張 暉 李世杰

我國(guó)地方官員隱性激勵(lì)的扭曲與重構(gòu)
——基于政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)的分析

張 暉 李世杰

經(jīng)典的晉升錦標(biāo)賽理論存在諸多疑問(wèn)，由此引發(fā)地方官員晉升激勵(lì)的多維探討，隱性激勵(lì)是地方官員激勵(lì)研究的關(guān)注點(diǎn)之一。中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期的政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)具有獨(dú)特性質(zhì)，能利用長(zhǎng)期雇傭、內(nèi)部晉升、等級(jí)制工資和聲譽(yù)等對(duì)地方官員產(chǎn)生隱性激勵(lì)，但是政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)的扭曲也產(chǎn)生了地方官員隱性激勵(lì)弱化、失效、扭曲和缺位等變異現(xiàn)象。優(yōu)化地方官員的激勵(lì)系統(tǒng)必須重構(gòu)官員隱性激勵(lì)系統(tǒng)，通過(guò)建立退出機(jī)制、重建政績(jī)考核體系、改革工資制度和行政體制等具體措施完善政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)。

政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)； 隱性激勵(lì)； 聲譽(yù)激勵(lì)

一 對(duì)官員晉升錦標(biāo)賽理論的質(zhì)疑及隱性激勵(lì)的提出

(一)對(duì)官員晉升錦標(biāo)賽理論的幾點(diǎn)疑問(wèn)

一些研究認(rèn)為，在以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)為核心的政績(jī)考核制度下，地方官員為了政治晉升而展開錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)來(lái)發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)(周黎安,2004[1]；Li和Zhou,2005[2];Xu,2011[3])。晉升錦標(biāo)賽理論精煉而生動(dòng)地概括了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與官員晉升之間的關(guān)聯(lián)，揭示了地方官員行為的激勵(lì)機(jī)制，不僅得到學(xué)術(shù)界的普遍重視，而且?guī)缀跻呀?jīng)成為大眾媒體和官方文獻(xiàn)的“共識(shí)”，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)解釋力，但是這一理論存在諸多疑問(wèn)。

首先，晉升錦標(biāo)賽理論的核心是先驗(yàn)性地把基于GDP增長(zhǎng)的相對(duì)績(jī)效考核作為官員晉升的顯性激勵(lì)。但是將GDP增長(zhǎng)作為政績(jī)考核指標(biāo)從未在正式黨政文件中出現(xiàn)過(guò)，現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核制度是由一系列指標(biāo)構(gòu)成的，這些指標(biāo)涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育、科學(xué)等社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。現(xiàn)實(shí)中的官員晉升是否真如晉升錦標(biāo)賽所描述的那樣追求高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)排名，是存在疑問(wèn)的。陶然等(2010)[4]也對(duì)這一問(wèn)題提出了質(zhì)疑，他們的研究表明，并不存在充分證據(jù)支持如下觀點(diǎn)：對(duì)中國(guó)省級(jí)乃至省級(jí)以下級(jí)別的地方官員政治提拔而言，政績(jī)考核體制，尤其是GDP增長(zhǎng)率考核指標(biāo)，具有關(guān)鍵意義。楊其靜和鄭楠(2013)[5]的經(jīng)驗(yàn)研究也沒(méi)有找到支持標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)假說(shuō)和晉升錦標(biāo)賽假說(shuō)的證據(jù)。李晟(2014)[6]考察省級(jí)行政區(qū)黨政首長(zhǎng)職務(wù)變動(dòng)整體情況，同樣未發(fā)現(xiàn)在省級(jí)層面存在以 GDP增長(zhǎng)速度為考核指標(biāo)的晉升錦標(biāo)賽。

第二，晉升錦標(biāo)賽理論以客觀、量化的指標(biāo)作為下級(jí)官員政治升遷的考核指標(biāo)，不僅不能解釋為什么地方官員有動(dòng)力去做文化教育、改善醫(yī)療等難以量化且經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)不明顯的工作，而且也與我國(guó)各級(jí)官員提拔時(shí)須經(jīng)過(guò)“德、能、勤、績(jī)、廉”等不太可能明確量化指標(biāo)的考核程序不相符。陶然等(2010)[4]認(rèn)為上級(jí)官員對(duì)下級(jí)官員任命的最終控制權(quán)是我國(guó)當(dāng)前政治體制的一個(gè)基本特征，如果下級(jí)官員的政治升遷僅與可衡量的客觀指標(biāo)掛鉤，那么上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)將在很大程度上喪失在官員任命上的自由量裁權(quán)和最終控制權(quán)。這與實(shí)際不符。

第三，晉升錦標(biāo)賽是用同一個(gè)結(jié)果指標(biāo)來(lái)考核地方官員，但是由于中國(guó)區(qū)域差異比較大，各地區(qū)的資源稟賦、政策環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)都不相同，如果同一級(jí)別的官員都以各地的可衡量指標(biāo)作為政績(jī)考核依據(jù)，則他們實(shí)際上是處于不同競(jìng)賽起點(diǎn)，此類晉升錦標(biāo)賽其實(shí)是缺乏公平性的。因此，我國(guó)的政治體系是否允許把這樣不公平的錦標(biāo)賽作為晉升的唯一依據(jù)是不可忽略的一個(gè)層面。

第四，從理論上講，晉升錦標(biāo)賽存在努力扭曲，因?yàn)榕R近退休的官員失去了晉升的可能性，會(huì)放松努力，起點(diǎn)比較低的地方官員自知實(shí)力不如別人，晉升概率不大，也會(huì)放松努力。而且張暉(2011)[7]還提到，即使初始條件比較好的官員，在晉升錦標(biāo)賽下也會(huì)放松努力，因?yàn)楦鶕?jù)晉升錦標(biāo)賽理論，只要經(jīng)濟(jì)績(jī)效超過(guò)對(duì)手就可以了，哪怕只超過(guò)一點(diǎn)。因此初始條件好的地區(qū)很容易獲得高經(jīng)濟(jì)績(jī)效，官員不需付出多大努力都能夠贏得晉升錦標(biāo)賽，同省內(nèi)省會(huì)城市的官員與非省會(huì)城市的官員相比可能就屬于這一情況。

第五，晉升錦標(biāo)賽把上級(jí)政府作為政績(jī)考核的唯一裁判，導(dǎo)致地方官員“向上負(fù)責(zé)”，只注重與GDP密切相關(guān)的可衡量指標(biāo)，出現(xiàn)忽視民眾需求、對(duì)下不負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。這不能解釋地方官員為何會(huì)積極改善民生，比如重視食品安全、改善基層醫(yī)療、維護(hù)社會(huì)治安等與GDP關(guān)系相對(duì)較弱的不可衡量指標(biāo)。

綜上所述，晉升錦標(biāo)賽理論把地方官員的政治升遷完全歸結(jié)為錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)，且把這種競(jìng)爭(zhēng)看成地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最強(qiáng)動(dòng)力甚至是唯一動(dòng)力，不僅在實(shí)證上顯得武斷，在理論上也顯得片面。

(二)隱性激勵(lì)是晉升錦標(biāo)賽理論的有效補(bǔ)充

一些學(xué)者在早期研究中就注意到，中國(guó)政治體系中個(gè)體官員擁有政治網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的強(qiáng)度對(duì)其提拔與否起到關(guān)鍵作用(Shih，2006[8]；Opper和Brehm，2007[9])。而且陶然等(2009)[10]和Tao et al.(2010)[11]研究提出，理解中國(guó)轉(zhuǎn)軌期高速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)，必須考慮兩個(gè)維度上不斷變化的關(guān)系(包括政企關(guān)系和中央地方關(guān)系)對(duì)地方追求財(cái)政收入行為的影響。由此可見(jiàn)，中國(guó)轉(zhuǎn)軌期的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不全部能夠由晉升錦標(biāo)競(jìng)賽理論來(lái)解釋。

從實(shí)際情況來(lái)看，各級(jí)地方官員確實(shí)存在著努力工作的行為激勵(lì)。地方官員面臨的不僅是晉升這個(gè)單一激勵(lì)，而是一個(gè)包含了多維因素的激勵(lì)系統(tǒng)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)的激勵(lì)理論中，激勵(lì)包含了顯性激勵(lì)和隱性激勵(lì)。顯性激勵(lì)是指在委托代理關(guān)系中，委托人能夠?qū)?shù)量、質(zhì)量、進(jìn)度等各種工作要求以契約形式明確規(guī)定下來(lái)，并將之作為給予代理人報(bào)酬的基礎(chǔ)。反之，如果相關(guān)條款沒(méi)有明確寫進(jìn)契約以規(guī)范代理人的行為或者這種做法成本太高而不可行，如職位提升、個(gè)人價(jià)值、聲譽(yù)口碑等，在這種代理人獲得報(bào)酬沒(méi)有明確依據(jù)的條件下仍然存在的激勵(lì)機(jī)制就是隱性激勵(lì)。張暉(2011)[7]認(rèn)為隱性激勵(lì)也是促使地方官員努力發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的重要機(jī)制，是顯性激勵(lì)(即晉升激勵(lì))的有效補(bǔ)充，使得地方官員不至于產(chǎn)生努力扭曲。佟健和宋小寧(2011)[12]用考慮職業(yè)生涯的數(shù)學(xué)模型研究了官員隱性激勵(lì)機(jī)制，但卻沒(méi)有進(jìn)一步分析官員隱性激勵(lì)發(fā)揮作用的機(jī)制。本文換個(gè)視角，提出基于政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)研究官員隱性激勵(lì)的框架和模型，并對(duì)隱性激勵(lì)的內(nèi)容和作用機(jī)制進(jìn)行了討論。

二 政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)及隱性激勵(lì)模型

(一)政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)的特征

內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)是在一個(gè)組織內(nèi)以特定規(guī)則和習(xí)慣來(lái)進(jìn)行勞動(dòng)力資源配置的機(jī)制，是組織委托人與眾多代理人之間形成的一種穩(wěn)定的、以長(zhǎng)期契約為主的勞動(dòng)雇傭關(guān)系(趙增耀,2002)[13]。內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)具有長(zhǎng)期雇傭、內(nèi)部晉升、報(bào)酬后置、聲譽(yù)、成就實(shí)現(xiàn)等隱性激勵(lì)機(jī)制。作為一種組織形態(tài)，政府內(nèi)部也存在委托代理關(guān)系，如中央政府和地方政府之間、上級(jí)政府和下級(jí)政府之間，因此也存在一個(gè)內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)，即“政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)”。政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)與企業(yè)組織內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)具有不同的性質(zhì)。

首先我國(guó)的政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)是單一且穩(wěn)定的。整個(gè)中國(guó)的行政官僚系統(tǒng)就是一個(gè)大的政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)，所有官員最終都是受中央政府的委托和雇傭，無(wú)法選擇其他雇傭者，且他們進(jìn)入這個(gè)市場(chǎng)(即官場(chǎng))后極少主動(dòng)退出，即使退休也能夠進(jìn)入政協(xié)、人大，或利用關(guān)系網(wǎng)絡(luò)持續(xù)發(fā)揮政治影響力，除非違法違紀(jì)被強(qiáng)制退出。這也是中國(guó)政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)與聯(lián)邦選舉制國(guó)家的一大不同。而企業(yè)的內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)數(shù)量龐大且開放性強(qiáng)，雇員擁有自主選擇權(quán)和自由退出權(quán)，離開后一般就沒(méi)有關(guān)系，其穩(wěn)定性遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)。

第二，企業(yè)內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)是根據(jù)雇員所處工作階梯(Job Ladder)的位置決定其報(bào)酬，是非績(jī)效化報(bào)酬。這種隱性激勵(lì)只是顯性績(jī)效化薪酬激勵(lì)的有效補(bǔ)充，雇員的最強(qiáng)激勵(lì)則來(lái)自績(jī)效化薪酬。在政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)上，官員薪酬也與工作階梯相關(guān)，顯性的貨幣薪酬對(duì)官員來(lái)說(shuō)是弱激勵(lì)，反而是在企業(yè)中當(dāng)成隱性激勵(lì)的內(nèi)部晉升成為官員的最強(qiáng)激勵(lì)。

第三，政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)的晉升等級(jí)鏈條較長(zhǎng)，且有嚴(yán)格的等級(jí)程序并實(shí)行逐級(jí)淘汰，不能跨級(jí)升遷，進(jìn)入下一輪的選手必須是上一輪的優(yōu)勝者(周黎安,2007)[14]。而企業(yè)的內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)則不存在這種限制，某些特別優(yōu)秀者可以直接晉升到高級(jí)職位，而且這一輪競(jìng)爭(zhēng)的失敗者仍然可以參加下一輪競(jìng)爭(zhēng)。

第四，企業(yè)內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)借助行政手段對(duì)自身勞動(dòng)力資源進(jìn)行配置，其目的是充分利用專用性人力資本，降低交易費(fèi)用，節(jié)省激勵(lì)成本。而政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)依靠行政手段配置勞動(dòng)資源則是由于外部體制因素、政府的政治偏好、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的資源配置方式以及其他制度性安排(諶新民,2003)[15]。

第五，企業(yè)內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)的建立以完善的外部勞動(dòng)力市場(chǎng)為基礎(chǔ)，形成一種受外部市場(chǎng)制約的長(zhǎng)期穩(wěn)定的契約關(guān)系。而政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)并不存在一個(gè)外部市場(chǎng)，也就是說(shuō)官員簽訂的所有契約都包含在政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)中。因此，官員與政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)的契約關(guān)系密切程度大大高于員工與企業(yè)內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)的契約程度。

(二)基于政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)的官員隱性激勵(lì)模型

根據(jù)Holmstrom(1982[16],1999[17])和張維迎(1996)[18]的研究，下面用一個(gè)簡(jiǎn)單的模型來(lái)說(shuō)明政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)中隱性激勵(lì)所起的作用。

晉升激勵(lì)是基于相對(duì)績(jī)效考核來(lái)分析的，涉及不同區(qū)域之間的橫向比較。而隱性激勵(lì)不涉及相對(duì)績(jī)效考核，是官員自己的縱向比較，且在封閉的政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)上，地方官員與政治市場(chǎng)的聯(lián)系并不會(huì)因?yàn)橥诵荻K止，退休后的官員依然有政治影響力。因此，政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)可以分為在位和退崗兩個(gè)階段，退崗后所獲得的效用主要來(lái)源于官員的能力和第一階段所取得的政績(jī)。為了簡(jiǎn)化分析，本文只考慮一個(gè)地方官員，并且忽略掉外部性因素，將每個(gè)階段經(jīng)濟(jì)績(jī)效函數(shù)表述為：

yt=at+θ+εt,t∈(1, 2)

(1)

假設(shè)地方官員是風(fēng)險(xiǎn)中性的*為了與Holmstrom(1982)[16]的研究保持一致。但是本文認(rèn)為，即使假設(shè)地方官員是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的，也不會(huì)改變結(jié)論，反而會(huì)大大增加模型復(fù)雜程度。，效用函數(shù)為：

U=V1-C(a1)+δ[V2-C(a2)]

(2)

式中，δ為折現(xiàn)系數(shù)，Vt為地方官員的報(bào)酬，C(at)為努力的成本即負(fù)效用，并設(shè)C′(at)>0,C″(at)>0,C(0)=0。

地方官員根據(jù)現(xiàn)階段努力所反映出來(lái)的政績(jī)對(duì)將來(lái)報(bào)酬的影響系數(shù)來(lái)決定自己的最優(yōu)努力水平。而將來(lái)報(bào)酬與過(guò)去政績(jī)之間的關(guān)系也是努力水平的函數(shù)。在均衡狀態(tài)時(shí)，努力水平和報(bào)酬函數(shù)就被同時(shí)確定。地方官員在第二階段的報(bào)酬V2依賴于政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)官員工作能力θ的預(yù)期，而第一階段的努力水平a1通過(guò)對(duì)第一階段經(jīng)濟(jì)績(jī)效y1的作用影響這種預(yù)期。在競(jìng)爭(zhēng)性的政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)上，官員的報(bào)酬等于預(yù)期政績(jī)：

(3)

V2=E(y2|y1)=E[(a2+θ+ε2)|y1]=E(θ|y1)

(4)

(5)

根據(jù)條件期望公式得：

(6)

因此，V2=E(θ|y1)=(1-η)θ+η(y1-a1)

(7)

式(7)意味著第一階段產(chǎn)出越高，第二階段的報(bào)酬越高。將V1和V2代入地方官員的效用函數(shù)，得到：

(8)

于是，地方官員效用最優(yōu)化的一階條件為：

(9)

與晉升錦標(biāo)賽理論相比較，假設(shè)中央政府根據(jù)地方官員過(guò)去GDP增長(zhǎng)率來(lái)評(píng)估地方官員的能力，中央政府的效用最大化問(wèn)題為：

maxθ+a1-V

s.t.C(a1)=V

(11)

(12)

即在中央政府以GDP指標(biāo)評(píng)估地方官員能力時(shí)，地方官員在第一階段(在位期間)會(huì)投入更高的努力水平，以獲得高的GDP增長(zhǎng)率，向中央政府發(fā)出自己是高能力的信號(hào)。所以，封閉的政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)地方官員產(chǎn)生了隱性激勵(lì)作用。

根據(jù)上述理論模型分析可以預(yù)測(cè)出以下結(jié)論：

三 地方官員隱性激勵(lì)機(jī)制的扭曲

但是從現(xiàn)實(shí)行為來(lái)看，由于我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期的獨(dú)特制度環(huán)境和制度安排，使政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)產(chǎn)生了扭曲，導(dǎo)致這些隱性激勵(lì)機(jī)制也發(fā)生了扭曲。

(一)長(zhǎng)期雇傭的激勵(lì)弱化

上述模型還可以拓展到多階段。如果把地方官員的政治生涯分為N期(包括在位期和退休期)，很容易推斷，隨著年齡增長(zhǎng)以及政治生涯臨近結(jié)束，努力程度呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)，即a1>a2>…aN-1>aN。這就意味著，如果在政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)上沒(méi)有其他約束機(jī)制(如解雇)，地方官員的努力程度會(huì)越來(lái)越低。這可以解釋為什么越是年輕的公務(wù)員或者剛進(jìn)入政治生涯的新官員越是有工作激情和高努力程度。

中國(guó)實(shí)行公務(wù)員終身雇傭制度，這是最長(zhǎng)的長(zhǎng)期雇傭，類似于日本企業(yè)的終身雇傭制。在這一制度下，進(jìn)入政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)的官員就擁有了被雇傭的穩(wěn)定保障，只要不犯錯(cuò)誤，就不用擔(dān)心會(huì)失去職位。日本企業(yè)的終身雇傭制是以外部勞動(dòng)力市場(chǎng)的存在為制度約束而形成的員工主動(dòng)尋求終身雇傭。但實(shí)際上日本企業(yè)也是擁有“解雇權(quán)”的，可以辭退那些表現(xiàn)較差的雇員，這就形成了一個(gè)可置信的懲罰機(jī)制，能夠形成逆向激勵(lì)，使被終身雇傭的員工努力工作，在組織內(nèi)部尋求晉升。但是中國(guó)政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)的終身雇傭，是在缺乏自由退出機(jī)制和外部勞動(dòng)力市場(chǎng)威脅的條件下形成的官員被動(dòng)終身雇傭，政府也沒(méi)有實(shí)行真正意義上的解聘制度，致使長(zhǎng)期雇傭契約顯性化、剛性化和制度化。根據(jù)上述模型，η越大，即官階越高，隱性激勵(lì)越強(qiáng)，為此那些能力平庸或無(wú)理想抱負(fù)的政府雇員在沒(méi)有得到升遷的情況下就會(huì)得過(guò)且過(guò)，浪費(fèi)政府資源，影響行政效率。這就是官員長(zhǎng)期雇傭激勵(lì)的異化，而這種異化的負(fù)面激勵(lì)效用逐漸超過(guò)了正面激勵(lì)效用，使得政府部門機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下、得過(guò)且過(guò)現(xiàn)象普遍。

(二)內(nèi)部晉升的激勵(lì)錯(cuò)位

由模型假設(shè)yt=at+θ+εt可知，該模型隱性激勵(lì)的作用對(duì)象是y(at)，這一假設(shè)是符合現(xiàn)實(shí)的。因?yàn)樵诟母镩_放后的經(jīng)濟(jì)建設(shè)大背景下，我國(guó)的政治晉升以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要績(jī)效考核指標(biāo)，即在上述模型中，地方官員的效用僅由經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效組成，即U=U(yt)。因此各級(jí)地方政府官員爭(zhēng)先恐后地發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)。但是這種“中國(guó)式晉升”是政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)上晉升機(jī)制的一種扭曲。政治委托代理關(guān)系是一種多任務(wù)代理關(guān)系，根據(jù)多任務(wù)委托代理理論，代理人會(huì)將努力方向轉(zhuǎn)向容易測(cè)度的任務(wù)(如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo))，忽略不容易測(cè)度的任務(wù)(公共服務(wù)指標(biāo))。這種激勵(lì)扭曲是多任務(wù)代理關(guān)系內(nèi)生的，并不是問(wèn)題的關(guān)鍵，“中國(guó)式晉升”激勵(lì)扭曲的關(guān)鍵在于隱性晉升激勵(lì)的顯性化和剛性化。事實(shí)上，將GDP增長(zhǎng)作為政績(jī)考核指標(biāo)從未在正式黨政文件中出現(xiàn)過(guò)，現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核制度是由一系列指標(biāo)構(gòu)成的。可恰恰在制度實(shí)施的過(guò)程中就出現(xiàn)了僅重視GDP經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的扭曲現(xiàn)象，這有多任務(wù)代理的內(nèi)生激勵(lì)扭曲原因，也有經(jīng)濟(jì)建設(shè)大背景下的制度環(huán)境原因，更重要的原因是本屬于隱性契約的晉升機(jī)制*我國(guó)干部選拔制度指明了提拔官員應(yīng)具備的條件，但并未說(shuō)符合條件的政績(jī)最優(yōu)秀者一定能獲得提拔，因此，晉升機(jī)制是一種隱性契約。變成了舉國(guó)皆知的事實(shí)上的顯性契約，各級(jí)政府都照此行事，導(dǎo)致似乎有這樣一個(gè)正式的政府文件存在一樣。根據(jù)Holmstrom和Milgrom(1991)[20]的研究觀點(diǎn)，應(yīng)對(duì)多任務(wù)激勵(lì)扭曲的辦法是對(duì)容易測(cè)度任務(wù)采用弱激勵(lì)，減弱代理人報(bào)酬與容易測(cè)度任務(wù)之間的關(guān)系。而“中國(guó)式晉升”卻將晉升這一強(qiáng)激勵(lì)與容易測(cè)度的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)任務(wù)緊緊聯(lián)系在一起，雖然引致了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡，但也造成了極大的激勵(lì)扭曲，使部分地方官員忽視民生產(chǎn)品。

(三)等級(jí)制工資的激勵(lì)失效

在政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)上，對(duì)官員實(shí)行的是非績(jī)效性的固定工資。這是一種弱激勵(lì)方式，Tirole(1994)[21]對(duì)此給出了解釋。政府內(nèi)部官員的工資依據(jù)工作階梯呈等級(jí)變化，要想獲得更高的工資就必須晉升到更高的工作階梯上。等級(jí)工資制度消除了外界因素和官員工作能力差異的影響，使之能將自己的精力集中到本職工作上，只有做好了工作，取得了晉升才能獲得更高報(bào)酬，相當(dāng)于“延期報(bào)酬”。即使沒(méi)有獲得崗位提拔，但是如果工作時(shí)間足夠長(zhǎng)，資歷深，也可以享受到更高級(jí)別的工資報(bào)酬，如某些資深的副處長(zhǎng)能享受“處級(jí)待遇”等。我國(guó)行政系統(tǒng)等級(jí)鏈較長(zhǎng)*《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》(1993年8月14日國(guó)務(wù)院頒布) 規(guī)定我國(guó)地方公務(wù)員的行政級(jí)別為十五級(jí),其中地方官員包括十二個(gè)級(jí)別。，相鄰級(jí)別的崗位工資差距不大，而且體現(xiàn)資歷因素的工齡工資級(jí)差也沒(méi)充分拉開，再加上工作階梯提升需要較長(zhǎng)的時(shí)間積累*根據(jù)《公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降規(guī)定(試行)(中組發(fā)〔2008〕7號(hào))》，晉升副調(diào)研員職務(wù)(副處級(jí))，應(yīng)當(dāng)任鄉(xiāng)科級(jí)正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者主任科員四年以上；晉升調(diào)研員職務(wù)(正處級(jí))，應(yīng)當(dāng)任縣處級(jí)副職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者副調(diào)研員四年以上；晉升副巡視員職務(wù)(副廳級(jí))，應(yīng)當(dāng)任縣處級(jí)正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者調(diào)研員五年以上。，因此要想獲得等于甚至大于邊際勞動(dòng)貢獻(xiàn)的工資必須擁有足夠的耐心(即工作足夠長(zhǎng)的時(shí)間)，再加上通貨膨脹和時(shí)間貼現(xiàn)因素，這種耐心程度往往要大于理論上的推測(cè)。這就使得剛進(jìn)入政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)的公務(wù)員無(wú)法產(chǎn)生可觀的未來(lái)報(bào)酬收益預(yù)期。

把上述模型拓展到多階段，當(dāng)階段數(shù)趨于無(wú)窮大時(shí)，穩(wěn)態(tài)的一階條件滿足：

(13)

由此可以得到，在N階段的政治生涯中，較小的等級(jí)工資使得貼現(xiàn)系數(shù)δ較小，激勵(lì)效應(yīng)就會(huì)減弱，等級(jí)制工資也因此失去了應(yīng)有的隱性激勵(lì)功能。又由于強(qiáng)制退休制度，某些官員在還沒(méi)有獲得更高預(yù)期報(bào)酬，甚至還沒(méi)有“贖回”職業(yè)生涯早期在政府中的“儲(chǔ)蓄”時(shí)就要失去崗位，領(lǐng)取對(duì)于他們來(lái)講數(shù)量有限的退休金。這樣就會(huì)產(chǎn)生所謂的“59歲”現(xiàn)象，即官員在卸任之前，通過(guò)權(quán)力貼現(xiàn)，竭力攫取非法財(cái)富。

(四)聲譽(yù)機(jī)制的激勵(lì)缺位

四 地方官員隱性激勵(lì)機(jī)制重構(gòu)

(一)建立退出機(jī)制，打破公務(wù)員終身雇傭制，強(qiáng)化長(zhǎng)期雇傭激勵(lì)

盡管我國(guó)廢除了領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，但由于政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)的封閉性，領(lǐng)導(dǎo)干部離任后也能夠有控制力，存在事實(shí)上的雇傭，即“離職不離(官)場(chǎng)”。最終原因在于公務(wù)員終身雇傭制的正式制度和控制力慣性的非正式制度(即路徑依賴)。因此，從官員的低階層(普通公務(wù)員)就應(yīng)該開始實(shí)施退出制度，賦予政府各級(jí)部門真正意義上的“解雇權(quán)”，打破政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)的封閉性。每年制訂若干淘汰指標(biāo)，適當(dāng)?shù)亟夤鸵恍┍憩F(xiàn)差的公職人員，變公務(wù)員終身雇傭?yàn)槭聦?shí)上的長(zhǎng)期雇傭。為保證退出機(jī)制的實(shí)施，應(yīng)建立能夠與政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)接的外部勞動(dòng)力市場(chǎng)，如非政府公共部門、國(guó)有企業(yè)等，形成政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，給在職公務(wù)員一種有利于激勵(lì)的壓力：如果被“辭退”到其他公共部門或國(guó)有企業(yè)，這些外部市場(chǎng)就會(huì)認(rèn)為是差評(píng)的結(jié)果，從而激勵(lì)公務(wù)員在政府部門做好本職工作。我國(guó)目前有國(guó)企高管從政的“勞動(dòng)力流動(dòng)”(通常被視為提升)，但是較少官員到國(guó)企的逆向流動(dòng)。較為現(xiàn)實(shí)的是建立官員到國(guó)企的逆向流動(dòng)機(jī)制，做得不好的官員下放到國(guó)企不重要的崗位任職，并逐漸淘汰出政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)，使得在職官員不能懈怠自己的工作。之所以選擇國(guó)企作為官員“退出”的中轉(zhuǎn)站，是因?yàn)槲覈?guó)公共部門終生雇傭慣性的“鎖定效應(yīng)”使官員退出難以在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)，而國(guó)企的企業(yè)性質(zhì)能夠使“解雇權(quán)”容易實(shí)施。這當(dāng)然是在轉(zhuǎn)型時(shí)期的權(quán)宜之計(jì)，根本解決辦法還是官員直接退出機(jī)制的建立，直接將劣質(zhì)官員逼往就業(yè)市場(chǎng)。

(二)重構(gòu)政績(jī)考核體系，轉(zhuǎn)變政府職能，修正內(nèi)部晉升激勵(lì)

由于以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)為核心(甚至是唯一)的政績(jī)考核體系是一種非正式制度，其路徑依賴的剛性較強(qiáng)，必須通過(guò)強(qiáng)制力才能打破。因此首當(dāng)其沖的就是要轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變發(fā)展型政府為服務(wù)型政府，將為公民提供充足滿意的公共服務(wù)作為中心任務(wù)。當(dāng)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的國(guó)家意志減弱，GDP指標(biāo)在政績(jī)考核體系中的比重自然而然就會(huì)減弱，官員的“GDP崇拜”也會(huì)得到緩解。同時(shí)，應(yīng)探索并盡快發(fā)布科學(xué)有效的多維政績(jī)考核體系，將官員面對(duì)的基于政績(jī)的晉升激勵(lì)規(guī)范化和合理化。對(duì)目前社會(huì)最為關(guān)注的一些問(wèn)題，如環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療、教育等，提高這些政府代理的任務(wù)在政績(jī)體系中的比重，甚至對(duì)考核官員實(shí)施一票否決制*目前，只有對(duì)節(jié)能減排和社會(huì)穩(wěn)定實(shí)施了一票否決。。實(shí)施公務(wù)員主觀業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制，引入民主評(píng)議制，以完善不容易測(cè)度和量化任務(wù)的政績(jī)考核。

(三)實(shí)施公務(wù)員工資制度改革，調(diào)整工資結(jié)構(gòu)，有效發(fā)揮等級(jí)工資激勵(lì)

目前公務(wù)員法規(guī)定公務(wù)員實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一的職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的工資制度。但是由于各地方和部門的差異性，這種“一刀切”的做法實(shí)際上是不合理的，籠統(tǒng)的公平往往缺乏效率。我國(guó)還應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)公務(wù)員收入分配制度改革，并且不應(yīng)簡(jiǎn)單地以加工資為目的，更重要的是調(diào)整工資結(jié)構(gòu)，適當(dāng)拉大等級(jí)工資的差距，才能發(fā)揮其隱性激勵(lì)作用。因此，可以根據(jù)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及部門業(yè)務(wù)的多寡，實(shí)行彈性工資制，以與職務(wù)和級(jí)別統(tǒng)一工資為基準(zhǔn)，在一個(gè)適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)上下浮動(dòng)，財(cái)政富裕地區(qū)和業(yè)務(wù)繁多的部門工資向上浮動(dòng)一定程度，適當(dāng)拉開工資差距。為了體現(xiàn)知識(shí)、技能等對(duì)官員人力資本的作用，應(yīng)該將單純的工齡工資轉(zhuǎn)變?yōu)楣g和能力相結(jié)合的工資，給予工齡相同，但學(xué)歷和技能更高者以較高工資。

(四)深化行政體制改革，修復(fù)政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)，培育聲譽(yù)激勵(lì)機(jī)制

針對(duì)政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)上聲譽(yù)機(jī)制有效運(yùn)行三大因素的缺失狀態(tài)，可通過(guò)深化行政體制改革來(lái)修復(fù)。第一，有條不紊地推行行政體制改革，將改革的總體目標(biāo)、模式選擇、具體途徑、實(shí)施時(shí)間表及分步驟目標(biāo)，通過(guò)制訂改革規(guī)劃的方式明確向社會(huì)發(fā)布，以減少官員對(duì)改革和未來(lái)收益的不可預(yù)見(jiàn)性(黃群慧和李春琦，2001)[22]。第二，建立政府和官員的信息公開披露制度，采取公民知情權(quán)優(yōu)先的原則，打破信息壟斷。這不僅能保證公民和政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)政府官員有一個(gè)準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，促進(jìn)地方官員在位聲譽(yù)和口碑的形成，而且通過(guò)有效的監(jiān)督促使其收斂機(jī)會(huì)主義行為。第三，負(fù)責(zé)監(jiān)督官員的紀(jì)委部門可以組建專門針對(duì)官員的個(gè)人聲譽(yù)評(píng)價(jià)和記錄機(jī)構(gòu)，政治條件成熟后這種官員聲譽(yù)評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)逐步成為獨(dú)立的權(quán)威性第三方組織，就像西方社會(huì)的個(gè)人信用評(píng)估機(jī)構(gòu)一樣。官員聲譽(yù)的評(píng)價(jià)結(jié)果也可以作為官員任免和提拔的一個(gè)參考和標(biāo)準(zhǔn)。第四，加強(qiáng)法治，促進(jìn)司法獨(dú)立，對(duì)違紀(jì)違規(guī)和違法犯罪官員做到“有法可依”、“違法必究”，不管是行政處罰還是法律制裁都要“執(zhí)法必嚴(yán)”，給予違法官員可置信的懲罰承諾，給追求聲譽(yù)的官員以正向激勵(lì)。第五，加大政府競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入力度，如競(jìng)崗競(jìng)職、競(jìng)薪競(jìng)學(xué)等。在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)中，當(dāng)事人受優(yōu)勝劣汰機(jī)制影響有建立良好聲譽(yù)的積極性。

五 結(jié) 語(yǔ)

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講，行政體制改革必須以國(guó)家整體的政治體制改革為保障。在利用官員退出制度“辭退”劣質(zhì)官員時(shí)，要注意避免暗箱操作、尋租保職的違法違規(guī)事件；發(fā)揮民主評(píng)議功能，對(duì)官員業(yè)績(jī)進(jìn)行客觀而有效的評(píng)價(jià)；增加政府和官員的信息透明度，增強(qiáng)公民對(duì)政府的監(jiān)督，對(duì)官員實(shí)施可置信的懲罰，促使其追求良好聲譽(yù)；保障政府信息公開制度的推行。建立在法治的民主政治制度基礎(chǔ)上的官員隱性激勵(lì)機(jī)制有利于完善政治內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)，真正持續(xù)有效地發(fā)揮其對(duì)官員的激勵(lì)效果。

目前中國(guó)已進(jìn)入全面深化改革階段，厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系是關(guān)鍵內(nèi)容。當(dāng)中央政府以“壯士斷腕”的決心推動(dòng)改革攻堅(jiān)時(shí)，也需要地方政府的積極配合和參與。地方政府行為由地方官員所受到的激勵(lì)主導(dǎo)，重構(gòu)地方官員的隱性激勵(lì)，有利于矯正以往經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地方政府的扭曲行為，降低對(duì)中央推行改革的阻擾，順利推進(jìn)全國(guó)的深層次改革。

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Distortion and Reconstitution of Chinese Local Official’s Implicit Incentive——A Study based on Political Internal Labor Market

ZHANG Hui LI Shi-jie

The classic promotion tournament theory has many questions, so incentives of local officials should strengthen the study of the implicit incentive. Official’s implicit incentive results from the political internal labor market. In the time of transiton, political internal labor market has unique natures, such as lifetime jobs, internal rumination, rank wages and reputation, which can come into implicit incentives. But the distortion of political internal labor market would generate the variation of incentive. Reconstruction of official’s implicit incentive depends on improving and perfecting the political internal labor market by means of political system reform，which includes exit mechanism, wage system reform, political achievement appraisal and administration reform.

political internal labor market; implicit incentive; reputation incentive

2016-03-16

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“政府行為作用下的我國(guó)制造業(yè)集聚空間演化與集聚效率研究”(批準(zhǔn)號(hào)：41361029，項(xiàng)目主持人：李世杰)、“跨國(guó)公司在華RPM策略實(shí)施動(dòng)因、壟斷勢(shì)力縱向傳導(dǎo)及規(guī)制路徑研究”(批準(zhǔn)號(hào)：71473066，項(xiàng)目主持人：李世杰)。

張暉，博士，海南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授，研究方向：制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)；李世杰，博士，海南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)。

F069.9

A

1674-8298(2017)01-0145-09

[責(zé)任編輯：伍業(yè)鋒]

10.14007/j.cnki.cjpl.2017.01.012