錢海峰

摘要：本文介紹了我國各級國家綜合檔案館檔案開放工作中法治思維缺失的表現(xiàn)形式，強調了檔案開放工作中加強法治思維培養(yǎng)的重要性。同時，提出了加強檔案館工作人員法治思維培養(yǎng)的具體措施。

關鍵詞：檔案檔案開放法治思維

隨著全國各項工作法治化的推進，檔案法制化建設越來越迫切需要引起各級國家綜合檔案館的重視。在檔案法制化建設進程中，大力培養(yǎng)檔案館工作人員的法治思維尤其重要。所謂法治思維，是指執(zhí)政者在法治理念的基礎上，運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到的或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理，形成結論、作出決定的思想認識活動與過程。當前，我國各級國家檔案館檔案開放工作中普遍存在法治思維缺失的現(xiàn)象，如檔案開放工作滯后，開放制度依法性不強，開放標準較籠統(tǒng)，開放工作責任追究制度缺失，檔案利用制度不規(guī)范等等，需要進一步加強法治思維培養(yǎng)，有效解決上述問題。

一、法治思維缺失在檔案開放工作中的主要表現(xiàn)形式

（一）檔案開放工作滯后

根據(jù)《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）及《檔案法實施辦法》的相關規(guī)定，國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿30年向社會開放。涉及國防、外交、公安、國家安全等國家重大利益的檔案，以及其他雖自形成之日起已滿30年但檔案館認為到期仍不宜開放的檔案，經上一級檔案行政管理部門批準，可以延期向社會開放。據(jù)筆者調研，當前實際情況是我國大部分檔案館都沒有在館藏到期檔案滿 30年時依法實施開放。國家檔案局局長李明華在2016年全國檔案局長館長會議上也曾指出，當前我國各級國家綜合檔案館檔案開放的進度與社會期望還存在較大差距。

（二）檔案開放標準不完善

檔案開放工作是一項繁重而復雜的系統(tǒng)工程。檔案開放鑒定工作是檔案開放必經的重要環(huán)節(jié)，檔案鑒定必須要有嚴密的組織機構、明確的工作職責、完善的工作流程及科學的鑒定標準來保障。對于檔案開放鑒定的標準，目前各檔案館主要是依據(jù)國家檔案局制定的《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》第七條的二十款規(guī)定。上述條款內容非常宏觀和籠統(tǒng)，缺乏可操作性，更重要的是檔案館法治思維缺失，沒有仔細推敲細則條款內容的合法性，相關條款沒有法律依據(jù)，隨意將一些檔案定為開放檔案或控制使用的檔案。其中很多內容并不適合地市級以下級別的檔案館，如“涉及我黨和國家及其領導人與外國政黨組織及其領導人之間的秘密關系的，對社會開放會影響兩黨、兩國及其領導人形象的檔案”這一條款內容，地市級以下級別的檔案館基本無此類檔案。

（三）檔案利用制度不規(guī)范

各級國家綜合檔案館的檔案利用制度是各館依法向社會公眾提供利用服務的依據(jù)性文件，每一條款的制定直接關系到對社會公眾服務的質量、標準和效果。盡管如此，當前有的檔案館利用制度并沒有形成規(guī)范行政性文件，僅作為內部制度使用；有的檔案館利用制度修訂不及時；有的檔案館利用制度沒有及時向社會公眾公示；有的檔案館檔案利用制度條款不規(guī)范，法律依據(jù)性不強，尤其是控制使用的、涉及群眾自身利益的檔案利用方式、手續(xù)、提供證明材料缺乏法律依據(jù)。

二、檔案開放工作中法治思維的重要性

各級國家綜合檔案館應該加強檔案開放工作人員法治思維的培養(yǎng)，提高檔案館工作人員的法律意識和水平，使依法開放能夠貫穿整個檔案開放工作的始終。筆者通過對中共中央黨校傅思明教授撰寫的《提高領導干部運用法治思維和法治方式的能力》一文及其他相關資料的學習，將本文所提的“法治思維”概況為四點，即合法性思維、權利義務思維、公平正義思維及責任后果思維。下面筆者逐一分析，具體解釋其含義及其重要性。

（一）合法性思維

所謂合法性思維就是檔案館工作人員在履行檔案開放工作職責時，能夠從目的合法、權限合法、內容合法、手段合法以及程序合法等方面去思考，依法、及時、科學地做好檔案開放工作。目的合法是指以開放檔案為社會公眾提供利用為目的，依法將館藏到期檔案及時進行鑒定、公布，并很好地提供利用。權限合法是指嚴格法律賦予的職權和范圍，做好檔案開放工作，不超過權限開放不該開放的檔案。內容合法是指既做好檔案信息資源的開發(fā)利用，又切實保護好檔案中的國家秘密、商業(yè)秘密、工作秘密、個人隱私，該開放的全開，不應開放的堅決不開。手段合法是指為了做好檔案開放工作，采取的一系列措施和方法都要符合法律要求。程序合法是指檔案開放要有嚴格的程序，每個環(huán)節(jié)和步驟都要有嚴密的邏輯，都要符合法律原則和要求。各級國家綜合檔案館作為國家重要信息的保管基地和開放利用中心，做好檔案信息的開放利用工作是法律賦予檔案開放工作人員的權利。檔案館開放工作人員研判館藏檔案是否開放時，一定要具有合法性思維。

（二）權利義務思維

權利義務思維是指檔案館工作人員在進行檔案開放工作過程中，要認識到進行檔案開放是法律賦予檔案館的權利，也是法律賦予的義務。也就是說，我國各級檔案館做好檔案開放工作是法律賦予的權利和義務，同時公民也享有利用檔案的權利，意味著這是一種正當?shù)?、合理的、毋庸置疑的主張和要求。對檔案管理部門而言，開放已經期滿的檔案，保障公民檔案利用權利的實現(xiàn)，是其必須履行的、不可推卸的責任和義務。各級國家綜合檔案館在具體實行檔案開放過程中，面對的檔案內容十分復雜，其中涉及多個不同專業(yè)和不同來源，檔案館工作人員一定要具備權利義務思維，才能在審查每份檔案時，首先從腦海中“搜索”出相應的法律規(guī)范；如果沒有具體的法律規(guī)范，則繼而“搜索”相應的法律原則；如果二者都沒有，則繼而尋求認識和解決相應問題的法律精神。如果“搜索”到了認識和解決相應問題的具體法律規(guī)范和相應的法律原則，還要運用腦海中既存的法律精神和法治理念檢驗相應的法律規(guī)范和法律原則，確定它們是否與法律精神和法治理念相一致，從而決定是否將其作為認識和解決相應問題的依據(jù)。

（三）公平正義思維

公平正義思維是指檔案館工作人員在進行檔案開放工作過程中，要保持公正的立場，既不能偏倚政府的立場，也不能一味地為了提供公眾利用而擴大開放的范圍，而是要站在公正的立場上處理好檔案開放和保密的辯證統(tǒng)一關系。

2008年5月1日，《中華人民共和國政府信息公開條例》頒布施行之后，我國各級國家綜合檔案館在檔案開放實踐中面臨著更多亟待解決的問題。如《政府信息公開條例》與《檔案法》的銜接問題，檔案利用時限問題，檔案開放中的隱私權與利用權問題等，這些問題成為檔案界和法律界共同關注的話題，其本質都涉及公民知情權的問題。長期以來，對于檔案的開放與否、開放的時間、范圍和內容等都由檔案開放主體單方決定，公民無權提出異議。公民對各級國家綜合檔案館擁有的信息內容與數(shù)量知之甚少，缺乏全面把握，公民的檔案知情權、利用權往往難以實現(xiàn)。面對這些問題，檔案開放工作人員應該時刻保持公平正義思維，要盡可能地做到客觀公正，既維護國家、集體和個人利益，又保護利用者的權益。

（四）責任后果思維

責任后果思維是指檔案館工作人員享有法律賦予檔案開放與否權利的同時，更要時刻牢記責任后果。法律不僅是行為規(guī)則，還有法律后果和法律責任。各級國家綜合檔案館的工作人員依法進行檔案開放工作，一定要培養(yǎng)自身的責任后果思維。我國諸多法律法規(guī)的條文直接或間接地規(guī)定了檔案館工作人員不依法履行職責，所必須承擔的法律后果等。如《中華人民共和國檔案法實施辦法》規(guī)定：“不按照國家規(guī)定開放檔案的，由縣級以上人民政府檔案行政管理部門責令限期改正；情節(jié)嚴重的，對直接負責的主管人員或者其他直接責任人員依法給予行政處分?！薄稒n案管理違法違紀行為處分規(guī)定》也明確規(guī)定：“拒不按照國家規(guī)定開放檔案的，對有關責任人員，給予警告、記過或者記大過處分。”此外，《公務員法》《政府信息公開條例》等法律也從不同角度明確了檔案館工作人員不依法做好檔案開放工作所必須承擔的法律后果。

三、加強法治思維培養(yǎng)的具體措施

（一）強化檔案館領導的法治意識

檔案館領導的法治意識、服務意識和責任意識是檔案館工作取得成效的關鍵。加上檔案開放工作具有高度的政治性、法律性、專業(yè)性和政策性，但是普遍存在著人少量大的現(xiàn)狀，可見，檔案開放工作的進展程度，是否能夠依法及時開放與檔案館領導的關注和支持力度有特別重要的關系。黨的十八大報告也提出要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力”。因此，上級檔案行政管理部門在督導下級檔案館做好檔案館開放業(yè)務工作的同時，更應做好檔案館領導的法治思維的培養(yǎng)。

（二）加強法治意識宣傳

1.加強宣傳。各級檔案行政管理部門應切實采取多種形式開展檔案法制宣傳，如舉辦檔案知識展覽、檔案法制知識競賽、檔案法制宣傳活動等，加強《檔案法》《中華人民共和國檔案法實施辦法》《公務員法》等相關法律的宣傳力度，廣泛開展面向檔案館工作人員的法制性教育，從提高檔案館工作人員的法治意識入手，提高他們的法治思維，從而進一步強化檔案開放工作的法制化建設。

2.加強培訓。各級檔案行政管理部門要通過舉辦法制講座，邀請法律專家進行法律知識講解，組織“以案說法”座談會，開展法律知識培訓課程等手段來加強檔案館工作人員的法治思維的培養(yǎng)，不僅要培訓檔案法律知識，而且要培訓諸如憲法、民法、物權法，以及涉及個人隱私等的法律知識，提高他們的法律專業(yè)知識水平，牢固樹立法律意識和法制觀念，強化法治思維，增強依法做好檔案開放工作的自覺性。同時，提高檔案工作人員的責任意識與憂患意識，進而為檔案館的檔案開放工作提供良好的人力保障。

（三）加強對檔案館的行政執(zhí)法監(jiān)督力度

上級檔案行政管理部門、本級檔案行政管理部門對檔案館具有行政執(zhí)法監(jiān)督權。上級檔案行政管理部門、本級檔案行政管理部門應該有針對性地加大行政執(zhí)法監(jiān)督力度，將對檔案開放工作的行政執(zhí)法檢查列入年度工作計劃中，并通過定時和不定時的檢查來督導此項工作的開展。此外，檔案行政管理部門必須切實負起責任，加強檔案館檔案開放工作的執(zhí)法監(jiān)督力度，做到嚴格規(guī)范，保證有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究，多渠道做好檔案開放工作的執(zhí)法監(jiān)督工作。如北京市檔案局在北京檔案信息網設置的“雙公示”欄目，將北京市各區(qū)檔案館延期開放檔案審批的情況及時向社會公示，接受社會監(jiān)督。社會公眾可以通過“雙公示”欄目，隨時隨地了解各區(qū)檔案館館藏到期檔案的開放工作進展情況。這項舉措對于促使各館做好檔案開放工作起到了較好的監(jiān)督作用，對我國各級檔案行政管理部門監(jiān)督指導檔案館做好檔案開放工作也有較好的借鑒意義。

（四）在業(yè)務指導中加強法治思維的引導

《檔案館工作通則》第二條規(guī)定檔案館業(yè)務工作受同級和上級業(yè)務管理機關的指導、監(jiān)督和檢查。尤其是上級檔案行政管理部門，其在對下級檔案館的業(yè)務指導過程中，不應僅僅就業(yè)務工作說業(yè)務工作，應在講解相關業(yè)務內容的同時，將業(yè)務工作中涉及的法律問題指出，引導所受指導人員加強法律意識的認識，培養(yǎng)其法治思維。具體到檔案開放工作，指導人員應注重引導受指導人員加強檔案法、保密法、政府信息公開條例等相關法律法規(guī)的學習、認識和運用，對相關事項涉及的法律問題要點清點明，使其知其然和其所以然，通過業(yè)務工作的提高倒逼檔案館工作人員法治意識的提升，從而較好地培養(yǎng)他們的法治思維，形成檔案開放工作的良性循環(huán)。

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