王煜

上海的三部“最嚴(yán)條例”，正是創(chuàng)新社會(huì)治理的一次很好的探索。

2017年3月25日，新版《上海市道路交通管理?xiàng)l例》施行，加上3月20日施行的新版《上海市食品安全條例》、3月1日施行的新版《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》，一個(gè)月內(nèi)，申城就有三部都號(hào)稱“史上最嚴(yán)”的法規(guī)開(kāi)始實(shí)施。這樣的密度和強(qiáng)度，被認(rèn)為是對(duì)特大型城市的創(chuàng)新治理做出了很好的探索和示范。意義更深遠(yuǎn)的是，上海的先行先試，將積累寶貴經(jīng)驗(yàn)，為全國(guó)其他地區(qū)的社會(huì)治理提供有效借鑒。

“最嚴(yán)法規(guī)”，如何體現(xiàn)

3月25日之前的幾天，網(wǎng)絡(luò)上盛傳的一個(gè)段子就是“過(guò)幾天在上海不敢隨便亂開(kāi)車了，先研究好新道交條例再上路”。據(jù)上海市公安交警部門(mén)統(tǒng)計(jì)，新道交條例施行的第一天，截至15時(shí)，全市累計(jì)查獲各類交通違法行為達(dá)2萬(wàn)余起，其中不少涉及條例新增、調(diào)整條款的違法行為，如查獲連續(xù)變換兩條車道116起、不按規(guī)定系安全帶446起、貨車占用客車車道50起等。

上海交警部門(mén)在這個(gè)節(jié)點(diǎn)還專門(mén)對(duì)“開(kāi)車時(shí)不能看手機(jī)”做了詳細(xì)解釋，說(shuō)明就算是開(kāi)車等紅燈時(shí)，也不能看手機(jī)了！這更是讓很多“老司機(jī)”感嘆：新條例真的是“史上最嚴(yán)”，開(kāi)車真的“越來(lái)越難”了。

在上海政法學(xué)院教授章友德看來(lái)，這三部法規(guī)之所以被冠以“最嚴(yán)”之名，在于之前的相關(guān)領(lǐng)域立法和執(zhí)法失之于“寬”，以前比較多的時(shí)候是靠“人治”，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的是嚴(yán)格依法治理。

2017年3月25日不僅是上海新道交條例的實(shí)施日，也是上海交通大整治滿一年的日子。章友德說(shuō)，公眾之所以會(huì)感覺(jué)道交條例的執(zhí)法力度很強(qiáng)，很大的一個(gè)原因就在于新條例的執(zhí)行不是從這幾天才開(kāi)始落地的，而是一年前就開(kāi)始的交通大整治的延續(xù)。他認(rèn)為，交通大整治以交通頑疾、最突出的問(wèn)題為抓手，整治有成效，而且每一階段不斷總結(jié)出了許多經(jīng)驗(yàn)。下一階段，對(duì)機(jī)動(dòng)車駕駛員人群的管理仍然是主體工作。

上海交警部門(mén)認(rèn)為，“史上最嚴(yán)”釋放了一種強(qiáng)烈信號(hào)，那就是上海市依法嚴(yán)管交通違法行為的決心和引領(lǐng)城市文明的信心?！斑@是一部地方立法，不是短暫的管理措施，只要沒(méi)有繼續(xù)修訂，就會(huì)持續(xù)生效，現(xiàn)在僅僅只是開(kāi)頭，所以希望市民好好學(xué)學(xué)，學(xué)好了再上路。”

新的條例中有沒(méi)有“以罰代管”的傾向？上海市人民政府法律顧問(wèn)、上海律師協(xié)會(huì)行政法業(yè)務(wù)研究委員會(huì)主任張鵬峰告訴《新民周刊》記者：“罰”是手段而不是目的，同時(shí)，“罰”與“管”也不是割裂的、對(duì)立的。沒(méi)有“嚴(yán)罰重管”，就不能保障法規(guī)的權(quán)威性，無(wú)法讓法規(guī)執(zhí)行到位。

章友德也指出，法治的建立，不只是對(duì)道路交通的參與者管得更嚴(yán)了，對(duì)執(zhí)法者也做出了嚴(yán)格限制。對(duì)交警規(guī)范執(zhí)法的監(jiān)督投訴體制已經(jīng)建立起來(lái)，公眾不僅自身要守法，也有義務(wù)監(jiān)督執(zhí)法部門(mén)依法行政。

上海市政府法制辦主任吳偕林對(duì)媒體表示：道路交通管理事關(guān)千家萬(wàn)戶，事關(guān)每個(gè)人的出行安全和暢通，這是一個(gè)切切實(shí)實(shí)的民生工程，在修訂過(guò)程中提出了三個(gè)平衡，即：從嚴(yán)管理與科學(xué)管理的平衡、依法管理與便民服務(wù)的平衡、嚴(yán)格執(zhí)法與規(guī)范執(zhí)法的平衡。

道交條例執(zhí)行得很嚴(yán)，那么食品安全條例與控?zé)煑l例呢？章友德提出，這次的三部地方立法都特別注意了以問(wèn)題為導(dǎo)向，都是為了解決相關(guān)領(lǐng)域中之前難以解決的問(wèn)題。近年來(lái)，上海對(duì)食品安全領(lǐng)域都是不斷加強(qiáng)重視程度，目前食品安全的保障機(jī)制已經(jīng)基本建立，新的食品安全條例可以說(shuō)是鞏固了以往的成就?？?zé)煑l例把多年來(lái)未能做到的室內(nèi)公共場(chǎng)所全面禁煙寫(xiě)入法條，這也是顯著的進(jìn)步。但由于每個(gè)領(lǐng)域之前的立法、執(zhí)法基礎(chǔ)不一樣，雖然同是“最嚴(yán)”，但公眾對(duì)它們的觀感會(huì)不一樣，這是現(xiàn)實(shí)存在的；嚴(yán)格執(zhí)法中還有不少盲點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，這也是要逐步解決的。

開(kāi)門(mén)立法，勇于創(chuàng)制

善治源于良法。上海的三部“最嚴(yán)條例”，在立法過(guò)程中，采取了各種手段充分收集各方意見(jiàn)，讓利益群體有博弈的空間，體現(xiàn)了“開(kāi)門(mén)立法”的誠(chéng)意。

以修訂幅度達(dá)93.8%的食品安全條例為例，2016年4月中旬起，上海市人大執(zhí)法檢查組對(duì)食品安全情況開(kāi)展執(zhí)法檢查。同時(shí)，上海市人大委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)《上海市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)食品安全法〉辦法》進(jìn)行立法后評(píng)估，提出針對(duì)性的修法建議。網(wǎng)上銷售食品監(jiān)管情況成為此次執(zhí)法檢查的重點(diǎn)

這次歷時(shí)近一個(gè)半月的執(zhí)法檢查中，檢查組人員先后就網(wǎng)絡(luò)銷售食品監(jiān)管、食品攤販管理、無(wú)證無(wú)照食品經(jīng)營(yíng)、食品生產(chǎn)企業(yè)責(zé)任落實(shí)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)監(jiān)管等情況開(kāi)展明察暗訪。在總結(jié)的專題會(huì)上，代表們就如何提升上海的食品安全管理展開(kāi)熱烈討論。

路邊攤、網(wǎng)上外賣(mài)很美味很方便，可是如何保證安全？作為對(duì)公眾關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題的回應(yīng)，上海市十四屆人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議在2016年9月13日聽(tīng)取了關(guān)于《上海市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)食品安全法〉辦法（修訂草案）》的說(shuō)明并解讀。此次修法回應(yīng)了公眾對(duì)網(wǎng)絡(luò)訂餐、回收食品、食品攤販等領(lǐng)域加強(qiáng)管理的訴求。

在立法過(guò)程中需要聽(tīng)取各方意見(jiàn)，當(dāng)然也不能少了被管理規(guī)范方的表達(dá)。2016年9月28日，上海市人大常委會(huì)召開(kāi)立法調(diào)研，聽(tīng)取網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)對(duì)法規(guī)修訂的意見(jiàn)建議。

截至2016年12月16日，有67人（次）市人大代表通過(guò)電話、電子郵件、傳真等方式反饋意見(jiàn)和建議，對(duì)條例草案提出了110余條意見(jiàn)和建議；各區(qū)人大常委會(huì)共舉行代表聯(lián)系社區(qū)活動(dòng)273場(chǎng)，參與的市人大代表463 人（次），基層群眾3454人（次），對(duì)條例草案提出了490余條意見(jiàn)和建議。

食品安全條例從確定立法意向，到正式納入立法計(jì)劃、著手修訂，經(jīng)歷了大半年的時(shí)間。在條例立法廣泛征求意見(jiàn)的過(guò)程中，一些委員和代表還對(duì)上海加強(qiáng)食品安全監(jiān)督管理工作提出了具體的意見(jiàn)和建議。對(duì)此，上海市人大法制委員會(huì)對(duì)上海食品藥品監(jiān)督管理、市場(chǎng)監(jiān)督管理等相關(guān)政府職能部門(mén)提出建議，希望他們根據(jù)委員和代表的具體意見(jiàn)，改進(jìn)和完善食品安全管理工作。

而道交條例和控?zé)煑l例在修訂的過(guò)程中，實(shí)行了上海市人大常委會(huì)副主任和市政府副市長(zhǎng)共同負(fù)責(zé)的“雙組長(zhǎng)制”，針對(duì)重點(diǎn)條款，多次召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)，從合法性、合理性和可行性三方面進(jìn)行綜合評(píng)估，期望條款的實(shí)施在社會(huì)上能達(dá)到最大化效果。

以道交條例為例，張鵬峰說(shuō)，這次條例的修訂過(guò)程中，立法部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)征集意見(jiàn)，引起了廣泛關(guān)注和爭(zhēng)論。并且切實(shí)做到了讓專家參與立法，針對(duì)立法中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題組織了多場(chǎng)專家討論會(huì)?！拔覅⑴c了其中的很多場(chǎng)次，在會(huì)上，與會(huì)者的觀點(diǎn)并不完全一致，大家暢所欲言，充分碰撞?！彼J(rèn)為，兼聽(tīng)則明，尤其是在道交條例的修訂中，如此可避免“部門(mén)立法”的局限。

上海市人民政府副秘書(shū)長(zhǎng)陳靖說(shuō)：上海道交條例的修訂的定位并不僅僅是對(duì)《道交法》及其實(shí)施條例的細(xì)化和補(bǔ)充，而是著眼于制定一部體現(xiàn)地方特色的、綜合性的道路交通管理法規(guī)。張鵬峰對(duì)此的解讀是：超大城市現(xiàn)狀使得上海的道路交通管理有著許多獨(dú)特性，但地方立法卻又有著一定權(quán)限限制，既要解決現(xiàn)實(shí)獨(dú)特問(wèn)題，又不能與普適性的上位法相抵觸，這使得此次立法創(chuàng)制上的難度非常大。

然而，這次道交條例依然做到了進(jìn)一步細(xì)化和補(bǔ)充了嚴(yán)格執(zhí)法方面的規(guī)范，同時(shí)堅(jiān)守地方性法規(guī)立法“不抵觸、有特色、可操作”的定位。這充分體現(xiàn)了上海立法機(jī)關(guān)創(chuàng)新的勇氣。

社會(huì)共治，增權(quán)賦能

黨的十八屆三中全會(huì)上提出了一系列的新思想、新觀點(diǎn)和新論斷，其中一個(gè)非常突出的亮點(diǎn)是提出了“社會(huì)治理”的概念，這種理念將以往管理者與被管理者界分的“管理”思路調(diào)整為多元主體、協(xié)同合作的“治理”理念。而在多名專家看來(lái)，上海的三部“最嚴(yán)條例”，正是創(chuàng)新社會(huì)治理的一次很好的探索。

從控?zé)煑l例調(diào)整的健康領(lǐng)域來(lái)看，按照傳統(tǒng)的管理思路，公眾健康促進(jìn)似乎應(yīng)該歸屬于衛(wèi)生系統(tǒng)，是應(yīng)由衛(wèi)生系統(tǒng)協(xié)調(diào)內(nèi)部部門(mén)和機(jī)構(gòu)一起為健康實(shí)施行動(dòng)。

復(fù)旦大學(xué)健康傳播研究所控?zé)熝芯恐行闹魅梧嶎l頻表示，如果將“管理”變?yōu)椤爸卫怼?，具體到上海的健康治理，即要從原本上海衛(wèi)計(jì)委一家主管，發(fā)展到政府各個(gè)部門(mén)對(duì)于健康領(lǐng)域的共同關(guān)注。

例如，在健康領(lǐng)域，上海有健促委；食品安全領(lǐng)域，上海有食安委。上海市人大代表厲明在今年1月向《新民周刊》表示，他建議，要讓食安委在社會(huì)治理中發(fā)揮更多的作用。他提出，食安委目前是協(xié)調(diào)部門(mén)，是否可以除了目前設(shè)在食藥監(jiān)局的辦公室之外，再設(shè)置具體的執(zhí)法職能部門(mén)，而且該部門(mén)的級(jí)別要高于食安委成員單位的各委辦局，這樣才能讓這個(gè)機(jī)構(gòu)更“接地氣”，行政執(zhí)法更有效率。例如可以參照紀(jì)檢部門(mén)的做法，將工作人員派駐在成員單位的各委辦局，但歸屬和調(diào)度上統(tǒng)一歸口食安委。

然而，只是“治理”還不夠。影響健康的因素非常復(fù)雜，涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、物質(zhì)環(huán)境和行為等多層面，涉及到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)階層的參與和溝通。

在“大健康”的發(fā)展理念下，健康促進(jìn)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了政府部門(mén)單獨(dú)的行動(dòng)。

鄭頻頻說(shuō)，帶著這樣的思考，復(fù)旦大學(xué)健康傳播研究所團(tuán)隊(duì)首次提出了“健康共治”的概念。從“治理”到“共治”，是管理模式的再一次提升與創(chuàng)新。

與健康治理不同，健康共治要求政府主動(dòng)與非政府組織、公共和私營(yíng)組織以及公民一起，為了健康和福祉這個(gè)全社會(huì)的共同利益聯(lián)合行動(dòng)，強(qiáng)調(diào)健康發(fā)展的全面性、公平性和協(xié)同性。2016年，上海市委書(shū)記韓正曾指出：“創(chuàng)新社會(huì)治理，核心是要實(shí)現(xiàn)從管理到治理的重大轉(zhuǎn)變，必須充分發(fā)揮社會(huì)力量的作用，推動(dòng)多元主體共同參與。”2016年11月在上海舉辦的第九屆全球健康促進(jìn)大會(huì)上，《上海宣言》將“健康共治”作為應(yīng)對(duì)未來(lái)全球面臨的健康問(wèn)題和挑戰(zhàn)以及健康促進(jìn)的重要策略。

在鄭頻頻看來(lái)，此次控?zé)煑l例修訂所提現(xiàn)的健康共治的核心理念是倡導(dǎo)、協(xié)調(diào)和增權(quán)。除了立法部門(mén)、多元執(zhí)法的政府部門(mén)之外，控?zé)熇碚撗芯拷?、控?zé)熒鐣?huì)組織、控?zé)熤驹刚?、媒體等都充分參與了控?zé)煑l例的倡導(dǎo)、協(xié)調(diào)。在新條例即將實(shí)施的2017年2月14日，復(fù)旦大學(xué)健康傳播研究所控?zé)熝芯恐行膭?dòng)員上海高校的大學(xué)生控?zé)熤驹刚?，在上海市區(qū)的十個(gè)重要商圈和部分婚姻登記處，隨機(jī)為路過(guò)的情侶送上玫瑰花，傳播“愛(ài)上海，共無(wú)煙”這一主題，并倡導(dǎo)他們支持新版控?zé)煑l例的規(guī)定，這成為當(dāng)天上海街頭一道亮麗的風(fēng)景線。

章友德提出，控?zé)煑l例以及其他社會(huì)治理領(lǐng)域的法規(guī)的制訂和執(zhí)行，很關(guān)鍵的一點(diǎn)就是要激發(fā)社會(huì)多元主體的參與積極性。“這一點(diǎn)落實(shí)到位，有望將城市的文明向前推進(jìn)大大的一步?！?