呂建華 柏 琳

(中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院;海洋環(huán)境資源法研究中心，山東 青島 266100)

我國海洋環(huán)境管理公眾參與機制構(gòu)建芻議

呂建華 柏 琳

(中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院;海洋環(huán)境資源法研究中心，山東 青島 266100)

海洋環(huán)境管理中的公眾參與機制旨在將參與變被動為主動，使公眾在政府的主導(dǎo)下自覺完成參與過程。這一機制不僅有利于海洋環(huán)境管理中公眾參與的實現(xiàn)，而且也是政府政治性回應(yīng)職能的實現(xiàn)途徑之一，其形成兼具必要性與可行性。海洋環(huán)境管理中的公眾參與機制包含諸多構(gòu)成要素，形成的關(guān)鍵在于通過對動力要素的調(diào)節(jié)使公眾獲得參與驅(qū)動力。該機制通過橫向與縱向兩個路徑運行，在“公眾主體、政府主導(dǎo)”和“全過程參與”理念的指導(dǎo)下，最終實現(xiàn)公眾有效參與海洋環(huán)境管理的理想狀態(tài)。

海洋環(huán)境管理；公眾參與機制；動力要素；全過程參與

公眾參與雖不是一個新鮮話題，但隨著公民意識的覺醒和政府認知的轉(zhuǎn)變，公眾參與在政府各項公共事務(wù)管理中成為必然已是不爭的事實。然而公眾實質(zhì)性參與并非易事，政府、公眾、社會環(huán)境等多方面因素都可能使參與流于形式。具體到海洋環(huán)境管理領(lǐng)域，公眾參與面臨同樣的問題。海洋環(huán)境管理是海洋管理的重要組成部分，也是國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)。與其他環(huán)境問題一樣，海洋環(huán)境問題關(guān)系公共利益，公眾參與海洋環(huán)境管理是現(xiàn)實所需、大勢所趨。公眾如何實質(zhì)性地參與管理，即公眾參與機制的構(gòu)成要素有哪些、這是海洋環(huán)境管理公眾參與所要討論的重要話題之一。

一、問題的提出

所謂機制，是指某一事物、現(xiàn)象及與其相關(guān)的基本準(zhǔn)則、相應(yīng)制度及決定其行為的各種內(nèi)外因素、相互關(guān)系的總稱。[1]李景鵬(2010)較詳細地定義機制概念為某種主體自動地趨向于一定的目標(biāo)的趨勢和過程。機制是在事物的運行中體現(xiàn)出來的，不能靠強制力量來建立，只能在長時間內(nèi)逐漸成長。[2]公眾參與機制旨在形成這樣一種程序：公眾對公共事務(wù)的參與過程，不再由政府一手掌控，而要充分發(fā)揮公眾的主體作用，形成公眾主體、政府主導(dǎo)的參與模式。公眾受到源于內(nèi)部或外部動力要素的驅(qū)使，可以自覺地趨向參與這一過程，變被動為主動、變驅(qū)動為自覺、變形式參與為實質(zhì)參與。

那么，公眾參與機制中“公眾”這一概念該如何理解呢？本文認為，公眾不僅包括作為個體的公民，還包括各種企業(yè)、環(huán)保機構(gòu)、志愿團體、非營利組織等，即公眾可理解為公民、企業(yè)和社會組織的集合體。公共關(guān)系學(xué)中按照公眾與組織的關(guān)系，將其劃分為“潛在公眾”和“現(xiàn)實公眾”。類似的亦可根據(jù)公眾與所參與事務(wù)的利益相關(guān)度，將其劃分為“直接公眾”和“間接公眾”：前者與所參與事務(wù)具有直接利害關(guān)系，所受影響較大；后者具有間接利害關(guān)系，所受影響較小；二者對待參與的態(tài)度存在較大區(qū)別。

具體到海洋環(huán)境管理中，公眾參與機制又該如何界定呢？海洋環(huán)境作為一個空間概念，既包括水域環(huán)境也包括與之相對的大氣環(huán)境和海底環(huán)境。對海洋環(huán)境的管理，按照影響因素劃分，包括對自然因素的管理，如對海洋自身生態(tài)循環(huán)、資源儲量、自然災(zāi)害等的管理；以及對人為因素的管理，如對資源開發(fā)、海域利用、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等的管理。海洋環(huán)境管理中的公眾參與機制就是通過對影響公眾參與的動力要素進行調(diào)節(jié)，使公眾產(chǎn)生參與驅(qū)動力，從而在政府的主導(dǎo)下自覺自主的完成參與過程。

海洋環(huán)境管理中的公眾參與機制不僅是解決“末端參與”、“形式參與”等問題的手段之一，而且也是解決海洋環(huán)境管理效率低下的主要路徑之一。海洋環(huán)境作為不具有排他性和競爭性的公共物品，管轄權(quán)界限難以劃定，對其往往進行功能區(qū)劃劃分，而非行政區(qū)劃劃分。海洋環(huán)境的管理者、責(zé)任承擔(dān)者在一些事務(wù)性問題的管理上職責(zé)并不明確。在這種情況下，調(diào)動每一個權(quán)利所有者的積極性，發(fā)揮公眾的自覺性，變“公地悲劇”為“公共福祉”就顯得尤為必要。此外，較之陸地環(huán)境管理，海洋環(huán)境管理中的公眾參與難度更大。諸如管轄權(quán)不明確、管理的技術(shù)性、心理及地理上的距離感、海洋知識及海洋教育的匱乏等都導(dǎo)致公眾在參與熱情及參與能力上存在更多障礙。海洋環(huán)境管理中公眾參與機制的形成不僅有利于解決這些參與上的障礙，充分發(fā)揮公眾的自覺性，突破對海洋環(huán)境這一公共物品的管理困境；而且也是對公眾政治需求的滿足，對不斷發(fā)展的民主政治的回應(yīng)，對公民意識覺醒所做的進一步努力。

二、海洋環(huán)境管理中公眾參與機制的構(gòu)成要素

海洋環(huán)境管理中的公眾參與機制旨在對影響公眾參與的驅(qū)動力進行調(diào)節(jié)，使公眾在政府主導(dǎo)下自覺地參與海洋環(huán)境管理。該機制的構(gòu)成包含諸多基本要素，機制的完善依賴于對各種動力要素的調(diào)節(jié)，筆者將從以下這兩方面對海洋環(huán)境管理公眾參與機制的構(gòu)成要素進行分析。

(作者自擬：海洋環(huán)境管理公眾參與機制的構(gòu)成要素圖)

(一)海洋環(huán)境管理中公眾參與機制的基本要素

海洋環(huán)境管理中的公眾參與機制包含諸多構(gòu)成要素：參與目標(biāo)、參與主體、參與客體、參與程度、參與程序、參與手段、參與責(zé)任、參與環(huán)境等。筆者主要對以下五個基本要素展開分析。

1、參與目標(biāo)

公眾參與海洋環(huán)境管理的目標(biāo)有兩個：狹義上即通過合理、有序、適度的公眾參與，群策群力，促進海洋環(huán)境決策的民主化與科學(xué)化，促進相關(guān)治理活動的高效民主開展，最終實現(xiàn)海洋環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。廣義上則希冀通過公眾參與促進公民意識的覺醒以及社會民主化程度的進一步提高。

2、參與主體

如前所述，公眾作為參與主體，是公民、企業(yè)和社會組織的集合。對海洋環(huán)境管理而言，公眾指“直接和間接影響海洋管理決策(或項目)的利益相關(guān)者，既包括作為個體的公民，也包括依法成立的民間組織、非營利組織等社團組織，同時也包括因某種公共問題臨時性成立的公民間松散型組織”。[3](P152-154)企業(yè)往往具有更先進的技術(shù)支持，以非營利組織、環(huán)保機構(gòu)、志愿團體等為主的社會組織則具有更高的參與熱情。

除了明確參與主體的內(nèi)涵，對參與主體外延的界定也極為重要。對參與主體的選擇關(guān)系到參與結(jié)果的成敗，需要貫徹“全面均衡”的原則，在兼顧公民、企業(yè)、社會組織等多種參與主體參與需求的基礎(chǔ)上，根據(jù)管理活動的性質(zhì)、目標(biāo)再進行具體考量。需要考慮的因素是多方面的，如：政策的適用范圍是全國性的還是區(qū)域性的；政策受惠或受損對象是社會大眾還是特定群體；政策實施后果是局限于政策對象還是會產(chǎn)生行業(yè)間、地區(qū)間的連鎖反應(yīng)；如何處理環(huán)境的整體性與特定管理活動的區(qū)域性之間的關(guān)系等。此外，對參與主體的選取還要遵循行政區(qū)劃與生態(tài)區(qū)劃相結(jié)合的原則。如山東省在開展有關(guān)渤海環(huán)境的管理活動時，不僅要考慮省內(nèi)公眾的參與需求，還應(yīng)考慮整個環(huán)渤海區(qū)域公眾的參與需求，這必須以地區(qū)間的有效協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)。

3、參與客體

海洋環(huán)境管理公眾參與機制的參與客體包括參與對象與參與行為。

參與對象就是公眾參與所作用的對象，即海洋環(huán)境管理這一活動。需要注意的是，對海洋環(huán)境的管理并不等同于對海洋環(huán)境問題的管理，也不等同于海洋環(huán)境保護。海洋環(huán)境管理不僅包括對各種污染、自然災(zāi)害等海洋環(huán)境問題的預(yù)防和管理，還包括一般意義上的日常管理活動，如資源的開采、海域的開發(fā)等。公眾參與對象也應(yīng)包括對海洋環(huán)境問題的參與(一般表現(xiàn)為對海洋環(huán)境突發(fā)事件的參與)以及對日常海洋環(huán)境管理活動的參與。

海洋環(huán)境管理中的參與行為指參與主體實施的參與活動，筆者將從權(quán)利與義務(wù)、維護與治理、決策與執(zhí)行三方面進行論述。公眾對海洋環(huán)境管理的參與可藉由“公共信托理論”與“環(huán)境權(quán)理論”找到法理上的依據(jù)，在實際生活中，每個人都終將是環(huán)境問題的受害者，公眾對海洋環(huán)境管理理應(yīng)有發(fā)言權(quán)。公眾除了享有海洋環(huán)境知情權(quán)、海洋環(huán)境立法參與權(quán)、海洋環(huán)境行政執(zhí)法參與權(quán)、海洋環(huán)境訴訟參與權(quán)等各項參與權(quán)利，還要積極承擔(dān)起參與海洋環(huán)境管理的義務(wù)。公眾對海洋環(huán)境管理的參與應(yīng)從維護海洋環(huán)境做起，自身對海洋環(huán)境保護的踐行也是一種參與活動，有利于從源頭上減輕海洋環(huán)境的壓力。在此基礎(chǔ)上，對已經(jīng)出現(xiàn)的海洋環(huán)境問題，積極參與治理活動。此外，公眾對海洋環(huán)境管理的參與必須兼顧政策制定與政策執(zhí)行兩方面。以往總是將政策制定中的公眾參與作為重點，而忽視執(zhí)行過程中的參與，易造成政策良好、執(zhí)行不力的情況。新公民參與運動的興起對公眾參與提出了新的要求：“更加強調(diào)公民對政策執(zhí)行的參與，即公民不僅參與政策的制定，而且一旦政策被采納，公民也參與政策的實際操作，進入公共項目的實際管理過程”。[4](P3)海洋環(huán)境管理是環(huán)環(huán)相扣的具體管理活動，公眾必須實質(zhì)性參與到政策執(zhí)行過程中，才能確保政策執(zhí)行不會偏離民意。

4、參與程度

公眾參與是對海洋環(huán)境“公共性”的一種政治回應(yīng)，“公共性”一詞不僅源于希臘詞匯Koinon(共同)，也源于maturity(成熟)。對公眾參與的理解也必須二者兼顧，既講求參與范圍的廣泛，也注重參與過程的成熟。一味地要求提高公眾參與程度是不理性的，根據(jù)不同情況界定公眾參與的適宜程度以及參與權(quán)的真正落實，才是問題的關(guān)鍵。

對公眾參與程度的界定，國外有學(xué)者提出“主要取決于最終決策中政策質(zhì)量要求和政策可接受性要求之間的相互限制”。質(zhì)量要求指任何與最終決策本質(zhì)相關(guān)的政策或管理上的約束，比如技術(shù)約束、規(guī)章約束、預(yù)算約束等。[4](P34)海洋環(huán)境管理專業(yè)性、技術(shù)性較強，對質(zhì)量要求的考量尤為重要，盲目引入公眾參與可能導(dǎo)致管理質(zhì)量下降。事后政府再說明質(zhì)量要求，滯后性會導(dǎo)致公眾認為自己的意見不具有影響力，由此對政府產(chǎn)生疏遠心理。值得注意的是，即便公眾參與對政策質(zhì)量產(chǎn)生負面影響，也不能完全忽視它，“如果公民參與有問題，既沒有增強合法性又沒有造成政治改進，那么所產(chǎn)生的反應(yīng)不應(yīng)是終止參與，而是進一步的教育和告知”。[5](P48)除此之外，政策的可接受性對公眾參與程度的界定也至關(guān)重要。一般情況下，不管公眾接受程度對政策執(zhí)行的影響有多大，這種影響都是存在的，完全不顧公眾參與或者對參與結(jié)果不予理會的做法，必然會對執(zhí)行造成障礙。

海洋環(huán)境管理中公眾參與程度的界定除了要考慮政策質(zhì)量要求和政策可接受性之外，還要根據(jù)海洋環(huán)境事務(wù)的性質(zhì)特征、影響范圍和關(guān)注程度等具體衡量：對影響范圍廣、社會廣泛關(guān)注、與公眾利益直接相關(guān)的海洋環(huán)境事務(wù)，應(yīng)加大公眾參與程度；對專業(yè)技術(shù)性較強、公眾參與有難度的海洋環(huán)境事務(wù)，應(yīng)該在引導(dǎo)和教育的基礎(chǔ)上適度參與。

5、參與程序

實質(zhì)性參與的實現(xiàn)首先需要程序上的正義，程序上有了保障，公民參與才可能步入正軌。海洋環(huán)境管理中的公眾參與程序，必須滿足兩點要求：一是自由的參與權(quán)；二是參與程序正義合法。

公民享有依法參與國家政治生活的權(quán)利和自由，這里的自由參與權(quán)更多的體現(xiàn)為參與機會的平等。任何公民、企業(yè)、社會組織只要滿足參與海洋環(huán)境管理的條件，就依法享有自由的參與權(quán)以及平等的獲取信息、表達意見、獲得回應(yīng)及尋求救濟的權(quán)利。這種自由參與權(quán)的實現(xiàn)，不僅要求公眾內(nèi)部參與機會平等，而且要求海洋環(huán)境管理部門與公眾之間摒棄以往的命令與服從、管理與被管理的關(guān)系，代之以平等、尊重的合作關(guān)系。

此外，有效的公眾參與必須是合理有序、正義合法的，這就需要政府將參與程序規(guī)范化。有學(xué)者認為，政策法規(guī)的過度明晰會限制公眾參與，法律應(yīng)為公眾參與提供保障，但具體的參與形式和程序應(yīng)由公共管理者自由裁量。這在使公眾參與更具靈活性的同時，也導(dǎo)致地方政府利益驅(qū)使、不愿放權(quán)，將公眾排除在政策制定與執(zhí)行之外。因此，海洋環(huán)境管理中的公眾參與機制，不僅要求法律從應(yīng)然的層面強調(diào)參與，也要從實然的層面對政府、公民、企業(yè)、社會組織等進行權(quán)責(zé)劃分，明確公眾參與的程序、形式、工具等，使公眾對海洋環(huán)境管理的參與成為一項有法可依的活動。

(二)促進海洋環(huán)境管理公眾參與機制形成的動力要素

機制的形成依賴于人的自主意識，這種自主意識的建立源自某種驅(qū)動力，在這種驅(qū)動力下，公眾可自覺地趨向參與這一過程，這種驅(qū)動力就是動力要素。動力要素是促進海洋環(huán)境管理公眾參與機制形成的關(guān)鍵。動力要素的來源很多，既可源于公眾自身，又可源自外部環(huán)境。公眾自身的動力要素包括公眾的參與意愿、參與能力、理性思維等，由這些動力要素產(chǎn)生的是最直接的驅(qū)動力。源自外部環(huán)境的動力要素包括支持性法律法規(guī)、參與渠道的暢通程度、信息公開度、政府意愿、媒體宣傳等，廣義上甚至包括整個社會的民主意識與公民意識，這些因素可以對公眾的參與產(chǎn)生助力作用。

動力要素的影響是雙重的，處理好了能夠成為推動公眾參與的強大力量，處理不好則會降低公眾參與的積極性，使參與流于形式。但不管何種動力要素，均可通過外部手段加以調(diào)節(jié)，進而產(chǎn)生有利于公眾參與的驅(qū)動力。筆者對促進海洋環(huán)境管理公眾參與機制形成的五種主要的動力要素進行了分析：

1、公眾參與意愿

公眾參與意愿是促進海洋環(huán)境管理公眾參與機制形成的十分重要的動力要素，對于參與工作的實質(zhì)性落實具有重要影響。在參與海洋環(huán)境管理活動時，公民由于主體意識差以及對政府不信任、參與成本大、集體行動困難等原因，導(dǎo)致參與熱情不高；企業(yè)盈利取向，對不關(guān)乎自身利益的事務(wù)鮮有參與的積極性；非營利組織由于政策障礙和資金問題，往往心有余而力不足。參與意愿不足，參與積極性不高，會直接導(dǎo)致公眾無意愿參與或者敷衍性參與。此時，政府便要發(fā)揮助力作用，采取激勵手段對公眾參與意愿這一動力要素進行調(diào)節(jié)，激發(fā)公眾參與的積極性。

首先，從廣義而言，政府應(yīng)重塑自我認知。新公共服務(wù)理論提出“公民角色是認識公務(wù)員角色的基礎(chǔ)，公務(wù)員或行政官員最好被理解為某種將公民的責(zé)任延伸到其一生工作之中的人”。[5](P50)行政角色源于公民角色，政府官員只有認識到這一點，才能摒棄以往把公眾看作“當(dāng)事人”或者“顧客”的觀點，不再從生產(chǎn)者與消費者兩個對立的角度思考問題，將促進公眾的積極參與作為自己的分內(nèi)工作。其次，政府應(yīng)該完善海洋環(huán)境管理的激勵機制，對積極參與的公民或組織給予精神上或物質(zhì)上的獎勵，如頒發(fā)各種榮譽稱號、對企業(yè)減稅或免稅、直接金錢獎勵等，并通過政策對獎勵的范圍、條件、審查批準(zhǔn)過程、公布評議程序、補救措施等進行制度化。對于營利性企業(yè)，政府應(yīng)促使其將參與海洋環(huán)境管理內(nèi)化為企業(yè)自身價值，對積極參與的企業(yè)在政策上及聲譽上給予支持。再者，政府應(yīng)注重對海洋環(huán)保組織的培育。我國目前比較著名的有關(guān)水環(huán)境保護的民間組織有：自然之友、達爾文自然求知社、大海環(huán)保公社、藍絲帶海洋保護協(xié)會等。近年來海洋環(huán)保組織的數(shù)量和質(zhì)量都在不斷提高，但在參與海洋政策制定和海洋環(huán)境管理工作、調(diào)動社會大眾積極性等方面，與國外還有很大差距。我國政府可借鑒英國“海洋管理組織”、日本“漁業(yè)協(xié)同組合”等國際經(jīng)驗，出臺各項有利于海洋環(huán)保組織成長的政策，在提供財政支持的同時保持組織的獨立性，培育社會自治組織及半自治組織，解決公民集體行動的難題。最后，公眾不僅是經(jīng)濟人，也是社會人，在考慮自身得失的同時也會對社會利益、國家利益進行權(quán)衡，通過宣傳或各種教育活動激發(fā)公眾內(nèi)心的責(zé)任感也不失為一條對策。

2、公眾參與能力

公眾參與能力關(guān)系到參與的結(jié)果與成效，“能力”在這里包含兩點要求：一是具備基本的參與技能；二是對有關(guān)海洋和海洋環(huán)境的知識有所了解。

基本的參與技能是每個公民都要具備的，對包括海洋環(huán)境管理在內(nèi)的各項公共事務(wù)的參與都要以此為基礎(chǔ)。公眾應(yīng)樹立理性參與的理念，有秩序、有組織的參與，對自己所享有的各項參與權(quán)利有所了解，對諸如聽證會、問卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)參與等各種基本的參與形式有所認識。除了具備基本的參與技能，公眾對有關(guān)海洋和海洋環(huán)境的知識也要有所了解。當(dāng)前，海洋于國于民的重要性不斷凸顯，政府對海洋的重視程度也越來越高，然而海洋知識的普及、海洋教育等依舊不到位、不健全，加之海洋環(huán)境管理本身對技術(shù)要求較高，使得公眾缺少充分的知識和技能參與海洋環(huán)境管理。

對此，政府可因材施教，通過培訓(xùn)手段對公眾參與能力這一動力要素進行調(diào)整。對涉海部門高層管理人員通過建立高端論壇、培育專家型領(lǐng)導(dǎo)等方式進行培訓(xùn)；對一般辦事人員，注重選拔過程中的海洋知識考察，并進行定期培訓(xùn)；對普通公眾，通過搭建各種教育平臺、廣播電視、建設(shè)專門的海洋環(huán)境管理網(wǎng)站等進行教育培訓(xùn)。在這方面，美國有很多經(jīng)驗值得借鑒。1965年美國開展了“贈海學(xué)院計劃”，整合了國內(nèi)大學(xué)、公共部門和私營部門的學(xué)術(shù)力量，以獲取海洋經(jīng)濟效益和社會效益為目標(biāo)，堅持“科研—教育—推廣”的運作模式，成為宣傳海洋知識，公開海洋信息的重要平臺。美國政府通過了終身海洋教育的建議，從財力和制度改革方面對公共海洋教育給予了強有力支持。美國海洋文化指南指出具有海洋文化的公民應(yīng)做到如下三點：一是了解海洋基本理論和主要概念；二是能夠就海洋話題進行有意義的交流；三是能夠分析和理解海洋及海洋資源相關(guān)信息，并做出有依據(jù)的、可靠的判斷。[6]這為我國制定公民海洋意識評價指標(biāo)提供了重要借鑒。與此同時，政府也要加強對公眾參與能力的培訓(xùn)，對參與權(quán)利、參與方式等進行普及教育，使公眾在參與海洋環(huán)境管理時更加得心應(yīng)手。

3、參與渠道的暢通程度

參與渠道暢通與否對公眾參與海洋環(huán)境管理至關(guān)重要。參與渠道不暢，將直接導(dǎo)致參與失敗，使公眾喪失參與驅(qū)動力。

對于個體公民而言，參與渠道包括兩類：一種是意見征詢渠道，一種是實際參與渠道。

意見征詢渠道包括公民調(diào)查、公民會議、公民聽證會、專家咨詢、關(guān)鍵公眾接觸、由公民發(fā)起的接觸、民主懇談會、公民旁聽、網(wǎng)絡(luò)參與等多種方式。[7]在互聯(lián)網(wǎng)迅速普及的今天，網(wǎng)絡(luò)參與以其靈活、便利、涉及面廣、資源消耗少等優(yōu)勢成為重要的參與渠道。然而我國海洋環(huán)境管理中的公眾網(wǎng)絡(luò)參與還不完善，縱觀我國的海洋網(wǎng)站，中國海洋網(wǎng)、中國海洋信息網(wǎng)等都沒有公眾表達意見的窗口，國家海洋局網(wǎng)站雖然在交流互動一欄有調(diào)查征集民意的活動，但不僅內(nèi)容不全面，欄目的設(shè)置也不顯眼。公眾要通過郵件或電話等方式提交意見，公眾意見是否得到回應(yīng)也不得而知。對此，政府可通過設(shè)立海洋環(huán)境投訴中心、民情觀察員、海洋環(huán)境管理專線等方式及時回應(yīng)公眾詢問，通過“留言板”、微博、微信等快速回應(yīng)方式，使公眾提交意見更為便利。與此同時，以互聯(lián)網(wǎng)為依托的網(wǎng)絡(luò)參與可能會使公共管理者陷入信息的漩渦，因此，良好的信息篩選能力對政府人員來說必不可少。除了網(wǎng)絡(luò)參與這一重要渠道，公眾對海洋環(huán)境管理的參與還可以借助社區(qū)這個平臺，社區(qū)內(nèi)強大的公民互動網(wǎng)絡(luò)以及高度的社會信任和內(nèi)聚力，使其在宣傳海洋環(huán)境保護的重要性、調(diào)動公眾參與的積極性、普及海洋知識等方面具有得天獨厚的優(yōu)勢，可作為重要的公眾參與平臺。

而在實際參與渠道方面，則需要政府鼓勵民眾實地參與海洋環(huán)境管理活動。以往的案例表明，切切實實的公眾參與并不難實現(xiàn)，比較具有代表性的就是2008年的青島“滸苔事件”和2010年的大連“7.16”溢油事件。為應(yīng)對青島“滸苔事件”，以政府為主導(dǎo)的各類社會主體紛紛展開行動:青島港務(wù)局、青建集團等企業(yè)紛紛停下手頭工作，為清理滸苔提供硬件支持；有經(jīng)驗的漁民提出了改造流網(wǎng)的辦法，科研機構(gòu)和各地專家積極進行科研工作，研制出“海藻收割機”，為滸苔的清理提供了智力支持；在人力方面，除了由各涉海部門組成的應(yīng)急指揮部打撈組，青島市民更是全民出動；志愿者、企業(yè)也各盡所能，提供了完備的后勤保障服務(wù)；最終在政府指揮及社會各界的廣泛參與下，滸苔危機得以圓滿解決。[8]2010年大連溢油事件發(fā)生后，為使油污及時清理，政府緊急組織廣大漁民、相關(guān)企業(yè)、在校學(xué)生、居民等展開了清污會戰(zhàn)，各界志愿者累計參與人次達27607人，為清理海上及岸邊含沙油污做出了重要貢獻。[9]實踐證明，只要政府提供暢通的參與渠道，民眾是愿意并且樂于參與海洋環(huán)境管理活動的。

除了以上針對個體公民的參與方式外，對企業(yè)、社會組織而言，政府與社會資本合作的方式可以實現(xiàn)更高程度的參與，成為參與海洋環(huán)境管理的重要選擇。政府與社會資本的合作包括兩種情況:第一種是政府在處理海洋環(huán)境問題時單純的借鑒或利用企業(yè)及社會組織的經(jīng)驗或技術(shù),政府仍然處于主導(dǎo)地位。第二種情況是政府通過PPP模式將某些海洋工程、海洋環(huán)境的治理交由企業(yè)或社會組織來做，政府僅承擔(dān)考核監(jiān)督責(zé)任。通過承包、特許經(jīng)營、股權(quán)合作等方式，以企業(yè)為主的社會力量不僅參與政策制定，而且直接進行政策執(zhí)行。在政府不具備某些技術(shù)和資源的情況下，通過PPP形式將項目交由企業(yè)來做，不僅可以充分利用企業(yè)的技術(shù)和人才，緩解政府的財政壓力，而且符合民主社會的發(fā)展趨勢和政府職能轉(zhuǎn)變的要求。

4、相關(guān)信息的獲取能力

公眾對海洋環(huán)境管理的有效參與必須以知情權(quán)得到保障為前提。有關(guān)海洋環(huán)境管理的信息越公開、越全面、越易獲得，公眾越易主動參與。那么政府應(yīng)該公開海洋環(huán)境管理方面的哪些信息呢？公開方式又如何選擇呢？

首先，對海洋環(huán)境管理領(lǐng)域應(yīng)公開哪些信息這一問題，有學(xué)者給出了解答，認為可包括以下內(nèi)容：環(huán)境政策法規(guī)信息，如法律的規(guī)定，環(huán)境法的立法狀態(tài)等；環(huán)境管理機構(gòu)信息，如環(huán)境主管機關(guān)及其職責(zé)權(quán)限的信息，與環(huán)境管理機構(gòu)打交道的程序和方法的信息等；環(huán)境狀態(tài)信息，如氣候、環(huán)境污染指數(shù)、環(huán)境質(zhì)量指數(shù)、環(huán)境破壞狀況、環(huán)境資源狀況等；環(huán)境科學(xué)信息，主要是有關(guān)環(huán)境原理的一些數(shù)據(jù)、科學(xué)研究成果、科學(xué)技術(shù)信息等；環(huán)境生活信息，主要是有關(guān)日常生活注意事項的信息。[10]上述信息公開的標(biāo)準(zhǔn)主要側(cè)重與海洋環(huán)境管理有關(guān)的常規(guī)信息，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)加大對社會普遍關(guān)注的海洋熱點問題、敏感問題的信息公開力度?？稍诤Ｑ蟓h(huán)境管理部門的門戶網(wǎng)站專開一欄，對海洋熱點問題的事態(tài)進展及時跟進并進行專門解讀，既能防止不實輿論的傳播，也符合透明公開的辦事原則。

其次，信息應(yīng)如何公開？我國政府目前公開信息的方式存在很多問題，方式選擇過于隨意，往往憑經(jīng)驗辦事。有時盡管提供了數(shù)量眾多、內(nèi)容正確、觀點公允的信息，但由于缺乏必要的引導(dǎo)和解讀，使得公眾不能有效的理解和運用這些信息，影響了信息公開的效果。[11]政府在公開海洋環(huán)境管理方面的信息時，不應(yīng)只作為信息的傳輸者，還要作為信息的解讀者：運用數(shù)字化、圖表圖解、音頻視頻等方式，提高政策解讀的針對性、科學(xué)性、權(quán)威性。此外，各種社交軟件如微信、微博等也可用來快速便捷的傳播政府信息。

5、政府的回應(yīng)與反饋

政府對參與過程及時回應(yīng)與反饋，公眾感到自己的意見受到了重視，能夠極大的激發(fā)公眾參與的積極性，使其獲得更大的參與驅(qū)動力。政府可借鑒美國《國家環(huán)境政策法實施條例》，通過以下方式對海洋環(huán)境管理中的公眾參與進行回應(yīng)與反饋：第一，修正可選擇方案，包括原方案；第二，制定和評估原先未加認真考慮的方案；第三，補充、改進和修正原先的分析；第四，做出事實資料上的修正；第五，解釋所提意見因何不加采用。[12]此外，政府還要注重對整個參與過程的反思：參與者的選取是否遵循了全面均衡、具體分析的原則？公眾是否享有自由的參與權(quán)？參與權(quán)利是否得到保障？參與程度是否適當(dāng)？參與方式是否適用？相關(guān)信息是否公開？事前的激勵培訓(xùn)是否恰當(dāng)?shù)龋?/p>

三、海洋環(huán)境管理公眾參與機制構(gòu)建的路徑選擇

機制的運行總是通過一定的程序表現(xiàn)出來，這樣便形成一定的路徑。[2]海洋環(huán)境管理公眾參與機制的運行可從橫向路徑與縱向路徑兩方面展開，兩種路徑相互支持配合，共同促進公眾的實質(zhì)性的有效參與。

(一)“公眾主體、政府主導(dǎo)”的橫向路徑

一直以來，政府都以“管控”姿態(tài)出現(xiàn)，提供什么樣的公共產(chǎn)品和服務(wù)，怎樣提供產(chǎn)品和服務(wù)，都由政府決斷。這種決斷在公眾參與領(lǐng)域表現(xiàn)為對整個參與過程的過多管控，諸如內(nèi)定參與者、對參與時間、地點、形式的隨意性規(guī)定、對參與結(jié)果置若罔聞等，都將導(dǎo)致作為參與主體的公眾難以發(fā)揮實質(zhì)性作用。新公共服務(wù)理論打破了以往有關(guān)管制型政府的認知，轉(zhuǎn)而倡導(dǎo)構(gòu)建服務(wù)型政府，認為政府的任務(wù)是幫助公民明確表達和實現(xiàn)他們的共同利益，該理論正是以公眾對行政過程的參與而著稱。新公共服務(wù)理論下，政府與公眾在海洋環(huán)境管理中的角色均應(yīng)轉(zhuǎn)變。政府要尊重公眾的參與主體地位，在保證公眾自由參與權(quán)的基礎(chǔ)上發(fā)揮主導(dǎo)作用，統(tǒng)領(lǐng)全局，確保公眾對海洋環(huán)境管理的參與合理有序展開。此外，政府也要發(fā)揮助力作用，發(fā)起、引導(dǎo)參與過程，通過激勵、培訓(xùn)等各種手段提升公眾的參與意愿和參與能力，通過參與規(guī)范化、信息公開、暢通參與渠道、及時回應(yīng)與反饋等手段為公眾在參與的各個階段都提供便利。此外，參與的實質(zhì)在于公眾與政府的互動，公眾自身主體意識的形成也尤為重要。實質(zhì)性參與的實現(xiàn)，不僅需要政府的主導(dǎo)和助力，也需要公眾自身樹立積極主動的參與意識，充分發(fā)揮自覺性。公眾內(nèi)部需秉持“全員參與”的原則，只要滿足參與條件，任何公眾都應(yīng)享有平等自由的參與海洋環(huán)境管理的權(quán)利。

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變及公民意識的覺醒，海洋環(huán)境管理中“公眾主體、政府主導(dǎo)”的參與模式必將成為主流。

(二)“全過程參與”的縱向路徑

“全過程參與”是指公眾參與應(yīng)遍及海洋環(huán)境管理的各個階段、整個過程。

在海洋環(huán)境管理前期，公眾參與主要體現(xiàn)在維護和參與決策制定兩方面。公眾自覺維護海洋環(huán)境，減少對海洋環(huán)境的污染，有利于從源頭上減輕海洋環(huán)境管理的負擔(dān)，是最前端的參與方式。如：公民不向海水里丟棄垃圾、企業(yè)通過技術(shù)改進減少污水廢水的排放、社會組織安排開展更多的環(huán)?；顒拥榷际菍Ｑ蟓h(huán)境的維護。在參與決策制定方面，政府往往在某一涉海決策或規(guī)章成形之后才向社會征詢意見，導(dǎo)致當(dāng)前公眾普遍存在參與滯后問題，。從狹義的角度講，政府對問題結(jié)構(gòu)化，或者制定諸多方案供公眾選擇都不是真正的主導(dǎo)，公眾參與并不包括那些在決策制定后才向公眾征詢意見或進行討論的做法，公眾對海洋環(huán)境決策的參與應(yīng)在草案階段就主動申請討論。

在海洋環(huán)境管理中期，公眾參與表現(xiàn)為兩方面：直接參與決策執(zhí)行和監(jiān)督?jīng)Q策執(zhí)行。對一些技術(shù)含量不是很高、公眾力所能及的海洋環(huán)境管理活動，越來越多的公民、企業(yè)和社會組織開始直接參與其中。比較有代表性的是海岸污染物清潔活動，我國許多沿海地區(qū)都設(shè)有海岸清潔義工。公眾直接參與海岸清潔，不僅貢獻了一份力量，更有利于促進環(huán)保意識、參與意識的不斷提高。對于一些高技術(shù)要求或者特殊性質(zhì)的海洋環(huán)境管理活動，公眾難以直接參與，這種情況下就要通過各種方式監(jiān)督?jīng)Q策的執(zhí)行，確保不偏離民意。

海洋環(huán)境管理后期，公眾參與主要表現(xiàn)為對海洋環(huán)境管理活動的評估和對參與過程的評估。前者針對業(yè)已完成的海洋環(huán)境管理活動，從工具理性的角度對決策的制定、執(zhí)行及實施效果等進行評價，側(cè)重于對科學(xué)性的評估。后者則是從價值理性的角度對政府在海洋環(huán)境管理中是否引入公眾參與，參與程度和方式是否適當(dāng)，參與是否有效等進行評價，側(cè)重對海洋環(huán)境管理中民主性的評估。

海洋環(huán)境管理中全過程的公眾參與，能夠有效的解決參與滯后、執(zhí)行與決策不符等問題，有利于民意在海洋環(huán)境管理各個階段的真正落實。海洋環(huán)境管理中的公眾參與機制通過橫向與縱向兩個路徑運行，在“公眾主體、政府主導(dǎo)”和“全過程參與”理念的指導(dǎo)下，最終實現(xiàn)公眾對海洋環(huán)境管理的實質(zhì)性參與。

四、結(jié)語

公眾參與海洋環(huán)境管理的意義遠不止促進管理的科學(xué)性、民主性這么簡單，公眾參與不僅體現(xiàn)為一種工具價值，而且對于公民社會、公民權(quán)的發(fā)展也極為有益。正如托克維爾所講，“(積極的公眾參與)每天都在促成一些小的功績；盡管它單獨并不能使一個人成為有道德的，但它的訓(xùn)練卻可以塑造出許多守紀(jì)律的、有節(jié)制的、細心的并且能夠自控的公民。如果它不能直接使美德成為目的的話，那么它便會使一些無意識的使其轉(zhuǎn)向那個方向的習(xí)慣被永久的接受”。[5](P47)隨著新公共服務(wù)理論、公民社會理論的發(fā)展以及政府職能轉(zhuǎn)變的趨勢，公眾參與被當(dāng)作解決各種社會問題的良藥，對其的倡導(dǎo)也呈如火如荼之勢。但必須承認，這種對參與的倡導(dǎo)，多數(shù)情況下僅是形式上的提倡，公眾參與其中的各種問題并沒有因這種倡導(dǎo)而消除，形式參與、末端參與現(xiàn)象依舊嚴(yán)重。解決參與問題的關(guān)鍵在于構(gòu)建完善的公眾參與機制，公眾享有自由的參與權(quán)，在政府主導(dǎo)和各種驅(qū)動力的作用下發(fā)揮參與自覺性，最終實現(xiàn)公眾有效參與海洋環(huán)境管理的理想狀態(tài)。

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責(zé)任編輯：鞠德峰

A Study on the Public Participation Mechanism in China's Marine Environmental Management

Lv Jianhua Bai Lin

(Research Center of Marine Environmental Resources Law, School of Law & Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

The public participation mechanism in marine environmental management aims at changing from passive participation to active participation and making the public participate in the marine environmental management consciously under the leadership of government. It is necessary and feasible to develop the public participation mechanism, which is not only beneficial to the public participation in the marine environmental management but also is one of the approaches to fulfill government's political response function. There are many elements in the mechanism, and the crux of its formation is how to regulate the dynamic factors so that the public can be driven to participate actively. Under the direction of "public as subject & government as a leading role" and "participation in the entire process", the mechanism operates through horizontal and vertical paths, and finally realizes the ideal state of effective public participation in marine environmental management.

the marine environmental management; the public participation mechanism; dynamic factors; participation in the entire process

2016-11-30

國家社會科學(xué)基金項目“我國海洋環(huán)境管理運行機制構(gòu)建研究”(12BZZ052)階段性成果

呂建華(1964- )，女，山東煙臺人，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院教授，博士，主要從事海洋行政管理、公共部門人力資源管理、行政倫理研究。

X321

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1672-335X(2017)02-0032-07