劉新圣+崔璨

【摘要】完善重大行政決策合法性審查制度對(duì)于規(guī)范政府決策權(quán)力運(yùn)行具有非常重要的意義。隨著各級(jí)政府相關(guān)制度規(guī)定的出臺(tái)，重大行政決策合法性審查制度基本確立起來(lái)，但是，仍然存在決策范圍模糊、權(quán)威性不高、專家和民眾參與不充分等問(wèn)題。對(duì)此，需要通過(guò)規(guī)范重大行政決策目錄制度、保障專家和民眾參與權(quán)、提升審查機(jī)關(guān)的獨(dú)立性等措施來(lái)進(jìn)一步完善。

【關(guān)鍵詞】重大行政決策 合法性審查 依法治國(guó) 【中圖分類號(hào)】C934 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

完善重大行政決策合法性審查制度的緊迫性

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。法律是最可靠最牢固的“籠子”，通過(guò)法律的手段規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行是最可行的方式。在所有權(quán)力的形式中，決策權(quán)最為關(guān)鍵。但是，目前我們?cè)谝?guī)范決策權(quán)力運(yùn)行方面還存在一些問(wèn)題。當(dāng)前改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，這意味著我們已經(jīng)觸及到最核心的制度設(shè)計(jì)，要有勇氣面對(duì)最頑固的制度痼疾。全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的提出表明：經(jīng)過(guò)艱苦探索，中國(guó)共產(chǎn)黨明確了全面深化改革的推進(jìn)方式。運(yùn)用法律法規(guī)的權(quán)威對(duì)重大決策權(quán)進(jìn)行規(guī)范就是最好的體現(xiàn)。而且，“不敢腐”的良好局面迫切需要用建章立制的方式穩(wěn)定下來(lái)，“不能腐”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)則更要法制的完善。

改革的迫切要求為重大決策合法性審查制度的完善提供了最大的動(dòng)力，也對(duì)理論界的相關(guān)研究提出了更高的要求。行政法學(xué)界已經(jīng)明確認(rèn)識(shí)到：當(dāng)前對(duì)行政決策如何進(jìn)行法律控制還基本上是一個(gè)理論上的空白，學(xué)界僅僅在研究行政規(guī)劃時(shí)涉及到小范圍的行政決策問(wèn)題。華東師范大學(xué)教授張淑芳提出：“在我國(guó)行政行為理論的分類中尚未有行政決策行為的類型劃分，在具體行政行為的分類中有行政決定的概念但沒(méi)有行政決策的概念。” 中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德指出：“雖然國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)意見(jiàn)》中均對(duì)行政決策程序提出了要求，但囿于這些規(guī)定和要求只是政策要求，也只對(duì)行政決策有一定約束力，無(wú)法涉及黨委決策，難以用法律形式約束領(lǐng)導(dǎo)干部的決策權(quán)。”針對(duì)當(dāng)前制度建設(shè)的漏洞，有學(xué)者建議國(guó)務(wù)院抓緊出臺(tái)《重大行政決策程序條例》。也有學(xué)者從制度銜接角度提出，完善合法性審查制度需要首先強(qiáng)化人大及其常委會(huì)的法律監(jiān)督作用。由此可見(jiàn)，當(dāng)前需要理論研究者從各個(gè)角度對(duì)重大決策合法性審查制度的地位、作用、程序以及與其他制度的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行思考，為完善這項(xiàng)制度奠定深厚的理論基礎(chǔ)。

重大決策合法性審查制度目前尚存在不足

從各省市出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定來(lái)考察，這項(xiàng)制度存在以下不足之處。一是重大決策范圍不夠清晰明確。所有省市都采用了列舉的方式，劃定了重大決策的范圍。但是，大部分地方?jīng)]有明確規(guī)定哪些事項(xiàng)不屬于重大決策范圍。而且，絕大部分省市明確規(guī)定了“重大決策的范圍還包括決策機(jī)關(guān)認(rèn)為需要決策的其他重大事項(xiàng)”，這樣一來(lái)就賦予了決策機(jī)關(guān)很大的自主權(quán)。

二是重大行政決策的提議權(quán)的規(guī)定比較籠統(tǒng)，對(duì)民眾、社會(huì)組織和其他組織的提議權(quán)缺乏切實(shí)的保障。個(gè)別省市在相關(guān)法規(guī)上甚至沒(méi)有專門條款規(guī)定重大行政決策的提出。大部分省市沒(méi)有對(duì)除行政首長(zhǎng)之外的個(gè)人或者組織提出重大行政決策建議的程序進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。

三是合法性審查的責(zé)任實(shí)際上集中在決策承辦單位的法制部門，存在“自己審查自己”的問(wèn)題。政府法制機(jī)構(gòu)是最主要的合法性審查主體，但是其作為政府的下屬部門很難發(fā)揮對(duì)重大決策權(quán)的制約作用。盡管絕大部分省份規(guī)定了必要時(shí)可以邀請(qǐng)法律顧問(wèn)或者專家參與合法性審查，但是關(guān)于參與方式、審查方式、審查意見(jiàn)的效力都沒(méi)有明確規(guī)定。

四是合法性審查的方式比較單一，而且缺乏外部力量的參與。盡管制度規(guī)定了多樣化的審查方式，但是，實(shí)際效果不是十分理想。目前政府法制部門在進(jìn)行合法性審查時(shí)主要采用的是書面審查形式，其他形式的審查實(shí)際采用的頻率并不高，尤其是政府法律顧問(wèn)參與程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

五是審查結(jié)論不夠規(guī)范，且權(quán)威性不強(qiáng)。盡管各省市都明確規(guī)定沒(méi)有經(jīng)過(guò)合法性審查不得進(jìn)行決策，但是在實(shí)際運(yùn)行中，存在著許多同這項(xiàng)原則不相符合的制度規(guī)定。比如有些省市同時(shí)規(guī)定：合法性審查結(jié)論得出后，還需要經(jīng)過(guò)市長(zhǎng)審定是否提交審議。這實(shí)際上賦予了行政首長(zhǎng)否定合法性審查報(bào)告的權(quán)力。

六是合法性審查制度同其他制度之間的配合還不夠流暢。當(dāng)前重大決策權(quán)的運(yùn)行已經(jīng)初步形成了主要以“公眾參與—風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估—專家論證—合法性審查—集體討論決定”為主要環(huán)節(jié)的決策流程。但是，合法性審查同其他環(huán)節(jié)之間缺乏應(yīng)有的互動(dòng)和銜接。合法性審查應(yīng)該同專家論證環(huán)節(jié)相互配合起來(lái)，專家論證環(huán)節(jié)也可以對(duì)決策方案的合法性發(fā)表意見(jiàn)。

完善重大決策合法性審查制度的相關(guān)政策建議

以重大行政決策事項(xiàng)目錄制度為突破口，明確重大行政決策范圍，同時(shí)，進(jìn)一步規(guī)范和保障公民、社會(huì)團(tuán)體和其他組織的提議權(quán)。就目前制度規(guī)定中存在爭(zhēng)議的事項(xiàng)而言，筆者認(rèn)為地方性法規(guī)和政府規(guī)章等的制定不適合作為重大行政決策事項(xiàng)，因?yàn)槲覈?guó)的《立法法》已經(jīng)就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范。就重大突發(fā)事件的處置而言，涉及到人民群眾重大利益和許多部門的配合，應(yīng)作為重大決策事項(xiàng)。但是，法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)賦予負(fù)責(zé)人臨機(jī)處置的權(quán)力，并且規(guī)定臨機(jī)處置權(quán)的時(shí)限和事后報(bào)告制度。

針對(duì)公民、社會(huì)組織和其他團(tuán)體對(duì)重大決策的提議參與不足的現(xiàn)象，建議政府在制定相關(guān)規(guī)定時(shí)進(jìn)一步保障他們的提議權(quán)，尤其是重視可能受到重大決策影響的公民、社會(huì)組織和其他團(tuán)體的意見(jiàn)。可以規(guī)定達(dá)到一定數(shù)量的公民或者某一領(lǐng)域的社會(huì)組織和其他團(tuán)體可以向政府或政府部門提出將某個(gè)重要議題作為重大決策事項(xiàng)。

提高合法性審查的獨(dú)立性、客觀性。獨(dú)立性問(wèn)題是制約合法性審查制度發(fā)揮作用的最大瓶頸。政府法制機(jī)構(gòu)專業(yè)化水平不足，在面對(duì)繁重復(fù)雜的重大行政決策方案時(shí)，往往只能被動(dòng)選擇簽字畫押。因此，可以規(guī)定在決策承辦單位制定決策方案時(shí)邀請(qǐng)政府法律顧問(wèn)參與其中，隨時(shí)提供法律方面的意見(jiàn)和建議。而且可以授權(quán)社會(huì)組織（主要是學(xué)術(shù)團(tuán)體、協(xié)會(huì)等）或者律師事務(wù)所進(jìn)行決策方案的合法性審查。

增強(qiáng)合法性審查結(jié)論的應(yīng)用性和權(quán)威性。合法性審查結(jié)論不是“參考”而是重大決策的必備條件。一些省市關(guān)于“合法性審查結(jié)論得出后，須經(jīng)行政首長(zhǎng)審定是否將決策方案提交審議”的規(guī)定應(yīng)該廢止。而且應(yīng)該明確規(guī)定決策機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員和決策承辦單位都不得要求合法性審查機(jī)構(gòu)更改審查結(jié)論，并且根據(jù)合法性審查意見(jiàn)對(duì)決策方案進(jìn)行修改，在規(guī)定期限內(nèi)仍不能通過(guò)合法性審查的決策方案，應(yīng)當(dāng)終止。

重大行政決策合法性審查制度要想真正充分發(fā)揮效用，根本措施在于從源頭上規(guī)范重大決策權(quán)。這必然涉及到中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系問(wèn)題，實(shí)際上是黨如何領(lǐng)導(dǎo)和如何執(zhí)政的問(wèn)題。完善重大決策合法性制度不能僅僅著眼于行政決策，應(yīng)該站在決策權(quán)運(yùn)行的整個(gè)過(guò)程來(lái)考察。一些違法決策往往是“一把手”決策體制的結(jié)果，在如何實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的銜接方面，以及如何貫徹民主集中制方面，都需要進(jìn)行深入地探討。

（作者分別為河北工業(yè)大學(xué)冀文化研究所副所長(zhǎng)；河北工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院講師）

【參考文獻(xiàn)】

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