陳宇

警力不足的難題，不止是在中國，其他許多國家也都存在。如今，美國、英國、法國、澳大利亞、新加坡和我國香港、臺灣地區(qū)（稱為義勇警察）的輔警建設(shè)，都取得了令人矚目的成就。輔警在打擊犯罪、維護地方治安等方面，發(fā)揮了積極作用?？疾爝@些國家或地區(qū)的制度實踐，主要有以下幾個特點：

——健全的法規(guī)體系。在這些國家和地區(qū)，一般都有專門的輔警法律、法規(guī)，對輔警人員的身份、地位、權(quán)利和義務(wù)，以及對權(quán)利的保障程序，都作出了詳細規(guī)定，使輔警人員開展工作沒有后顧之憂。

英國作為現(xiàn)代警察制度的發(fā)源地，早在1285年就頒布了《溫徹斯特法令》，這是第一部規(guī)定兼職警察職責(zé)的法律。

該法令建立了“守夜人”制度，由志愿者組成的守夜人負責(zé)夜巡，將巡邏中發(fā)現(xiàn)的不法分子押送給教區(qū)治安官。

1831年，英國議會通過了《輔警法》，授權(quán)地方政府，為彌補正式警力的不足，可以征召輔警，輔警享有等同正式警察的“職權(quán)、權(quán)威、優(yōu)先權(quán)、豁免權(quán)”，尤其是可以配備槍支及其他警用設(shè)備，擁有逮捕權(quán)。

一些輔警立法，還借助了個案的力量推動。1992年6月7日凌晨，北約克郡一個名叫格倫·古德曼的輔警，在與正式警察桑迪·凱利一起巡邏途中，對一輛可疑車輛進行例行檢查。車中2名愛爾蘭共和軍的恐怖分子突然向這兩名警員開槍射擊，導(dǎo)致桑迪·凱利重傷，輔警格倫·古德曼傷重不治。這一事件在英國社會反響強烈，輔警執(zhí)法備受關(guān)注。

4年后，英國通過《1996年警察法》，詳細列舉了輔警的執(zhí)法權(quán)限，具體包括：在交通事故、毆打現(xiàn)場或者火災(zāi)中提供幫助，采取道路安全措施，開展戶對戶的調(diào)查訪問，徒步巡邏，為社區(qū)或者大型活動提供安全保衛(wèi)，在學(xué)校宣講安全和犯罪常識，為法庭提供證據(jù)，在重點區(qū)域處置未成年人飲酒、刑事傷害和混亂行為，提供預(yù)防犯罪建議和提高財產(chǎn)保護意識等。

在今天，英國沿襲了志愿者擔任輔警的傳統(tǒng)，依照《1964年警察法》《1965年輔警規(guī)則》《1996年警察法》等數(shù)十部法律法規(guī)的規(guī)定，從志愿市民中選拔“特別警察”，經(jīng)培訓(xùn)宣誓后，著警服行使警察權(quán)。

與英國輔警不同的地方在于，美國輔警雖然依法而建，卻主要根據(jù)地方法律來組建。比如在紐約市，輔警隊伍根據(jù)的是《紐約州緊急防衛(wèi)法案》組建，是為防范外來入侵和重大自然災(zāi)害而組建的民防力量，主要職責(zé)是協(xié)助警察從事維護治安的工作。

按照《香港輔警條例》等規(guī)定，香港地區(qū)早在1914年，就成立了輔助警察隊伍，由社會各界的志愿人士組成。1959年，香港地區(qū)制定《輔警管理條例》，之后又不斷補充修訂，規(guī)范著輔警運作。

屬于大陸法系的法國，1986年立法決定建立“輔助警察”，并賦予其一定的執(zhí)法權(quán)。如今的巴黎警察局，領(lǐng)導(dǎo)著一支1200人的輔助警察隊伍，配有專門的技術(shù)裝備和現(xiàn)代化通訊設(shè)備。

臺灣地區(qū)曾頒布《臺灣省各縣市義勇警察組織方案》《義勇警察編訓(xùn)服勤作業(yè)規(guī)定》等法規(guī)制度，對輔警隊伍進行規(guī)范和管理。

——科學(xué)的錄用程序。公開考試、擇優(yōu)錄用，乃是西方國家公務(wù)員制度的顯著特征，現(xiàn)代輔警制度也參照了這一重要原則并實施，規(guī)范性和科學(xué)性得以增強。

在西方國家，實行公開、公平、公正的輔警考試錄用制度，對錄用程序有著極其嚴格的規(guī)定。一般而言，由符合條件的公民自愿報名，經(jīng)過嚴格、完備的資格審查和選拔，并經(jīng)過訓(xùn)練考核后方可上崗。

在英國，輔警是兼職警察，由志愿者組成，來自各行各業(yè)。必須是年滿18周歲的公民，品德端正、身心健康，通過警察機關(guān)的背景調(diào)查、評估、健康和適應(yīng)能力測試，并保證每月至少工作16小時，才可以申請成為“特別警察”。

美國的輔警，人員來自各行各業(yè)，有的還是電腦編程員。他們從事一些服務(wù)性和危險性不高的輔助執(zhí)法活動，但都經(jīng)過了嚴格的錄用程序。

在法國，國家警察機構(gòu)利用合同雇員的方式，招募了近萬名辦公室雇員，在各個機構(gòu)中從事行政事務(wù)性工作，性質(zhì)類同輔警。簽訂合同的過程，也就是輔警錄用的過程。

考慮到輔警的許多工作同警察一樣，具有專業(yè)性和一定危險性，因此各國和地區(qū)普遍在選拔后、正式入職前，安排專門的培訓(xùn)。

比如紐約市警察局規(guī)定，輔警必須參加為期16周，總計48小時的培訓(xùn)，內(nèi)容包括警察學(xué)、自衛(wèi)術(shù)、相關(guān)法律知識、執(zhí)法程序、人群控制以及急救知識等等，以使更好地掌握相關(guān)知識和技能。

此外，在輔警隊擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的輔警，還要參加所負責(zé)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)能力方面的培訓(xùn)。在香港地區(qū)，輔警在接受“輔助警察基本訓(xùn)練課程”的培訓(xùn)后，即被派往各警區(qū)駐守。為保證任務(wù)完成，他們每年還需完成“法定效率訓(xùn)練”，作為“加餐”。

——明晰的職責(zé)權(quán)力。概而言之，各國和地區(qū)輔警隊伍，在地位上，一般不擁有國家公務(wù)員身份；在功能上，主要彌補在編警力不足；在權(quán)限上，一般由法律明確界定其范圍。

在英國，每個輔警都像正式（全職）警察一樣，在法官或者行政官員面前宣誓。輔警與正式警察一起工作，擁有相同的法定職權(quán)，甚至包括逮捕權(quán)。

通常情況下，英國輔警通過獨自步巡、車巡，或者與其他輔警、正式警察一起開展工作。輔警可能參與現(xiàn)代警務(wù)工作的各個方面，特別是社區(qū)警務(wù)、制止反社會行為、預(yù)防犯罪、根據(jù)授權(quán)實施搜捕、失蹤人員查詢、處理道路交通事故以及盜竊、斗毆等刑事犯罪。

有時，英國輔警還會被要求，參加治安法庭或者刑事法庭的陪審團；也可能被要求，提供關(guān)于逮捕犯罪嫌疑人的證據(jù)。但是，根據(jù)有關(guān)規(guī)則，輔警僅在傳統(tǒng)警務(wù)領(lǐng)域履行職責(zé)。在交通管理、刑事偵查、槍支管理等專門警務(wù)領(lǐng)域，則需要經(jīng)過更高層次培訓(xùn)和授權(quán)的警察才能履職。

在美國，輔警不是正式警察，所以沒有執(zhí)法權(quán)。按照有關(guān)規(guī)定，他們不能攜帶槍支及其他武器，只能“觀察并報告”；輔警不能單獨巡邏，巡邏時至少應(yīng)該兩人以上。他們的職責(zé)，主要是徒步、騎自行車或者駕駛輔警警車巡邏，維護治安，改善警民關(guān)系；在遇有交通事故、集會、游行及一些大型活動時指揮疏導(dǎo)交通；舉行大型或者特別活動時進行人群管控；報告案件、事故；提供情報；參與犯罪預(yù)防；幫助搜尋失蹤人口等。

相比起來，美國輔警職能發(fā)生了很大變化，由過去的防衛(wèi)外敵入侵，變成了現(xiàn)在的報告犯罪行為以及預(yù)防犯罪。但在實踐中，美國許多警察部門早就超越了法律界限，給輔警配備手銬、警棍等裝備，輔警的協(xié)助領(lǐng)域，也遠不止上述任務(wù)。由此，不可避免地產(chǎn)生一些法律問題。

2007年3月，紐約市的兩名輔警在巡邏時，被搶劫比薩店的嫌犯槍擊身亡，美國司法部拒絕向死者支付死亡撫恤金，因為他們并沒有法律權(quán)限去追蹤逃犯。后來，雖然經(jīng)過警察局局長和議員的爭取，死者獲得了賠償，但此案也引發(fā)紐約人的反思，輔警協(xié)助警察執(zhí)法是否合適，并對其職責(zé)作出明確。

——厚道的待遇保障。在英國，輔警作為志愿者，雖然沒有工資，但依法享有津補貼和其他獎勵。英國內(nèi)政部制定的《1965年輔警規(guī)則》，就根據(jù)《1964年警察法》第34條的授權(quán)，規(guī)定“輔警可以就其在執(zhí)行職務(wù)過程中負擔的任何未列入預(yù)算的合理開支得到補償”，以及可以獲得津貼的其他情形。

具體而言，包括因執(zhí)行職務(wù)、對輔警私人勞務(wù)報酬的補償，以及其他內(nèi)政部長批準的情形。輔警因執(zhí)行職務(wù)遭到人身傷害或者患病，且沒有在私人勞務(wù)關(guān)系中獲得補償?shù)?，有?quán)獲得一定的疾病津貼。

蘇格蘭的輔警，每年將獲得1000英鎊的稅后補貼，英格蘭和威爾士在輔警獎勵機制上則因地制宜，有的地方每年為參與執(zhí)勤或者接受培訓(xùn)的輔警，發(fā)放500至1000英鎊不等的獎金，有的地方還為輔警提供一定的市政稅折扣。

值得一提的是，為了確保切實有效履行職務(wù)，英國輔警享有與警察幾乎相同的崗位保障。例如，有類似正式警察的等級劃分、制服和警用裝備。輔警制服與正式警察制服幾乎完全相同，其細小差別在于肩章不同，輔警的肩章上有字母“SC”。許多警察局還為輔警提供警鞋，一些警察局還為輔警設(shè)有年度警鞋預(yù)算，可謂體貼入微。

英國輔警與正式警察一樣，配發(fā)相同的警棍、手銬、催淚噴射器等警用裝備，以及防刺背心等防護裝備。不同的警察局有不同的裝備，例如，有的警察局配發(fā)一般的警棍，有的警察局配發(fā)多功能警棍。

其他大多數(shù)國家或地區(qū)的輔警，按照合同制享有薪資待遇。例如，香港地區(qū)的輔警，招募后由警務(wù)處發(fā)給聘書，薪資待遇有法律保障，如果執(zhí)勤時發(fā)生傷亡事故，待遇與正規(guī)警察一樣。香港輔警的崗位保障很有力，尤其特殊的是，執(zhí)勤時能行使正規(guī)警察的所有權(quán)力，可以佩戴和使用警械甚至是武器。

——科學(xué)的組織層級。許多國家和地區(qū)的輔警，設(shè)定了與正規(guī)警察相似，而又相對獨立的組織機構(gòu)。英國輔警有著類似正式警察的等級，各地警察局的輔警等級劃分大致相同，盡管等級的稱謂和標志不完全一致，但職責(zé)大致相仿。

具體來看，從低到高可分為5級：一是輔警警員，二是輔警警署指揮官、輔警警長，三是輔警分區(qū)正、副指揮官，四是輔警助理警監(jiān)、輔警總督察，五是輔警指揮官、輔警警監(jiān)?？茖W(xué)的層級設(shè)置，有利于明確權(quán)責(zé)，也有利于打造階梯上升的職場空間，實現(xiàn)更積極有效的管理。

與上述國家和地區(qū)相比，中國內(nèi)地的輔警制度在諸多方面存在差距。它山之石，可以攻玉。雖說西方輔警制度也存在若干不足，但不無優(yōu)秀的成分。對于改革進程中的中國輔警制度而言，不妨認真評判、借鑒和吸收，以便少走彎路、節(jié)約成本。

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