quán)力采取下放、授權(quán)的方式，而涉及執(zhí)法等方面的權(quán)力則采取委托或派駐的形式。

以最初的3個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，因需求不同，下放的權(quán)力數(shù)量各不相同：慶安縣民樂鎮(zhèn)為53項(xiàng)，青岡縣禎祥鎮(zhèn)為124項(xiàng)，綏棱縣上集鎮(zhèn)為55項(xiàng)。

相對統(tǒng)一的是人事權(quán)的下放。以往，教育、衛(wèi)生、財(cái)政、派出所等部門，其人、財(cái)、物都是由縣級對口部門垂直管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有任何管理權(quán)限?！皬?qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委擁有了對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部的調(diào)配權(quán)、股級干部任免權(quán)和派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人任免建議權(quán)。

“只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力得到有效聚集，許多群眾最希望解決的事我就能辦成！”王帥的底氣來自于縣政府賦予禎祥鎮(zhèn)的財(cái)政管理權(quán)。僅2016年一年，青岡縣對禎祥鎮(zhèn)財(cái)政稅收返還、政策內(nèi)土地出讓金返還共1023萬元，既讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)有錢干事了、鄉(xiāng)村面貌改善了，也讓群眾心氣順了，干部底氣足了。

無論“權(quán)力版圖”怎么變化，關(guān)乎民生紅利的權(quán)力一直是下放的主角。實(shí)行“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”改革后，原來百姓只有到縣城才能辦理的身份證受理、新生兒落戶、土地使用證登記受理等20項(xiàng)以上事項(xiàng)，現(xiàn)在在鄉(xiāng)鎮(zhèn)就可以直接、便捷辦理了。

不僅如此，在執(zhí)法監(jiān)督權(quán)向下延伸方面也最大限度滿足了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的需求。綏棱縣把市場監(jiān)督管理、安全生產(chǎn)、行政執(zhí)法等權(quán)限延伸到上集鎮(zhèn)后，該鎮(zhèn)不到一個(gè)月就處理了十幾起私搭亂建、違章停放、毀壞樹木等行為，有效強(qiáng)化了社會管理。

2016年8月，綏化市《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》出臺，規(guī)定了試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在縣通過還權(quán)、委托、授權(quán)、派駐等方式，下放人事管理、財(cái)稅支配、社會管理、執(zhí)法監(jiān)管四大類權(quán)力，各縣可以根據(jù)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際列出具體下放權(quán)力清單。

當(dāng)權(quán)力下放時(shí)，試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)能不能“接得住”，得到權(quán)力后能不能“用得好”，關(guān)乎“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”改革成敗。

在大量擴(kuò)權(quán)的同時(shí)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部心里也不是沒有問號：“一次性得到這么多權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員素質(zhì)、相應(yīng)資質(zhì)能否與之相匹配？”

“放得下與接得住，是改革的一體兩面?！睋?jù)綏化市委組織部副部長楊國寧介紹，為了讓試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)接得住下放的權(quán)力，綏化市委在試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，成立了“兩辦兩中心”，即在試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立黨群工作辦公室、行政管理辦公室和公共服務(wù)中心、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心，實(shí)行黨委委員、政府助理分工負(fù)責(zé)制，確保權(quán)有機(jī)構(gòu)承接、事有機(jī)構(gòu)來辦。

不僅如此，為了使下放的權(quán)力更好地發(fā)揮作用，在相關(guān)配套措施上，綏化市也進(jìn)行了統(tǒng)籌謀劃。

每年9月，是一年一度農(nóng)村60周歲以上老年人進(jìn)行“新農(nóng)?！鄙嬲J(rèn)證的時(shí)候，也是慶安縣民樂鎮(zhèn)鄒根店村村民杜春蘭和家人最“犯愁”的時(shí)候。79歲的杜春蘭因患有腦血栓后遺癥，一直癱瘓?jiān)诖玻酝磕赀M(jìn)行生存認(rèn)證時(shí)，家里人都要費(fèi)勁巴力地把老人抬到縣人民辦事中心。所以，一提認(rèn)證，老人心里就“打怵”。去年，縣農(nóng)保局把生存認(rèn)證的權(quán)力下放到鎮(zhèn)里，鎮(zhèn)里相關(guān)工作人員帶著指紋采錄機(jī)來到杜家為老人做認(rèn)證，解決了全家人的“大問題”。

這一變化得益于綏化市推廣的“兩單一網(wǎng)四平臺”工作模式?！皟蓡巍奔礄?quán)力清單和責(zé)任清單，為試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)明確權(quán)力邊界，也讓權(quán)責(zé)統(tǒng)一；“一網(wǎng)”即實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)網(wǎng)與縣市便民服務(wù)網(wǎng)數(shù)據(jù)共享——杜春蘭老人的指紋信息通過民樂鎮(zhèn)便民服務(wù)網(wǎng)即可傳送到縣農(nóng)保局；“四平臺”則是依托便民大廳建立的綜合管理平臺、綜治平臺、便民平臺和市場監(jiān)管平臺，幾乎涵蓋涉及百姓生產(chǎn)、生活的所有事項(xiàng)。

隨著這些配套措施的建立，各試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對下放的權(quán)力也用得越來越好，不到兩年時(shí)間，“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”改革就初見成效。

“看上去是給鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力，其實(shí)是給老百姓便利。”談起“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”改革前后的變化，民樂鎮(zhèn)黨委書記朱春峰深有感觸地說。試點(diǎn)后，囊括民政、市場監(jiān)管、國土資源等部門的十多名專業(yè)干部，齊集鎮(zhèn)公共服務(wù)中心，現(xiàn)場審批辦結(jié)各項(xiàng)群眾事務(wù)，既工作效率高，又降低群眾辦事成本。

不僅“經(jīng)濟(jì)賬”出現(xiàn)變化，與之相伴的還有“時(shí)間賬”。望奎縣火箭鎮(zhèn)廂蘭三村村民朱建國家門前，三棵大樹像傘蓋一樣把他家遮蔽起來。由于伐掉這三棵樹需要縣里審批，朱建國一直心有顧慮：“聽說挺麻煩，沒個(gè)個(gè)把月時(shí)間批不下來?！?/p>

今年開春，聽說縣里把房前屋后個(gè)人所有的零星樹木采伐權(quán)下放到鎮(zhèn)里，他立即來到鎮(zhèn)辦事中心，一上午時(shí)間就辦完了相關(guān)手續(xù)。

權(quán)力下沉后，不僅老百姓能得到諸多實(shí)惠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府也同樣受益。

“原來看見違章建筑、車輛超載，沒有權(quán)力管，現(xiàn)在不一樣了?！鄙霞?zhèn)鎮(zhèn)長曹偉的感觸是，委托行權(quán)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些工作明顯有了“抓手”。

還有個(gè)例子很有代表性。前幾年，禎祥鎮(zhèn)在全縣中考和小升初的考試中，連續(xù)三年全縣排名列后三，學(xué)生家長和鎮(zhèn)黨委政府都很不滿意。但鎮(zhèn)里想管想抓，卻不知從何下手，學(xué)校也不聽鎮(zhèn)黨委和政府的。但在“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”之后，校長多次主動找鎮(zhèn)政府匯報(bào)研究如何提高教學(xué)質(zhì)量，并立下軍立狀，中考和小升初考試成績排名不晉五位，他就主動辭職。

“‘強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的服務(wù)效能，也增強(qiáng)了百姓對政府的信任?！痹跅顕鴮幙磥?，“要強(qiáng)鄉(xiāng)就需要擴(kuò)權(quán)，擴(kuò)權(quán)后能進(jìn)一步強(qiáng)鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“強(qiáng)筋健骨”邏輯顯得越發(fā)清晰。

如今綏化市已經(jīng)有18個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”，為試點(diǎn)范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大提供了參考范本。然而，在“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”改革試點(diǎn)工作運(yùn)行中遭遇的制約瓶頸也不容忽視，亟需探尋突圍之策。

“我們希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)有自己的執(zhí)法隊(duì)伍，這對城鎮(zhèn)管理、城鎮(zhèn)規(guī)劃都有益處。如今的上集鎮(zhèn)，正在打造以‘徽派建筑為主題風(fēng)格的北國水鄉(xiāng)，但在建設(shè)和管理中卻遇到了種種無法解決的難題。”在劉潤偉看來，法無授權(quán)不可為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迫切需要的權(quán)力目前并沒有政策、法律依據(jù)可以“下放”，有的甚至與現(xiàn)有政策法律相違背。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立縣政府部門分局可能是更容易操作的放權(quán)方式，既能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，也能避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)為權(quán)所困。

肇東市昌五鎮(zhèn)也面臨著類似問題。昌五鎮(zhèn)是綏化市規(guī)模較大的鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)管理中的難題也相對較多。“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”后，昌五鎮(zhèn)組建了行政綜合執(zhí)法辦公室，承接市綜合行政執(zhí)法局管理權(quán)限，負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)管理和鎮(zhèn)村環(huán)境衛(wèi)生工作。但受困于沒有直接處罰權(quán)，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)程減緩，環(huán)境衛(wèi)生、綠化等工作滯后，鎮(zhèn)內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營秩序不規(guī)范。

一些尚未下放卻關(guān)乎百姓利益的權(quán)力，也在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的期待中。蘭西縣榆林鎮(zhèn)將“低保審批權(quán)”列為最需要的權(quán)力——鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對低保戶信息的掌握更充分，也能在第一時(shí)間進(jìn)行核實(shí)。

有的權(quán)力“缺位”，而有的權(quán)力過剩。“農(nóng)產(chǎn)品檢驗(yàn)的權(quán)力雖然下放了，但我們有點(diǎn)兒接不住?！痹趧檪タ磥恚愃朴谶@樣需要專業(yè)技術(shù)人員、專業(yè)檢測設(shè)備的權(quán)力，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)還難以消化。

“一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能力素質(zhì)不高、專業(yè)不對口，甚至一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)10年沒有進(jìn)人了，人員老化、新生力量缺乏問題很突出。”據(jù)綏棱縣委常委、組織部部長王立國介紹，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心專業(yè)技術(shù)人員偏少、年齡大，很難正常履行工作職責(zé)，尤其是有的部門下放的事權(quán)專業(yè)性比較強(qiáng)，在一定程度上存在接不住、接不好的問題。

對于這樣的問題，楊國寧認(rèn)為：“應(yīng)該建立彈性制度，讓權(quán)力‘收放自如，符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際的可以多放，經(jīng)過一段時(shí)間運(yùn)行‘水土不服的，再由上級部門收回。此外，要抓好干部業(yè)務(wù)知識、資格認(rèn)證和崗位技能等方面的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，切實(shí)提高鄉(xiāng)村干部承接下放權(quán)力、履行崗位職責(zé)的能力素質(zhì)?！?/p>

凡此種種，都給綏化市“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”改革提供了進(jìn)一步騰挪的空間。

“擴(kuò)權(quán)后，權(quán)力面對利益更加直接了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擁有更大的自由裁量權(quán)和處置權(quán)，但隨之出現(xiàn)人手少、事務(wù)多，權(quán)力大、素質(zhì)差的情況，如果控制不當(dāng)，很可能導(dǎo)致權(quán)力的濫用?！痹跅顕鴮幙磥恚炔荒堋耙粩U(kuò)了之”，又要防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)“只要權(quán)力，不要責(zé)任”。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部權(quán)力大了，監(jiān)督制度也需要同時(shí)跟上，這既是對他們的保護(hù)，也是對工作負(fù)責(zé)。

“權(quán)力應(yīng)放不放與超越實(shí)際亂放，都背離改革初衷。如何依法放權(quán)、依實(shí)接權(quán)、協(xié)調(diào)配套，應(yīng)是未來深化‘強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)改革的著力點(diǎn)?！崩铄a文認(rèn)為，在推進(jìn)“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”改革的探索之路上，理順職責(zé)關(guān)系，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，完善政府職責(zé)體系，促進(jìn)政府職能、管理方式和工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變等等，都是不可或缺的。

綏化市的“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”改革，還有很長的路要走。但路徑選對了，就一定會成功。