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        低效用地將成整治重點《關(guān)于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見(試行)》

        2017-04-24 09:08:03柯善北
        中華建設(shè) 2017年4期
        關(guān)鍵詞:集約效用城鎮(zhèn)

        柯善北

        低效用地將成整治重點《關(guān)于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見(試行)》

        柯善北

        “十三五”開局以來,在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化兩個維度上,傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)去產(chǎn)能、僵尸企業(yè)清理以及引導(dǎo)調(diào)控城市規(guī)模、優(yōu)化城市空間布局一直是經(jīng)濟領(lǐng)域的熱點。而這些經(jīng)濟發(fā)展的發(fā)力點都離不開低效用地再開發(fā)的支撐。隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)取得突飛猛進的發(fā)展,一批現(xiàn)代化城市興起,城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)布局不斷優(yōu)化,土地利用效率不斷提升。但在一些地方,由于歷史的或現(xiàn)代化進程中的原因,城鎮(zhèn)外延式擴張與存量土地低效利用狀況并存。

        日前,《關(guān)于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見(試行)》(以下簡稱《意見》)由中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院共同審定,印發(fā)實施。專家指出,我國經(jīng)濟正處在結(jié)構(gòu)性調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期,同時“四化”同步推進,新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快。深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā),恰逢其時,一舉多得,這標志著我國將從過去的粗放式城鎮(zhèn)化建設(shè),進入新的階段。

        (一)政府“一肩挑”模式遭遇困境

        改革開放以來,我國城鎮(zhèn)化建設(shè)取得突飛猛進發(fā)展的同時,一方面,城鎮(zhèn)快速擴張占用大量耕地良田,土地開發(fā)強度過高,與資源環(huán)境承載力不相適應(yīng),以犧牲農(nóng)用地為代價的城鎮(zhèn)化模式已難以為繼;另一方面,城鎮(zhèn)內(nèi)部存在大量低效用地,盤活利用潛力巨大。

        舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房,建筑危舊,設(shè)施落后,環(huán)境臟亂,群眾意見大;閑置浪費現(xiàn)象存在,個別地區(qū)甚至出現(xiàn)“空城”“鬼城”……除了建筑危舊、閑置浪費等情況,國土部有關(guān)負責人表示,城鎮(zhèn)內(nèi)部存在大量的低效用地還表現(xiàn)在:布局散亂,容積率低、建筑密度低、投入產(chǎn)出率低;產(chǎn)業(yè)用地配置不合理,大量工業(yè)用地集中在黃金地段,有的還是淘汰類或禁止類產(chǎn)業(yè)等。

        同時,據(jù)該負責人介紹,影響城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的制約因素也有許多,首當其沖的是土地權(quán)利關(guān)系復(fù)雜,需兼顧平衡各方利益,協(xié)調(diào)難度大、周期長、成本高;激勵措施不夠,在土地取得方式、用途認定、價款繳納等方面缺少鼓勵優(yōu)惠政策,各方參與積極性不高,一些社會資本“望而卻步”;部分土地歷史遺留問題多,特別是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),由于早前集體經(jīng)濟發(fā)展迅速、“三來一補”等加工貿(mào)易蓬勃興旺,不少空置破敗的舊廠房用地手續(xù)不全,需要既依法依規(guī)又實事求是地加以解決。

        再者,受到發(fā)展水平的限制和“GDP至上”的政績觀影響,一些地區(qū)在招商引資時放松了節(jié)約集約用地的要求。一些基層干部甚至表示,決不能因為沒有達到土地集約標準這種“小事”,就耽誤了招商引資的“大事”。種種因素聚焦導(dǎo)致的結(jié)果就是,政府財政壓力愈來愈大,市場主體積極性不高。

        隨著我國土地有償使用制度改革的不斷深化,逐步形成了政府控制土地一級市場,工業(yè)和經(jīng)營性用地必須采取“招拍掛”方式出讓的法律政策體系,這一制度安排有利于加強和規(guī)范新增建設(shè)用地市場的供應(yīng)秩序,防止國有資產(chǎn)流失。但對于低效建設(shè)用地再開發(fā)而言,如果要求由原土地使用權(quán)人自行改造或與市場主體合作改造的,也必須以“招拍掛”方式辦理供地手續(xù),這往往難以保證原土地使用權(quán)人繼續(xù)獲得土地使用權(quán),進而將其排除在改造開發(fā)利益分配之外。

        這一方面使得市場機構(gòu)和自組織團體參與積極性大大降低;另一方面即便是政府主導(dǎo),原地安置也不容易實現(xiàn)。直接后果是政府的財政壓力會越來越大,同時補償協(xié)商容易陷入困境。

        (二)

        城鎮(zhèn)低效用地盤活利用潛力巨大。據(jù)廣東省調(diào)查統(tǒng)計,該省城鎮(zhèn)低效用地370多萬畝,改造后可節(jié)約土地超過100萬畝,相當于全省4年的新增建設(shè)用地規(guī)模。在此背景下,《意見》的出臺確是恰逢其時。

        《意見》從五個方面闡明了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)這項的工作意義所在,明確了任務(wù),推出了要求。

        提出了指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標

        力求做到土地集約利用水平明顯提高,城鎮(zhèn)建設(shè)用地有效供給得到增強;城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級逐漸加快,投資消費有效增長;城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施明顯改善,城鎮(zhèn)化質(zhì)量顯著提高,經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展能力不斷提升。

        明確內(nèi)涵,充分發(fā)揮專項規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用

        從節(jié)約集約用地、促進產(chǎn)業(yè)升級、改善人居環(huán)境、提升城市發(fā)展質(zhì)量等方面,提出將禁止類、淘汰類、不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的產(chǎn)業(yè)用地,以及老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)、老工業(yè)區(qū)等作為改造開發(fā)重點。

        考慮到各地情況千差萬別,《意見》要求各市縣人民政府結(jié)合地方實際,提出低效用地的具體認定標準,做好調(diào)查摸底、標圖建庫和項目實施方案編制等基礎(chǔ)工作。重點組織編制低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃,加強規(guī)劃對開發(fā)規(guī)模、布局、用途、時序的統(tǒng)領(lǐng)。

        制定激勵措施

        鼓勵原國有土地使用權(quán)人自主或聯(lián)合改造開發(fā);積極引導(dǎo)城中村集體建設(shè)用地改造開發(fā)鼓勵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級優(yōu)化用地結(jié)構(gòu);鼓勵集中成片開發(fā);加強公共設(shè)施和民生項目建設(shè)。

        妥善處理各類歷史遺留建設(shè)用地問題

        按照依法依規(guī)、尊重歷史的原則,對歷史遺留建設(shè)用地,以用地行為發(fā)生時間為界限,明確了3類不同的處理政策:發(fā)生在1986年12月31日前的歷史遺留建設(shè)用地,確權(quán)后直接登記發(fā)證;發(fā)生在1987年1月1日至1998年12月31日之間的歷史遺留建設(shè)用地,符合土地利用總體規(guī)劃,已與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)戶簽訂征地協(xié)議并已落實,依照有關(guān)規(guī)定,落實處理(處罰)措施后,按土地現(xiàn)狀辦理征收手續(xù);發(fā)生在1999年1月1日至2009年12月31日之間的歷史遺留建設(shè)用地,符合土地利用總體規(guī)劃,已與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)戶簽訂征地協(xié)議并已落實,按照有關(guān)規(guī)定,繳納耕地開墾費和新增建設(shè)用地土地有償使用費后,落實處理(處罰)措施后,辦理土地轉(zhuǎn)用征收手續(xù)。

        完善保障措施

        針對改造開發(fā)容易產(chǎn)生的問題,《意見》著重提出了四方面的措施要求:

        制定實施細則?!吨笇?dǎo)意見》明確要求,省級國土資源部門要研究制定實施細則,細化各項政策規(guī)定,并加強檢查指導(dǎo);市縣國土資源部門要明確具體操作辦法,加強實施管理,確保改造開發(fā)工作順利實施。

        強化社會監(jiān)督。建立改造開發(fā)工作信息公開制度,對涉及的各個環(huán)節(jié)實行全過程公開,接受社會和公眾監(jiān)督;同時涉及土地出讓的必須開展地價評估、集體決策、結(jié)果公示,確保改造開發(fā)公開、公平、公正。

        加強信息化建設(shè)。建立城鎮(zhèn)低效用地數(shù)據(jù)庫,將改造開發(fā)項目審批、實施、竣工驗收等及時上圖入庫,提高信息化水平,實行改造開發(fā)工作全程動態(tài)監(jiān)管。

        嚴守廉政紀律。建立責任追究機制,加強廉政風險排查,扎好籠子、定好規(guī)矩,從源頭上防止尋租行為發(fā)生;規(guī)范資金管理,項目收益要公開透明,確保資金安全高效使用;嚴格監(jiān)督管理,加強項目實施跟蹤評估,及時糾正發(fā)現(xiàn)的問題,保證改造開發(fā)工作規(guī)范健康開展。

        (三)需防范適用范圍不適當擴大問題

        城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā),不僅有利于推進節(jié)約集約用地、緩解土地供需矛盾,而且在優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局、推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、促進城鎮(zhèn)更新改造等方面將發(fā)揮積極作用。

        據(jù)有關(guān)專家介紹,一是可以有效增加建設(shè)用地供應(yīng),減少城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地的數(shù)量,有利于保護稀缺的耕地資源,同時為經(jīng)濟社會發(fā)展提供空間;二是可以調(diào)整優(yōu)化城鎮(zhèn)用地布局,有利于推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效益;三是可以加強城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),有利于改善城鎮(zhèn)人居環(huán)境,促進宜居城市、美麗城鎮(zhèn)建設(shè);四是可以有效釋放社會需求,帶動社會投資,增強經(jīng)濟發(fā)展動力。

        但同時專家也指出,政策落地需防范出現(xiàn)適用范圍不適當而導(dǎo)致擴大問題的現(xiàn)象。對此,《意見》也明確提出了預(yù)防措施。

        首先,嚴格控制改造開發(fā)范圍,加強規(guī)劃統(tǒng)籌。按照既有利于對低效粗放用地改造、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局的要求,《意見》將城鎮(zhèn)低效用地限定在第二次全國土地調(diào)查已確定為建設(shè)用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的存量建設(shè)用地,并且要求權(quán)屬清晰、不存在爭議。為防止標準過低、造成大拆大建,2009年以后發(fā)生的建設(shè)用地不納入改造開發(fā)范圍。

        同時健全協(xié)商和社會監(jiān)督機制。要求建立公開暢通的渠道,充分了解和妥善解決群眾利益訴求,做好民意調(diào)查,充分尊重原土地使用權(quán)人的意愿,妥善解決群眾利益訴求,協(xié)調(diào)好政府、改造方、土地權(quán)利人等各方利益,嚴格保護歷史文化遺產(chǎn)、特色風貌和保障公益性用地。

        (四)著力點在激勵原土地使用者投入改造

        面對我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展和土地資源供給的剛性約束,粗放的土地利用方式顯然已經(jīng)難以為繼。業(yè)內(nèi)專家指出,譬如城市化快速推進、工業(yè)經(jīng)濟發(fā)達的浙江和廣東,其面臨著大量城市存量建設(shè)用地低效利用,舊廠房、舊城鎮(zhèn)亟待改造的現(xiàn)狀,如何激勵原土地使用者改造建設(shè)用地的積極性,應(yīng)是其政策創(chuàng)新的重要著力點。

        除鼓勵原土地使用權(quán)人改造地塊,嘗試界定房屋征收的公共利益也是落實重點。該專家以深圳舉例,《深圳市房屋征收與補償實施辦法》對房屋征收的公共利益進行了具體界定,對補償?shù)臉藴蔬M行明確,分別是被征收房屋價值(含已經(jīng)取得的合法國有土地使用權(quán)的價值)的補償、因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償和因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償。

        而城中村改造的土地權(quán)屬調(diào)整中,深圳主要通過城市更新的辦法完成土地整備。具體政策為,原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織必須自行處理征收土地范圍內(nèi)的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系,自行拆除地上建筑物等,政府將處置土地的80%交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行城市更新,其余20%納入政府土地儲備,政府將不再另行支付補償費用。

        同時,該專家建議,長期以來城鄉(xiāng)二元的土地制度下,大量低效利用的宅基地和集體建設(shè)用地難以盤活,集體土地的價值難以顯化。如何通過完善集體土地權(quán)能,促進存量集體建設(shè)用地的有序流轉(zhuǎn),將成為各地制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。與此同時,創(chuàng)新宅基地退出政策,完善集體土地權(quán)能,還要區(qū)分不同時期的歷史遺留問題。

        調(diào)動各方參與,實現(xiàn)利益共享

        提高土地利用效率、建立最嚴格的集約用地制度已是勢在必行,但目前節(jié)約集約用地現(xiàn)狀與目標還有一定差距,不少基層國土干部、專家學(xué)者認為,一些深層癥結(jié)正在制約節(jié)約集約用地水平的進一步提升。

        過去,城鎮(zhèn)低效用地改造開發(fā)主要由政府主導(dǎo),改造后的土地增值收益主要成為政府的出讓收入和開發(fā)商的利潤,被改造地塊單位和個人僅能獲取房屋和土地的相應(yīng)補償,無緣分享改造開發(fā)產(chǎn)生的土地增值收益,致使改造開發(fā)困難重重。

        現(xiàn)有政策空間和地方的實踐經(jīng)驗表明,必須在全國層面改革和創(chuàng)新集體建設(shè)用地管理制度、土地出讓制度等,充分發(fā)揮市場配置資源的作用,調(diào)動各方參與再開發(fā)的積極性,實現(xiàn)利益共享,才能有效促進城鄉(xiāng)低效建設(shè)用地再開發(fā)。

        “節(jié)約用地是一個綜合性問題,而不是單純的土地利用問題”,中國土地勘測規(guī)劃院專家認為,僅靠單個部門很難推動,目前節(jié)約集約用地之所以還面臨種種障礙,也正是因為沒有形成合力。未來需要建立起以政府為主導(dǎo)、部門之間相互協(xié)調(diào)、社會公眾廣泛參與的“共同責任”機制,明確各級政府、各部門、各行業(yè)在推進低效用地再開發(fā)中的責任,各司其職、協(xié)調(diào)聯(lián)動,加強對節(jié)約集約用地各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督、檢查和執(zhí)法,保證和促進各項措施落地。 “具體而言,首先,應(yīng)完善集體建設(shè)用地再開發(fā)的管理制度,改進城鎮(zhèn)土地供應(yīng)制度和收益分配制度,繼而改進控制性詳細規(guī)劃制度,以及完善政府征收補償標準的確定規(guī)則。最后,一定要構(gòu)建建設(shè)用地再開發(fā)的法律仲裁制度?!?/p>

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