莊嘉

編者按：自2015年1月至今，我國互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)已經(jīng)歷了多次嚴(yán)打整頓。近期，財政部、民政部、國家體育總局又出重拳，聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于對擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票問題整改落實情況進行督察有關(guān)事宜的通知》，再次重申嚴(yán)打違規(guī)互聯(lián)網(wǎng)售彩。雖然政策性嚴(yán)打的成效立竿見影，但治標(biāo)未必能治本。“違規(guī)通過互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票”依然暗流涌動，其根源在于當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)彩票仍然存在職能部門權(quán)責(zé)不明晰、利益分配失衡、未成年人網(wǎng)絡(luò)購彩等諸多改革難點……

整頓：

互聯(lián)網(wǎng)售彩遭遇政策性嚴(yán)打

“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，彩票搭上互聯(lián)網(wǎng)的順風(fēng)車進入了發(fā)展的快車道。據(jù)彩通咨詢發(fā)布的《2014年互聯(lián)網(wǎng)彩票市場分析報告》，我國互聯(lián)網(wǎng)彩票（以下簡稱“網(wǎng)彩”）行業(yè)的銷售規(guī)模從2005年的1億元增長到2014年的850億元。至2014年，網(wǎng)彩已占全年彩票銷售額的22.2%。以上海為例，全市網(wǎng)彩占全部彩票銷售的比例，由2012年的8%提升至2014年的57%。叫停前的網(wǎng)彩產(chǎn)業(yè)已呈現(xiàn)出爆發(fā)性增長的態(tài)勢。

然而隨著網(wǎng)彩銷售額的迅猛增長，違規(guī)銷售網(wǎng)彩亦越來越普遍。據(jù)2014年年底彩票行業(yè)的反腐審計報告指出，“被抽查的18個省、直轄市中，有17個未經(jīng)財政部批準(zhǔn)擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售的彩票，金額高達630億元。更有170億元公益金的使用涉嫌違法違規(guī)”。

針對野蠻生長的互聯(lián)網(wǎng)售彩，監(jiān)管層自2015年1月開始出重拳整治網(wǎng)彩違規(guī)發(fā)行、銷售的頑疾。自2015年1月15日至2017年2月，財政部、民政部、國家體育總局、公安部、工商總局等監(jiān)管部門接連發(fā)文：《關(guān)于查處擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票有關(guān)情況的通報》《制止擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票》公告、《關(guān)于做好查處擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票工作有關(guān)問題的通知》《關(guān)于對擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票問題整改落實情況進行督察有關(guān)事宜的通知》……歷經(jīng)多次大范圍的專項整治，監(jiān)管部門反復(fù)重申嚴(yán)打擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售或者變相銷售彩票的現(xiàn)象。

盡管監(jiān)管層的嚴(yán)打成效立竿見影，違規(guī)現(xiàn)象大幅減少，但“野火燒不盡，春風(fēng)吹又生”，一旦監(jiān)管政策稍有松動，嚴(yán)打治標(biāo)不治本的弊端就會凸顯。在市場需求的驅(qū)動下，網(wǎng)絡(luò)售彩難以斷絕。截至2017年2月23日，支付寶、微信等平臺上仍有彩票入口。更有甚者，有的代銷平臺通過“坐私莊”、設(shè)立特殊賬戶的白名單、O2O等方式偷偷恢復(fù)網(wǎng)絡(luò)售彩。違規(guī)通過互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票依然暗流涌動！

互聯(lián)網(wǎng)售彩監(jiān)管難的根源

誠如中國彩票行業(yè)沙龍創(chuàng)始人、全國民政行職委彩票專指委副主任蘇國京所言，“網(wǎng)彩行業(yè)問題錯綜復(fù)雜，單純依靠嚴(yán)打難以治本”。追根溯源，互聯(lián)網(wǎng)售彩監(jiān)管難的癥結(jié)在于體制機制存在缺陷。

缺陷一：職能部門權(quán)責(zé)不明晰，管控未成年人購彩成難題

根據(jù)《彩票管理條例》（以下簡稱“《條例》”）等法律法規(guī)，我國形成了福彩和體彩并行的格局，財政部、民政部、國家體育總局等監(jiān)管部門對彩票具有監(jiān)督管理職能。而“中國福利彩票發(fā)行管理中心、國家體育總局體育彩票管理中心”兩大彩票發(fā)行機構(gòu)、省級彩票銷售機構(gòu)亦兼具彩票的銷售、管理以及監(jiān)督的多重職能。這樣的規(guī)定等同于令彩票行業(yè)的管理部門身兼數(shù)職，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運動員。在兩類彩票各自為營的體系中，各部門內(nèi)部的自我監(jiān)管模式客觀上助長網(wǎng)絡(luò)售彩亂象的產(chǎn)生，成為內(nèi)部腐敗的源頭。

《條例》第18條規(guī)定，“彩票發(fā)行機構(gòu)、銷售機構(gòu)、代銷者不得向未成年人銷售彩票”。另據(jù)《互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票管理暫行辦法》（以下簡稱“《暫行辦法》”）第23條之規(guī)定，“禁止為未成年人開設(shè)投注賬號。不得向未成年人兌獎”。但上述條款過于理想，無可操作性的實施流程。隨著未成年人對電腦、手機操作的日益熟悉，他們只需將成年的親朋好友的銀行賬戶綁定在注冊賬號上，就可在互聯(lián)網(wǎng)狀態(tài)下輕而易舉地購彩，亦如現(xiàn)階段共享單車遭遇的未成年人使用的監(jiān)管困境一般。某些代銷平臺為追求利潤最大化，在銷售過程中會對未成年人購彩問題亦采取睜一只眼閉一只眼的策略。

缺陷二：發(fā)行費分配、公益金使用亟待規(guī)范

正如易觀智庫高級分析師李子川所言，“互聯(lián)網(wǎng)彩票產(chǎn)業(yè)夾雜著中央、地方與網(wǎng)彩代銷平臺三者利益的博弈”。這種利益博弈最集中的體現(xiàn)莫過于“彩票發(fā)行費的分配”與“彩票公益金的使用”兩方面。

在我國的網(wǎng)彩銷售模式中，各運營商基本實行的是移動終端購票，省級彩票中心出票的“代購型”合作經(jīng)營模式，購票與出票程序同步進行，并以電子交易憑證代替?zhèn)鹘y(tǒng)的紙質(zhì)票據(jù)。根據(jù)《條例》《彩票管理條例實施細則》（以下簡稱“《實施細則》”）的規(guī)定，“彩票資金包括彩票獎金、彩票發(fā)行費和彩票公益金。其中，彩票發(fā)行費專項用于彩票發(fā)行機構(gòu)、銷售機構(gòu)的業(yè)務(wù)費用支出以及彩票代銷者的銷售費用支出”。因此，在“代購型”合作經(jīng)營模式下，代銷平臺最渴望獲得更多的發(fā)行費。

據(jù)《關(guān)于進一步規(guī)范和加強彩票資金構(gòu)成比例政策管理的通知》（財綜〔2015〕94號，以下簡稱“《彩票資金構(gòu)成的通知》”）的規(guī)定，“樂透型、數(shù)字型、競猜型等彩票的發(fā)行費比例不得高于13%（傳統(tǒng)型，即開型彩票的發(fā)行費比例不得超過15%）”。這說明我國目前的彩票發(fā)行費（即“傭金”）并非固定。彩票行業(yè)專家、彩通咨詢聯(lián)合創(chuàng)始人李劍表示，“現(xiàn)有的網(wǎng)彩銷售平臺，大多通過與各省的彩票中心進行合作”。彩票發(fā)行費的分配方案由省彩票中心與網(wǎng)彩代銷商協(xié)商確定。在分配方案協(xié)商確定的過程中，為追求更高的傭金，不受行政區(qū)劃限制的代銷商會待價而沽；各省的彩票中心為提高銷售業(yè)績，則不惜做出讓步。這為彩票中心工作人員與代銷者利用職務(wù)便利串通牟利提供了契機。

此外，據(jù)《彩票資金構(gòu)成的通知》的規(guī)定，“彩票公益金比例不得低于彩票銷售年度總額的20%”。除部分上繳國家統(tǒng)籌外，公益金的剩余部分由地方支配。盡管《實施細則》第60條規(guī)定“彩票公益金的管理、使用單位，應(yīng)當(dāng)及時向社會進行公告或者發(fā)布消息，依法接受財政部門、審計部門和社會公眾的監(jiān)督”，但相關(guān)條文過于原則，且針對彩票監(jiān)管的法律法規(guī)未對公益金跨行政區(qū)域的流動性管理，公益金在民政、體育、財政等部門之間流轉(zhuǎn)的比例作出限定，立法空窗為公益金的挪用打開了方便之門。

重啟：互聯(lián)網(wǎng)售彩的未來規(guī)劃

在網(wǎng)絡(luò)、電商飛速發(fā)展的當(dāng)下，“互聯(lián)網(wǎng)+彩票”是大勢所趨。但誠如蘇國京所言，“彩票的高度博弈性在網(wǎng)上可能被成倍放大。因此無論博彩業(yè)發(fā)達的歐洲，抑或是互聯(lián)網(wǎng)發(fā)源地美國，均對互聯(lián)網(wǎng)售彩持審慎態(tài)度，要求其發(fā)行、銷售、開獎、監(jiān)管等各環(huán)節(jié)相互獨立。在售彩過程中，彩民會受到購彩金額限制，監(jiān)管部門還可凍結(jié)彩民賬號，以防彩民染上賭癮”。故唯有健全嚴(yán)格的網(wǎng)絡(luò)售彩配套機制，解禁的“春天”或許還將來臨。

賦予中立部門監(jiān)管權(quán)，理順利益分配鏈

目前，我國規(guī)制網(wǎng)彩的高效力規(guī)范性文件僅有三部，分別是國務(wù)院于2009年5月4日公布的《條例》，三部委于2012年1月18日發(fā)布的《實施細則》，以及財政部于2010年9月26日發(fā)布的《暫行辦法》。但上述文件對職能部門的權(quán)責(zé)、未成年人購彩、發(fā)行費分配、公益金使用等問題僅作原則性規(guī)定，且條文內(nèi)容更多地體現(xiàn)為傳統(tǒng)的行政管理模式。據(jù)此，我國對互聯(lián)網(wǎng)售彩尚無完整規(guī)范和實施細則。

但正如哲學(xué)家黑格爾在《法哲學(xué)原理》中所言，“法律決非一成不變，相反，如同天空和海綿因風(fēng)浪而起變化，法律也因情況和時運而變化”。因此，有必要采納蘇國京的建議，通過立法（如出臺《彩票法》）、修法等形式將《實施細則》《暫行辦法》予以進一步細化。在細化的過程中，應(yīng)設(shè)計專門的中立部門負責(zé)監(jiān)管網(wǎng)彩，明確其不承擔(dān)發(fā)行、銷售職能，且獨立于財政、民政、體育等部門，將彩票的經(jīng)營與監(jiān)管作必要區(qū)分，切實提高網(wǎng)彩監(jiān)管的權(quán)威性。另一方面，依據(jù)彩民身份證、銀行卡等基本信息，確定劃分各省網(wǎng)彩銷量的標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此分配各地享有的公益金。同時，制定全國統(tǒng)一的網(wǎng)彩代銷傭金比例，并適時進行調(diào)整。傭金水平應(yīng)既能覆蓋網(wǎng)絡(luò)運維及營銷推廣成本，又能區(qū)別于實體網(wǎng)點的傭金。從公益金及傭金兩層面進一步理順網(wǎng)彩行業(yè)利益分配的鏈條，在避免因傭金差異造成無序競爭的基礎(chǔ)上保障實體與虛擬網(wǎng)點的利益。

建設(shè)網(wǎng)彩服務(wù)系統(tǒng)，打造全程監(jiān)管體系

據(jù)《暫行辦法》第30條規(guī)定，“彩票發(fā)行機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票管理系統(tǒng)。管理系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)包括銷售監(jiān)控系統(tǒng)、后臺管理系統(tǒng)和前端服務(wù)平臺”。據(jù)此，應(yīng)建立一套適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)銷售的可提供購彩電子憑證、中彩查詢及規(guī)避未成年人購彩等功能的銷售系統(tǒng)，并增加數(shù)據(jù)稽核驗證系統(tǒng)，監(jiān)控網(wǎng)彩銷售、分成、公益金使用等重要數(shù)據(jù)信息，以達到《彩票管理條例》的起草人之一、北大公益彩票事業(yè)研究所執(zhí)行所長王薛紅博士所期待的“令彩票整個過程的公開化”。

此外，正如李子川所言，“未來網(wǎng)彩行業(yè)或采取牌照制，一些規(guī)模較大的平臺將成為優(yōu)先進入者，其他一些規(guī)模較小的平臺將面臨淘汰或者轉(zhuǎn)型”。因此，在現(xiàn)有準(zhǔn)入門檻的基礎(chǔ)上，進一步健全網(wǎng)彩代銷準(zhǔn)入制度，從資金、人員、技術(shù)、管理等各方面設(shè)置公開透明的準(zhǔn)入門檻，分期分批發(fā)放準(zhǔn)入牌照。同時，應(yīng)建立網(wǎng)彩代銷準(zhǔn)入后續(xù)監(jiān)管機制，完善定期考核、評價代銷商資質(zhì)和業(yè)績，資質(zhì)年度認(rèn)證以及淘汰制度，打造有出有進的全程監(jiān)管體系。

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com