張建林

從本質上來講，層級執(zhí)法管理并非在創(chuàng)設一種執(zhí)法制度，而是對湛江海事局執(zhí)法工作內部組織的一種調整，是一項加強改進執(zhí)法工作內部組織管理的工作機制。談到層級執(zhí)法，湛江海事局法規(guī)規(guī)范處副處長呂文通多次提及上述概念，他明確指出，層級執(zhí)法管理是湛江海事局在探索“黨建+依法行政”道路上的一次成功嘗試。

當前，群眾對安全工作的期望日益提升，黨和國家領導人多次對安全生產工作作出重要提示。在水上安全監(jiān)管方面，湛江海事局進一步強化海事安全發(fā)展理念和紅線意識，以完善落實安全生產責任和管理制度為抓手，以嚴格海事安全監(jiān)管執(zhí)法、強化風險防控、深化隱患排查治理、加強基礎建設和全社會安全宣傳教育為保障，著力提升湛江海域的安全生產水平。

在面臨著海事監(jiān)管業(yè)務擔子越來越重，挑戰(zhàn)越來越多的時候，湛江海事局積極落實直屬海事系統(tǒng)海事監(jiān)管模式改革，創(chuàng)造性地提出了層級執(zhí)法管理，其包括實施執(zhí)法分類分級管理、實施執(zhí)法綜合統(tǒng)籌管理和加強信息技術應用。

該機制由誕生至全面推廣，短短一兩年，效果逐步凸顯。

執(zhí)法活動不能“一刀切”

管理空間劃分不合理；內部管理不夠精細；執(zhí)法資源比較分散，有效統(tǒng)籌不足……這些都是以往湛江海事安全監(jiān)管暴露出的問題。面對上述問題，如何在執(zhí)法過程中做到不同等對待，不搞一刀切，把最合理的執(zhí)法力量用在刀刃上，無疑是一道難題。

為解決上述問題，2015年6月，湛江海事局積極落實直屬海事系統(tǒng)海事監(jiān)管模式改革，創(chuàng)造性地提出了層級執(zhí)法機制，同時出臺了《湛江海事局海事現(xiàn)場執(zhí)法層級管理規(guī)定》、《湛江海事局水上安全風險等級管理規(guī)定》兩個制度文件，這也意味著，湛江局海事安全監(jiān)管能力得到了進一步的優(yōu)化升級。

層級執(zhí)法更高效

2015年9月8日夜間，在雷州水域，發(fā)生了一起湛江籍漁船被過路大型船舶撞沉，大型船舶逃逸的事故。按照往常做法，該海域歸湛江徐聞海事局管轄，一般從收到事故險情、上報局領導批示，到進行排查索賠的全過程需要至少大半個月。

“被撞漁民家屬心情迫切，需要盡快找到肇事船索賠，為此湛江海事局按照層級執(zhí)法管理要求，在接報事故險情當天即啟動全局專業(yè)人員統(tǒng)一調度機制，花了三天的時間便圓滿處理好該事件。”談起此事，呂文通說，當時湛江海事局集中統(tǒng)籌全局力量，組織海事調查人員，派出13名精銳的海事調查官，通過技術手段、AIS跟蹤、軌跡查詢，兵分三路，趕赴廣東、廣西、海南三地相關港口展開調查，很快鎖定了肇事船舶，并處理好事故現(xiàn)場，安撫好被撞漁民家屬心情。

執(zhí)法分層做

何謂層級執(zhí)法，要如何分層呢？湛江海事局按照專業(yè)復雜性程度不同，將執(zhí)法活動分為日常執(zhí)法、專業(yè)執(zhí)法和專家執(zhí)法三類。

據(jù)悉，日常執(zhí)法是基層單位執(zhí)法人員實施的常規(guī)性現(xiàn)場執(zhí)法活動，主要包括水域巡查、日常性船舶安全監(jiān)督等。日常執(zhí)法屬現(xiàn)場執(zhí)法活動中的大宗業(yè)務，具有日常性、執(zhí)法任務條目多、占用執(zhí)法資源多、管理綜合交織等顯著特點，此類執(zhí)法活動尤其應當加強基礎化管理。

專業(yè)執(zhí)法是指由具備特定專業(yè)資格的執(zhí)法人員實施的檢查調查類執(zhí)法活動，主要包括PSC、FSC、水上交通事故調查等。專業(yè)執(zhí)法具有顯著區(qū)別于日常執(zhí)法的特點，其實施人員需具有較高專業(yè)資格技能，是海事執(zhí)法機構特有的拳頭業(yè)務，業(yè)務建設與管理應發(fā)揮專業(yè)人才優(yōu)勢，體現(xiàn)專業(yè)特色。對專業(yè)執(zhí)法的主要管理機制是原則上該類執(zhí)法活動由局機關歸口管理部門統(tǒng)一組織實施，可打破單位部門界限，在全局范圍調派專業(yè)執(zhí)法力量，實現(xiàn)對專業(yè)資格人員的充分利用培養(yǎng)。

專家執(zhí)法是指由局專家型人才牽頭研究解決海事現(xiàn)場執(zhí)法管理復雜疑難問題的活動。與其他兩類執(zhí)法活動相比，專家執(zhí)法具有精、難的顯著特點，是海事精英人才研究現(xiàn)場執(zhí)法難題的活動，需要制定周密的工作方案，全局支持配合，專家?guī)ш犻_展專題攻關。

風險分級管

執(zhí)法活動有規(guī)范，那么水上安全風險管理又要如何落實呢？為此，湛江海事局為層級執(zhí)法工作配套了實施制度，即采取了水上安全風險分級的舉措。

據(jù)悉，水上安全風險分級管理是現(xiàn)場執(zhí)法工作分級分類管理思路的又一重要體現(xiàn)。它不同于傳統(tǒng)的風險源或安全隱患管理，它是對安全形勢進行分級預控管理的機制。主要做法是根據(jù)安全態(tài)勢嚴峻性程度，將水上安全風險分為三個等級，明確各風險等級的主要特征、識別因素及相應的管理措施。例如，臨近春節(jié)、清明、國慶、年例等重大（民俗）節(jié)假日或處于國家地區(qū)重大經濟政治活動等敏感時段時，湛江海事局轄區(qū)啟動水上安全風險二級響應，并采取對到港的重點監(jiān)管種類船舶實施100%單船檢查、海事處部門負責人每日帶隊現(xiàn)場檢查、對人員休假進行限制等管理措施。

水上安全風險分級管理將安全風險管理從單個具體的風險源管理擴大至區(qū)域安全風險狀態(tài)管理，變風險管理被動應對為主動監(jiān)管，實現(xiàn)了風險管理關口前移，彌補了風險防控的空白，有助于現(xiàn)場監(jiān)管和安全保障水平的提升。

全局統(tǒng)籌執(zhí)法力量

如何保障層級執(zhí)法落到實處，而不僅僅是紙上談兵？湛江海事局在執(zhí)法分類分級管理的基礎上，進一步建立執(zhí)法任務與執(zhí)法資源的統(tǒng)籌匹配串聯(lián)機制，采取了執(zhí)法綜合統(tǒng)籌管理制度。其包括推行轄區(qū)監(jiān)管點清單制度，建立執(zhí)法任務、人員綜合統(tǒng)籌安排機制和重點工作、專項工作全局統(tǒng)籌調度。

即各下屬單位均建立本單位監(jiān)管點清單，執(zhí)法人員通過清單可以全面直觀地掌握轄區(qū)監(jiān)管對象的基本情況，執(zhí)法監(jiān)管工作底數(shù)清、情況明。同時編排《一周執(zhí)法活動安排表》，將一周的執(zhí)法任務、責任具體到人（組），同時，對休假、出差和參加會議（培訓）人員情況在安排表中一并體現(xiàn)，避免了工作上的推諉扯皮。而在出現(xiàn)重點、專項工作任務時，打破內部單位、部門、崗位分工界限，實施扁平管理，全局執(zhí)法人員特別是專業(yè)執(zhí)法人員服從統(tǒng)一指揮調度，集中優(yōu)勢力量開展重點工作。

“一周執(zhí)法活動安排表很好地解決了執(zhí)法人員的資源配置問題，讓我們的工作變得更有針對性，效率也變得更高，而重點工作由全局統(tǒng)籌后帶來的好處也是顯而易見的，就是能集中力量做大事。”呂文通介紹，由全局統(tǒng)籌執(zhí)法需求后，實際上也是把執(zhí)法任務具體化，這有利于湛江海事局把更多的執(zhí)法力量用在刀刃上，實現(xiàn)統(tǒng)一調度，高度運轉。

“黨建+”促依法行政水平提高

湛江海事局層級執(zhí)法工作機制開展以來，目前已基本步入正軌，其在規(guī)范湛江海事局海事現(xiàn)場執(zhí)法工作組織管理、促進依法全面履職方面的作用得到初步體現(xiàn)，推進層級執(zhí)法工作逐漸成為湛江局加強改進現(xiàn)場執(zhí)法工作組織管理的共識和有力抓手?！皩蛹増?zhí)法工作是湛江海事局‘黨建+依法行政深度融合的最好成果，其以黨建為抓手，進一步優(yōu)化了現(xiàn)場執(zhí)法工作的組織管理，為海事依法行政提供了有力的機制保障，在廣東海事系統(tǒng)及湛江市組織的工作創(chuàng)新型比賽活動中它也大獲好評。”湛江海事局黨工部主任鄭鈺介紹，黨建即黨的建設，依法行政是依法治國基本方略的重要內容，是指行政機關必須根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定設立，并依法取得和行使其行政權力，對其行政行為的后果承擔相應的責任的原則。湛江局以“黨建+”為載體，與依法行政相結合，打造屬于湛江海事局的“黨建+依法行政”之路，無疑是艱辛的，也是必須的?！白鳛榻煌ㄟ\輸部下轄的海事局，我們是基層執(zhí)法單位，通過黨建為觸手，推進依法行政，不斷完善依法行政管理體制，推動海事法制建設，持續(xù)推進海事層級執(zhí)法管理工作，是我們當前最核心的任務。”

鄭鈺介紹，從去年“兩學一做”學習教育開始，湛江海事局打造出了諸多黨建品牌，同時積極引導黨員干部職工重新喚醒黨員意識，并創(chuàng)造性地提出了“黨建+”的概念。同時，隨著打造“黨建+依法行政”品牌地不斷深入，湛江海事局的依法行政水平持續(xù)提升。當前，湛江海事局通過強化建章立制，把工作機制進一步理順。積極落實中央執(zhí)法改革工作精神與海事系統(tǒng)工作部署，完成湛江局海事權力清單的編制發(fā)布工作。開展危防管理業(yè)務職責事權邊界研究，海事執(zhí)法權力邊界得到進一步厘清。湛江海事局還對全局190項內部管理制度進行清理，編制印發(fā)《湛江海事局服務質量手冊》，目前3.0版服務質量體系正式啟動運行。

目前湛江海事局正在進一步推動海事規(guī)范性文件管理和海事管理地方立法，配合廣東海事局完成轄區(qū)通航安全管理類海事規(guī)范性文件的整合工作，推動廣東海事局發(fā)布實施《湛江徐聞港區(qū)水域船舶安全航行管理規(guī)定》，廢止《湛江港引航作業(yè)安全監(jiān)督管理辦法》。借助《廣東省渡口渡船安全管理辦法》發(fā)布實施的契機，2017年有望實現(xiàn)湛江市渡口渡船安全管理地方立法工作。