邵一霖

從工部到建設(shè)部 建設(shè)主管部門(mén)變遷簡(jiǎn)史

邵一霖

眾所周知，擬訂城市建設(shè)的政策、規(guī)劃并指導(dǎo)實(shí)施，指導(dǎo)城市市政公用設(shè)施建設(shè)、監(jiān)督管理建筑市場(chǎng)，如今都屬于住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的職責(zé)。而住建部，則由原建設(shè)部改制而來(lái)。那么，在更早以前，這些職能由什么機(jī)構(gòu)承擔(dān)？人們熟悉的建設(shè)主管部門(mén)，又是什么時(shí)候才產(chǎn)生的？

古老的工部：職能比后來(lái)的“建設(shè)部”要廣得多

或許有些人猜到了，在中國(guó)，最早的“建設(shè)部”是古老的工部——“吏、戶(hù)、禮、兵、刑、工”中的工部。

工部制度是中國(guó)數(shù)千年來(lái)中央集權(quán)和官本位體制的產(chǎn)物，它掌管城市建設(shè)和建筑設(shè)計(jì)統(tǒng)籌、備料、施工、經(jīng)費(fèi)的審核，同時(shí)也統(tǒng)一了工程做法。這項(xiàng)流傳千年的制度對(duì)在短時(shí)間內(nèi)建造大型項(xiàng)目以及對(duì)古代建筑的發(fā)展都有著重要的影響作用。

不過(guò)，工部的職能比后來(lái)的“建設(shè)部”要廣得多：“掌天下造作之政令，與其經(jīng)費(fèi)，以贊上奠完萬(wàn)民。凡土木興建之制，器物利用之式，渠堰疏障之法，陵寢供億之典，百司以達(dá)于部，尚書(shū)、侍郎率其屬以定議，大事上之，小事則行?！睆倪@段話，足以看出工部掌管全國(guó)范圍內(nèi)的土木工程建設(shè)修繕、水利設(shè)施工程、機(jī)械制造業(yè)、軍火槍械、采礦冶煉業(yè)、紡織業(yè)等國(guó)家主管行業(yè)，以及制造貨幣、鑄錢(qián)、熔鑄、統(tǒng)一度量衡等相關(guān)行業(yè)。

清代是帝制中國(guó)的最后一個(gè)王朝，在政權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)置上也是最成熟完備的。清朝同明朝一樣，仍設(shè)有吏部、禮部、戶(hù)部、兵部、刑部、工部六部，分掌各項(xiàng)事務(wù)。在建設(shè)活動(dòng)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，采用了機(jī)構(gòu)并設(shè)的多元制，例如工程建設(shè)，既有工部管理，又有內(nèi)務(wù)府的營(yíng)造司、總理工程處，還有單獨(dú)指派大臣進(jìn)行承修的工程，已達(dá)到管理機(jī)構(gòu)之間相互牽制，權(quán)力集中皇帝，形成中央集權(quán)。

清朝的建筑事務(wù)，在管理上有內(nèi)外之分。全國(guó)水利工程、各項(xiàng)器物制作工程和土木工程建設(shè)歸工部管。工部下設(shè)營(yíng)繕、虞衡、都水、屯田四清吏司、料估所、節(jié)慎庫(kù)、制造庫(kù)和一些行政事務(wù)機(jī)構(gòu)。營(yíng)繕?biāo)菊茽I(yíng)建之政令與工部庶務(wù)，主管各項(xiàng)營(yíng)繕工程，凡涉及到壇廟、衙署、府第、營(yíng)房、倉(cāng)庫(kù)、宮苑、都城等營(yíng)繕工程，都由該部門(mén)進(jìn)行堪估興工。虞衡司掌山川水澤之利，都水司掌江防、海防、歲修搶修工程，屯田司掌陵園修繕事務(wù)。

另一方面，皇室內(nèi)廷的工程項(xiàng)目則由內(nèi)務(wù)府負(fù)責(zé)承辦。內(nèi)務(wù)府是皇帝和其家族宮廷事務(wù)的管理者，為最高統(tǒng)治者而服務(wù)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。內(nèi)務(wù)府衙門(mén)分七司、三院等多個(gè)機(jī)構(gòu)部門(mén)。七司三院指的是廣儲(chǔ)司、都虞司、掌禮司、會(huì)計(jì)司、慶豐司、慎刑司及營(yíng)造司。三院是上駟院、武備院、奉宸苑。其中主管建設(shè)的部門(mén)是營(yíng)造司。

需要指出的是，傳統(tǒng)朝廷權(quán)大責(zé)小、公共服務(wù)職能較少。看上去，工部職能無(wú)所不包：土木工程建設(shè)修繕、水利設(shè)施工程、機(jī)械制造、軍火槍械、采礦冶煉……但實(shí)際上，主要是為官家服務(wù)，而不具有現(xiàn)代政府為公民事務(wù)服務(wù)的特征。

清末新政：工部職能被拆分細(xì)化

清末政治制度的演變不同于西方國(guó)家，不是在資本主義發(fā)展之下所產(chǎn)生的上層建筑的變革，而是在內(nèi)憂外患的壓迫之下產(chǎn)生。其政治制度的改革是先于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而產(chǎn)生的一種特殊現(xiàn)象。一方面在西方國(guó)家的船堅(jiān)炮利面前，清朝政府的政治機(jī)構(gòu)和官制設(shè)置顯得不合時(shí)宜，不得不建立新的政府機(jī)構(gòu)；另一方面，隨著交流的不斷深入，對(duì)西方國(guó)家政治制度的考察，國(guó)內(nèi)的資產(chǎn)階級(jí)改良派也提出了改革行政機(jī)構(gòu)。

光緒三十二年（1906），清政府籌備立憲，工部作為清朝六部之一，對(duì)其進(jìn)行改革重組，將工部并入商部改名稱(chēng)為農(nóng)工商部。光緒三十三年十二月農(nóng)工商部奏歸并工部辦法折中決定：農(nóng)工商部接受工部原有管轄的河工、水利、溝渠、海塘、船政、江防、陶冶、礦物、度量衡等相關(guān)事務(wù)并進(jìn)行管理；由民政部接管工部原有土木工程事項(xiàng)并進(jìn)行管理；由陸軍部接管工部原有軍器、戰(zhàn)船、軍需等事務(wù)并進(jìn)行管理；由內(nèi)務(wù)府、禮部分別接管工部原有關(guān)內(nèi)、外廷典禮及制辦各種器物的事務(wù)并進(jìn)行管理；由度支部接管工部全部工關(guān)稅收事務(wù)。至此，工部撤銷(xiāo)。

從原先的六部分而治之到其后由民政部總體管理全國(guó)事務(wù)，將巡警、民政、衛(wèi)生、建設(shè)、市政等納入一個(gè)體系內(nèi)，使得現(xiàn)代國(guó)家的服務(wù)職能從理論變?yōu)閷?shí)踐，這在舊的王朝制度下是未曾涉及的。但在衰敗動(dòng)蕩的政局環(huán)境之下，國(guó)家面臨著內(nèi)憂外患，不能有一個(gè)穩(wěn)定的改革環(huán)境，注定了其命運(yùn)不會(huì)長(zhǎng)久。不過(guò)，隨后成立的中華民國(guó)當(dāng)中繼續(xù)沿用了這個(gè)民政部，民政部下各司的職權(quán)情況被繼承到內(nèi)務(wù)部，統(tǒng)管社會(huì)治安、衛(wèi)生、基礎(chǔ)建設(shè)事務(wù)等全國(guó)事務(wù)，不得不說(shuō)是受到了清末憲改的影響，同時(shí)也是對(duì)民政事業(yè)的發(fā)展。

工部局：帶來(lái)第一套現(xiàn)代意義上的建筑管理體制

1853年之后，經(jīng)歷了太平天國(guó)起義和上海小刀會(huì)起義，大批華人涌入上海租界，從原先的華洋分居到現(xiàn)在的華洋雜居，曾經(jīng)華洋之間緊張的關(guān)系開(kāi)始變得緩和了。但帶來(lái)的是租界內(nèi)治安、稅收、衛(wèi)生管理情況的復(fù)雜。在1854年英法美召開(kāi)的會(huì)議上，根據(jù)第二次土地章程決議成立了工部局（Municipal Council）這個(gè)部門(mén)，作為租界管理的行政機(jī)構(gòu)。

工部局包含兩個(gè)層級(jí)的機(jī)構(gòu)，一為決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)董事會(huì)和各委員會(huì)，二為執(zhí)行機(jī)構(gòu)工部局下屬各部門(mén)。董事會(huì)由納稅人大會(huì)選舉產(chǎn)生，而執(zhí)行機(jī)構(gòu)則由火政、工務(wù)、警務(wù)、教育、衛(wèi)生、財(cái)務(wù)等部門(mén)組成。隨著建設(shè)活動(dòng)的頻繁，工務(wù)處的成立讓租界內(nèi)的工程建設(shè)更加規(guī)范化。而工務(wù)部門(mén)下面的機(jī)構(gòu)包含：行政部、營(yíng)造部、土地查勘部、建筑查勘部、道路工程師部、工場(chǎng)部、溝渠部、公園及空地部、會(huì)計(jì)部九個(gè)部門(mén)對(duì)涉及到的建設(shè)事務(wù)進(jìn)行管理。同時(shí)，租界管理機(jī)構(gòu)還頒布了一系列的建筑法規(guī)，如《華氏新屋建筑規(guī)則》與《西式新屋建筑規(guī)則》等，這些規(guī)范對(duì)租界的市政建設(shè)和建設(shè)項(xiàng)目管理有著重要的作用。做到了從立項(xiàng)、招標(biāo)、預(yù)算、圖樣、結(jié)構(gòu)、施工、監(jiān)理、驗(yàn)收、取締等環(huán)節(jié)有法可依，保證了管理機(jī)構(gòu)處于高效有序的狀態(tài)下運(yùn)轉(zhuǎn)。

從以上租界建筑管理機(jī)構(gòu)的職能演變，以及頒布的建筑法規(guī)可以看到政府管理機(jī)構(gòu)與建筑法制化管理是如何進(jìn)行運(yùn)作的。租界建筑管理體制和中國(guó)本土建筑師的成熟以及土木工程專(zhuān)業(yè)的蓬勃發(fā)展緊密相關(guān)。這套制度的出現(xiàn)也是中國(guó)領(lǐng)土上第一套現(xiàn)代意義上的建筑管理體制，是中國(guó)建筑現(xiàn)代轉(zhuǎn)型在制度層面的推動(dòng)力。租界內(nèi)的建設(shè)活動(dòng)所體現(xiàn)出來(lái)的先進(jìn)性對(duì)周邊中國(guó)管轄范圍具有一定的吸引力。因此，呼吁借鑒租界內(nèi)的管理模式和建設(shè)方式的聲音越來(lái)越大，在上海率先模仿了租界的建設(shè)模式，陸續(xù)的，全國(guó)都成立了工務(wù)局加強(qiáng)對(duì)本轄區(qū)的建設(shè)活動(dòng)的管理。

北洋時(shí)代：建設(shè)主管職能被全部劃歸內(nèi)務(wù)部

1912年，中華民國(guó)成立。新的政府必定要有新的機(jī)構(gòu)去替代原先王朝制度下的部門(mén)以維持社會(huì)穩(wěn)定的運(yùn)轉(zhuǎn)。所以，整合社會(huì)的資源，重新組織一個(gè)新的政府職權(quán)體系就變成了政府當(dāng)務(wù)之急要去實(shí)現(xiàn)的事情。

隨后，南京臨時(shí)政府設(shè)立了包括內(nèi)務(wù)部在內(nèi)的九個(gè)部門(mén)。主管建設(shè)方面的職務(wù)則被全部劃歸到內(nèi)務(wù)部，管理警察、宗教、禮俗、戶(hù)口、田土、水利工程、行政事務(wù)，監(jiān)管所轄范圍內(nèi)地方官、部?jī)?nèi)設(shè)民治、警務(wù)、土木、疆理、衛(wèi)生五局。土木司掌管之事務(wù)：（1）本部統(tǒng)轄土木工程事項(xiàng)；（2）地方公共土木工程事項(xiàng)；（3）修理河川道路、堤防、港灣及調(diào)查事項(xiàng)；（4）關(guān)于收用土地事項(xiàng)。另?yè)?jù)《內(nèi)務(wù)部土木據(jù)治事簡(jiǎn)章》，土木局下設(shè)材料科、路工可、屋工科、水工科、橋工科、海工科、圖案科。內(nèi)務(wù)部的下屬機(jī)構(gòu)還包括：護(hù)軍管理處、京都市政公所、古物陳列所、壇廟管理處、督辦全國(guó)國(guó)道籌備事宜處、河道管理處等機(jī)構(gòu)。

在民國(guó)政府遷到北京之后，頒布《內(nèi)務(wù)部官制》?！肮芾淼胤叫姓⒕葷?jì)、慈善、感化、人戶(hù)、賑恤、選舉、土地、警察、土木工程、禮俗宗教、著作出版及衛(wèi)生事務(wù)、監(jiān)督所轄官署和地方長(zhǎng)官” 。在職權(quán)方面同南京時(shí)期的臨時(shí)政府相差不大。在1916年6月袁世凱稱(chēng)帝失敗病死，繼任大總統(tǒng)，申令仍遵民國(guó)初年《臨時(shí)約法》，法令一切仍舊，內(nèi)務(wù)部于1928年6月結(jié)束。

南京政府：“建設(shè)廳”終于出現(xiàn)

近代中國(guó)從租界吸收市政建設(shè)管理制度，以籌備城市管理機(jī)構(gòu)，在二十世紀(jì)初到二十年代期間戰(zhàn)亂不間斷，隨著國(guó)內(nèi)政局的趨向穩(wěn)定，政府逐步建立起城市管理、工程建設(shè)法規(guī)。同時(shí)在各省市也成立相關(guān)機(jī)構(gòu)以加強(qiáng)對(duì)建筑活動(dòng)的管理。并在全國(guó)范圍內(nèi)頒布了一系列建筑管理規(guī)范，并規(guī)定了中央、省、市管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立。雖然法規(guī)有些不切實(shí)際之處，但通過(guò)實(shí)踐不斷的進(jìn)行調(diào)整和持續(xù)改進(jìn)，其法規(guī)本身對(duì)建筑有法可依、規(guī)范管理發(fā)揮了積極的意義。

1927年，民國(guó)南京政府成立。1928年，內(nèi)政部成立，接管北洋政府時(shí)期的內(nèi)務(wù)部。內(nèi)政部對(duì)中央和地方的行政、水利、土木、警務(wù)、人口、宗教等各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行管轄。內(nèi)政部下主管全國(guó)土木建設(shè)事業(yè)的部門(mén)名稱(chēng)幾經(jīng)更改，從最開(kāi)始的土木司到地政司再到營(yíng)建司。其中，營(yíng)建司掌理營(yíng)建工程行政之計(jì)劃、考核；都市工程建設(shè)之計(jì)劃、審核；鄉(xiāng)村工程建設(shè)之指導(dǎo)；公有建筑標(biāo)準(zhǔn)圖案之計(jì)劃、審核、平民住宅建筑工程之計(jì)劃、指導(dǎo)；自來(lái)水工程、溝渠工程等市政工程之指導(dǎo)以及不屬于其他各部、會(huì)職掌民營(yíng)公用事業(yè)之監(jiān)督事項(xiàng)。

1937年，內(nèi)政部地政司下增設(shè)一科，統(tǒng)管全國(guó)的建筑行政、都市計(jì)劃及土木市政工程。1938年《建筑法》頒布，確認(rèn)管理建筑工程活動(dòng)的機(jī)關(guān)在中央為內(nèi)政部，在省為建設(shè)廳，在地市為工務(wù)局。

1942年，內(nèi)政部地政司變?yōu)榈卣穑`屬于行政院。地政司主管建筑的科室變?yōu)闋I(yíng)建司。內(nèi)政部營(yíng)建司成為管理全國(guó)建筑活動(dòng)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，直到國(guó)民黨撤往臺(tái)灣。

在地方，建設(shè)廳、工務(wù)局的職能在法規(guī)中是這樣規(guī)定的：土地行政；建筑及修理公用房屋、公園、公共體育場(chǎng)、公共墓地；指導(dǎo)及取締市民建筑；道路、橋梁、溝渠、堤岸及其他工程建設(shè)。職掌的范圍涉及到規(guī)劃、房產(chǎn)、建工、環(huán)保、國(guó)土、交通、園林等眾多方面。

各地工務(wù)局大同小異，但架構(gòu)基本相同。工務(wù)局分為“局、科、股”三級(jí)體制。工務(wù)局具體負(fù)責(zé)的職責(zé)包括有：公共工程與工程設(shè)施的設(shè)計(jì)、營(yíng)造和管理；公共建筑工程活動(dòng)的審查與取締；管理設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)及其技術(shù)人員和營(yíng)造廠商的注冊(cè)登記等事項(xiàng)；制訂建筑法規(guī)。地方政府在制訂相應(yīng)的城市建筑管理?xiàng)l例方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，從二十年代到1937年之間，用實(shí)踐進(jìn)行了檢驗(yàn)，為國(guó)民政府頒布全國(guó)性的建筑法規(guī)奠定了基礎(chǔ)。

在南京政府職掌期間，一共頒布了二十幾部法規(guī)。其中以《建筑法》、《建筑師管理規(guī)則》、《管理營(yíng)造業(yè)規(guī)則》、《建筑技術(shù)規(guī)則》四部法規(guī)最為重要。法規(guī)在層級(jí)化、制度化中國(guó)的建筑工程活動(dòng)中起著重要的作用，在工程建設(shè)的行業(yè)組織和技術(shù)管理等系統(tǒng)當(dāng)中起著不可或缺的作用。

《建筑法》由國(guó)民政府頒布，其余三部法規(guī)由內(nèi)政部或行政院頒布?！督ㄖā肥菍?duì)建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行約束管理的根本法，其余三部法規(guī)在《建筑法》的基礎(chǔ)之上進(jìn)行制訂?！督ㄖ煿芾硪?guī)則》與《建筑營(yíng)造業(yè)規(guī)則》是行業(yè)管理規(guī)范，《建筑技術(shù)規(guī)則》則是建筑工程實(shí)踐項(xiàng)目中應(yīng)當(dāng)執(zhí)行的技術(shù)規(guī)范。由于全國(guó)性質(zhì)的法規(guī)頒布推廣未有前例，在法規(guī)進(jìn)行實(shí)施的過(guò)程中，出現(xiàn)了一些法規(guī)條文理論高于實(shí)際的情況。當(dāng)時(shí)要求營(yíng)造廠的主任技師須持有實(shí)業(yè)部的建筑技師證，營(yíng)造廠才有資格登記。但當(dāng)時(shí)很多不具備資質(zhì)的營(yíng)造廠憑借著豐富的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)也在市場(chǎng)上占得一席之地。可見(jiàn)法規(guī)的制定脫離了實(shí)際。其次若無(wú)穩(wěn)定的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，法規(guī)的執(zhí)行也是一紙空文。

盡管在制訂和實(shí)施的過(guò)程中面臨著眾多的問(wèn)題，但是四大建筑法規(guī)作為政府部門(mén)專(zhuān)門(mén)針對(duì)建筑活動(dòng)頒布的管理?xiàng)l例，使中國(guó)的工程建設(shè)活動(dòng)進(jìn)入到一個(gè)有法可依、有序管理、層級(jí)化、制度化的新的階段。其意義具有先驅(qū)性質(zhì)，在中國(guó)建筑制度史上占有一席之地，也為日后中華人民共和國(guó)的建筑事業(yè)提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。