祝坤

【摘要】在我國社區(qū)服務發(fā)展改革過程中，社區(qū)治理范式逐步取代政府范式與市場范式而成為一種主流范式。在社區(qū)服務范式的演變過程中，社區(qū)服務福利化也進一步得到國家重視，不斷形成“福利治理”的新道路。

【關鍵詞】 社區(qū)治理范式 社區(qū)服務 福利化

【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

社區(qū)服務是我國改革開放以來不斷探索的一條深入社會基層、服務社會大眾的社會化服務道路。在我國社區(qū)服務發(fā)展的歷程中，社區(qū)服務的范式也經(jīng)歷了多個階段的變革。十八屆四中全會提出了“推動基層治理法治化”，十八屆五中全會則進一步提出了“推進社區(qū)治理精細化”。從“精細化”一詞中可以看出，我國對社區(qū)治理范式的認識不斷升級。在治理范式下的社區(qū)服務也進一步注重福利化，不斷形成“福利治理”的新道路。

我國社區(qū)治理范式演變的歷程

從1978年起，我國社區(qū)治理范式開始由行政化向福利化演變。1978年至今，我國社區(qū)治理范式向福利化演變的歷程大致可以分為三個階段。

第一階段（1978年至20世紀80年代末）：社區(qū)服務化的萌芽階段。1978年我國召開了十一屆三中全會，自始我國發(fā)展的重心逐步向經(jīng)濟建設轉移，國內城市的工作任務也不斷加大。1979年初，我國重新出臺了《城市街道辦事處組織條例》《城市居民委員會組織條例》，于是城市街道和居委會的運行體制全面得到恢復。1983年的全國八次民政工作會議上，國家首次明確提出了改革社會福利機制，通過聯(lián)合國家和社會的力量興辦社會福利事業(yè)。1984年全國城市福利事業(yè)單位改革整頓工作經(jīng)驗交流會上，國家民政部明確提出要多渠道、多形式推動社會福利事業(yè)要面向全社會。在這一階段，雖然表面上我國的社區(qū)服務開始向“社會化”演變，但總體上我國的社區(qū)服務仍然是政府化的范式。從經(jīng)費來看，該階段我國社會福利事業(yè)的經(jīng)費是以政府的撥款作為絕對主體的。從目的來看，該階段我國發(fā)展社會福利事業(yè)的最主要原因就是解決改革開放初期我國在經(jīng)濟社會運行方面出現(xiàn)的各種問題。因此，社區(qū)治理范式的行政化色彩仍然占絕對主導，該階段屬于我國社區(qū)治理服務化的萌芽階段。

第二階段（20世紀80年代末至20世紀90年代末）：社區(qū)服務市場范式的推進階段。1987年，我國正式提出了社區(qū)服務的概念，標志著我國社區(qū)治理范式由行政化向福利化轉變的萌芽階段開始向推進階段過渡。1993年我國出臺了《關于加快發(fā)展社區(qū)服務業(yè)的意見》，明確了我國社區(qū)服務具有群眾性、區(qū)域性、福利性和服務性等特點，社區(qū)服務的發(fā)展應根據(jù)不同的社區(qū)服務對象，根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟的準則，建立差別化的社區(qū)服務價格體系。這一政策是我國社區(qū)服務產業(yè)化的直接體現(xiàn)和實施依據(jù)。

在市場范式引導下，我國社區(qū)服務對社區(qū)治理帶來重要作用，但該階段我國社區(qū)治理仍存在一定的問題。首先，在政府責任上，單位制、國企的改制迫使部分原有單位福利保障的社會群體淪為社區(qū)的弱勢群體，而國家由于體制上的瓶頸無法對其提供充分服務，甚至出現(xiàn)政府推卸責任的弊端。其次，對社區(qū)服務的福利化產生一定的本質威脅。部分地方政府過分以經(jīng)濟利益為目的開展社區(qū)服務，結果往往導致社區(qū)服務業(yè)運行不當，也使得社區(qū)服務的福利化本質被淡化。

第三階段（20世紀90年代末至今）：社區(qū)服務的治理階段。20世紀90年代末以來，我國人民的生活水平有了顯著提升，社區(qū)居民對社區(qū)服務的要求也越來越高。當時，我國的社區(qū)服務存在三大難題：首先，在社區(qū)服務的主體方面，當時主要是政府，提供的服務內容也主要局限在社會救助、社會救濟等方面。其次，在社區(qū)服務的質量方面，社區(qū)居委會提供的大量社區(qū)服務已無法滿足居民需求。再次，在社區(qū)服務的方向方面，由于我國市場化進程不斷加速，財稅體制、行政管理體制不斷得到改革和規(guī)范，社區(qū)居委會興辦的各類服務組織和開展的志愿服務活動不斷被引入。

進入21世紀以來我國不斷探索社區(qū)服務范式的改革，社區(qū)服務業(yè)的概念逐步退出歷史舞臺，政府對社區(qū)服務的著眼點逐步由第二階段的經(jīng)濟利益為主轉向第三階段的公共利益為主，提出了要大力發(fā)展社區(qū)公共服務，并凸顯服務主體的多元化。這一重大調整體現(xiàn)了社區(qū)治理范式不斷顯現(xiàn)出來，社區(qū)治理的福利化開始得到回歸。2000年以來，我國陸續(xù)出臺了《關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》《民政部關于進一步推進和諧社區(qū)建設工作的意見》《關于加強全國社區(qū)管理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)工作的意見》等政策，逐步明確了社區(qū)公共服務的對象、內容、服務方式和服務途徑等，體現(xiàn)了我國對社區(qū)治理的重視和深化。2015年，我國確定了40個全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)，體現(xiàn)了我國社區(qū)治理和服務化全面開啟試點進程。

我國社區(qū)服務福利化轉型發(fā)展的路徑導向

在社區(qū)治理范式引導下，我國的社區(qū)服務必然將由行政化向福利化轉型。未來推動我國社區(qū)治理范式福利化，在發(fā)展導向上提出以下幾點建議。

進一步審視界定社區(qū)治理范式下的社區(qū)服務內涵。在我國社區(qū)的發(fā)展與治理過程中，國家及各地政府、社會各界等對社區(qū)的定位已基本達成共識，即基層治理與共同體?；鶎又卫恚卦谕ㄟ^政府權力的再造、下沉，對社區(qū)進行有效治理。社區(qū)共同體，則重在公共服務的強化和社區(qū)團結氛圍的營造。在福利化視角下，我國社區(qū)服務應遵循兩種導向：一是社區(qū)服務公民化導向，將社區(qū)服務定義為一種以公民身份所享有和參與的社會活動；二是社區(qū)服務物品化導向，即在保證社區(qū)服務的福利性質到位的前提下，尊重社區(qū)服務的市場特性。這也就表明對社區(qū)服務的界定不應僅局限在福利性質，也應包括市場性質，應根據(jù)社區(qū)的類型以及社區(qū)居民的多元化需求，提供多元化的社區(qū)服務。

加快構建面向多元主體的社區(qū)服務網(wǎng)絡體系。雖然我國社區(qū)服務的治理范式已不斷形成和完善，但是目前還存在以扶貧救弱為導向和以個體消費為導向的特征，即社區(qū)服務僅僅初步實現(xiàn)了縱向整合。在未來社區(qū)治理范式的引導下，我國的社區(qū)服務就應該形成主體多元、服務多元的社區(qū)服務網(wǎng)絡化格局。在社區(qū)治理范式引導下要構建這種網(wǎng)絡體系，應充分認識三大特征：一是在政府的角色定位方面，要求政府由原有的行政職能不斷向服務職能轉變，具體就是將以往的權力和資源控制型的角色轉變?yōu)橐詸嗔f(xié)調、資源對接、信息服務等公共服務化角色。二是在主體關系方面，要求重新配置各個主體之間的權力關系，破除自上而下式的行政格局，逐步形成主體之間良性協(xié)作、共同治理社區(qū)的格局。三是在服務內容方面，要逐步走出原有的單一面向社區(qū)弱勢群體的范圍，積極向全體社區(qū)居民靠攏，調動政府、市場和社會三者的積極性，凝聚合力，主動深入調研社區(qū)居民的服務需求，分層分類有序提供社區(qū)服務，形成主體多元化、服務內容多元化、社區(qū)之間互補的網(wǎng)絡型社區(qū)服務格局。

積極建設多元化的社區(qū)共同體。在社區(qū)治理范式下，要構建面向多元主體的社區(qū)服務網(wǎng)絡體系，就應該明晰政府、市場、社區(qū)這些主體在社區(qū)服務方面的分工，并推進主體之間聯(lián)動，實現(xiàn)“社區(qū)共治”。這主要體現(xiàn)在三個層面：一是要確立社區(qū)治理范式下政府的權責。應遵循社區(qū)服務主體向多元化發(fā)展的客觀規(guī)律，沖破政府作為社區(qū)服務福利化唯一運行主體的瓶頸，不僅要提供基礎的社區(qū)服務，還應建立社區(qū)居民服務的信息平臺、溝通平臺和質量監(jiān)督平臺等。二是要培育發(fā)展社區(qū)社會組織。更好地發(fā)揮社會組織這一第三服務部門在社區(qū)治理范式下的主體服務功能，促進社會組織在服務理念、組織運行、與政府關系處理等方面不斷提升。三是要全面激發(fā)社區(qū)居民的積極性，加速建設社區(qū)共同體。社區(qū)居民對社區(qū)的認同感、對社區(qū)發(fā)展的關注度和參與度等都是形成社區(qū)治理合力、實現(xiàn)社區(qū)服務福利化的重要保證。

（作者為吉林大學哲學社會學院博士，長春師范大學政法學院副教授）

【參考文獻】

①天任、李強：《我國城市社區(qū)治理創(chuàng)新的四種模式》，《西北師大學報》，2016年第6期。

責編/孫娜 劉芋藝 美編/于珊