黃雨婷　黃如花

摘 要：丹麥政府數(shù)據(jù)開放水平居世界前列，對丹麥政府數(shù)據(jù)開放共享的政策、法規(guī)建設情況進行調查研究，有利于我國政府數(shù)據(jù)開放工作的推進。文章通過文獻調研和案例分析的方法，對丹麥政府數(shù)據(jù)開放相關網站及文獻資料進行搜集與梳理，對原始資料進行內容概括與總結歸納。研究發(fā)現(xiàn)：丹麥在政府數(shù)據(jù)開放方面建立了一套相對成熟完備的政策法規(guī)體系和工作運行機制；我國應該以推動個人數(shù)據(jù)信息安全方面的立法、分階段開放政府數(shù)據(jù)、成立跨機構管理部門統(tǒng)籌規(guī)劃、提高數(shù)據(jù)利用者的素質和技能、利用數(shù)據(jù)開放拉動經濟增長等為切入口，推動我國的政府數(shù)據(jù)開放工作。

關鍵字：丹麥；政府數(shù)據(jù)；開放數(shù)據(jù)；開放政策；法律法規(guī)

中圖分類號：D912.17；G203 文獻標識碼：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2017004

Abstract Open government data in Denmark is well-developed compared with the majority of other countries. Investigating and studying from Danish policies and legislation situation about open government data is beneficial to facilitate the progress of open government data programs in China. Using the methods of literature review and case study， this paper takes Denmark as an investigated object， searching and sorting out materials from related websites and documents， and concludes and analyses their core contents. Denmark has established a relative mature politics and legislation system and an operation mechanism. Draw on Danish successful experience， China can focus on following areas in order to facilitate the process of opening government data： legislating to ensure the security of personal data and information， opening government's data in several phases， setting up a cross-cutting ministry， improving qualities and skills of data users and using data as an economy facilitator.

Key words Denmark； government data；open data； open policy；laws and regulations

政府數(shù)據(jù)開放是促進社會進步、經濟發(fā)展的重要因素。近年來世界各國和各組織針對政府數(shù)據(jù)開放工作陸續(xù)做出了戰(zhàn)略部署。相對而言，我國政府數(shù)據(jù)開放工作仍處于起步階段。具體表現(xiàn)在我國缺乏便捷的數(shù)據(jù)獲取渠道以及完善的用戶和政府對話機制[1]，數(shù)據(jù)開放的深度和廣度不足，相關法律法規(guī)不健全[2]等方面。但近兩年，我國逐步把政府數(shù)據(jù)開放工作提上了日程。2015年9月5日，國務院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，以政府文件的形式提出了加快政府數(shù)據(jù)開放，推動政府部門數(shù)據(jù)以及公共數(shù)據(jù)資源開放的目標[3]。2016年9月19日，《政務信息資源共享管理暫行辦法》發(fā)布，規(guī)定由促進大數(shù)據(jù)發(fā)展部際聯(lián)席會議負責組織、指導、協(xié)調、監(jiān)督政務信息資源共享工作，并對政務信息資源共享應遵循的原則、分類和要求、監(jiān)督和保障等做出了規(guī)定[4]。

政府數(shù)據(jù)開放（Open Government Data， OGD）逐漸成為圖書情報領域一個研究的熱點。近年來國內外不少專家學者對政府數(shù)據(jù)開放政策法規(guī)方面的內容進行了研究。有學者對不同國家的政府數(shù)據(jù)開放政策法規(guī)內容進行了比較研究，如 Davies[5]對政府數(shù)據(jù)開放水平不同國家的開放數(shù)據(jù)政策和實踐做了比較，并研究其間的異同。有學者圍繞我國政府數(shù)據(jù)開放的法律、政策、體制建設的現(xiàn)狀、問題及發(fā)展方向等進行了探討。如崔洪宇[6]從規(guī)范和體制兩方面解讀和分析了我國出臺的相關規(guī)范性文件、法律制度、政府數(shù)據(jù)開放體制的制度設計問題；王斯妤[7]從法律政策層面對我國政府數(shù)據(jù)開放現(xiàn)狀、問題以及解決對策等進行了分析。另外針對以英美等國為主的國外政府數(shù)據(jù)開放政策法規(guī)的研究也是一個熱點。如朱貝和盛小平[8]通過調查研究英國開放數(shù)據(jù)政策的發(fā)展、內容、實施策略，為我國政府數(shù)據(jù)開放提出建設性意見；陳美[9]則對英國開放數(shù)據(jù)政策的執(zhí)行情況進行了研究；張曉娟等[10]通過研究美國政府數(shù)據(jù)開放和個人隱私保護的各項政策、法律法規(guī)，對比我國現(xiàn)狀，為我國相關政策法規(guī)建設提出建議?，F(xiàn)有的研究結果表明我國政府數(shù)據(jù)開放政策法規(guī)還有很大的建設空間。而向不同的發(fā)達國家學習借鑒，總結成功經驗是我國快速、高效發(fā)展的重要途徑。丹麥政府數(shù)據(jù)開放水平處于世界前列，可以作為我國在這方面的學習對象。

丹麥是世界上公認的高度開放和自由的國家。其政府數(shù)據(jù)開放工作起步早，開放數(shù)據(jù)水平高。該國在各項有關數(shù)據(jù)開放的全球排名中都位居前列。與丹麥相比較，我國在各項開放數(shù)據(jù)的排名中都較靠后（見表1）。通過向丹麥學習先進、成熟的建設經驗，我國在政府數(shù)據(jù)開放的工作中可以少走彎路，更好更快地推進政府數(shù)據(jù)開放工作進程。

1 丹麥政府數(shù)據(jù)開放的機構與崗位設置

1.1 丹麥政府數(shù)據(jù)開放的機構設置

數(shù)字化機構（the Agency for Digitisation）[18]是丹麥財政部（the Ministry of Finance）的一個下屬機構，成立于2011年。數(shù)字化機構旨在推進丹麥數(shù)字化進程，貫徹落實丹麥政府在公共部門的數(shù)字化目標，提高中央和地方政府的辦事效率，擴大開放資源，實現(xiàn)丹麥福利社會的服務現(xiàn)代化。

數(shù)字化機構由一個主任和兩個副主任負責機構的管理工作。以主任辦公室為核心，其下劃分有五個工作領域，工作重心分別是治理、系統(tǒng)管理、政策與分析、項目和跨領域職務[19]。 在每個工作領域中，分別設有若干個部門負責具體事務（見圖1）。

其中各部的主要職能有（見表2）：在這十二個部門中，電子戰(zhàn)略管理部主要職責可簡要總結為宏觀調控數(shù)字化機構的數(shù)字化工作。它對政府數(shù)據(jù)開放共享做出發(fā)展規(guī)劃，地位重要，作用關鍵；基本數(shù)據(jù)部和數(shù)據(jù)結構部是主要負責和政府數(shù)據(jù)開放共享相關的實質性事務的部門?；緮?shù)據(jù)部負責的基本數(shù)據(jù)項目早在2012年已開始施行，對本項目設置獨立的部門進行管理，可見丹麥政府將實現(xiàn)丹麥基本數(shù)據(jù)開放共享作為一項重要的戰(zhàn)略目標。數(shù)據(jù)結構部負責建構數(shù)據(jù)共享框架，著眼于實現(xiàn)數(shù)據(jù)的通用性。

數(shù)字化機構還負責運營丹麥的數(shù)據(jù)開放門戶網站（http：//data.digitaliser.dk）[20]。該網站前身是數(shù)字化機構網站中的一個子網頁，于2010年被劃分為獨立的網站。網站著眼于向民眾提供數(shù)據(jù)信息的交流平臺，加速數(shù)字化進程。該網站既是一個正式的數(shù)據(jù)流通標準的中央信息庫，也是一個大的開放數(shù)據(jù)平臺。在這里，不僅丹麥政府可以分享公共數(shù)據(jù)，市民和企業(yè)也一改傳統(tǒng)的被動狀態(tài)，可以進行信息和知識的分享。用戶可以通過這個網站查找并利用公共數(shù)據(jù)目錄、數(shù)據(jù)交換的XML框架、政府推薦的互操作標準以及公共部門的開源軟件等內容[21]。

1.2 丹麥政府數(shù)據(jù)開放的崗位設置

我們調查發(fā)現(xiàn)，丹麥政府尚未針對數(shù)據(jù)開放共享設置專門的崗位。對數(shù)據(jù)開放共享具體負責的人員即為數(shù)字化機構的主任和副主任。在管理數(shù)據(jù)開放的同時，他們還管理著其他數(shù)字化相關事務，如數(shù)字化溝通、數(shù)字化戰(zhàn)略管理等。

從丹麥的政府數(shù)據(jù)開放共享機構崗位設置可以看出，他們將政府數(shù)據(jù)開放視為國家數(shù)字化進程的一個環(huán)節(jié)，與文件資料數(shù)字化、市民服務數(shù)字化等工作作為一個有機整體共同推進。整體規(guī)劃和整體推進有利于保證政府有效地實現(xiàn)宏觀調控，使整體工作更有效率。

2 丹麥政府數(shù)據(jù)開放共享的政策

丹麥政府數(shù)據(jù)開放政策起步較早。2002年，為了提升公共部門的工作效率和服務質量，丹麥財政部頒布了《促進公共數(shù)據(jù)免費開放協(xié)議》，首次將政府所有的地址數(shù)據(jù)無償對外開放。此舉產生了巨大的經濟效益和社會效益，進一步推動了政府將其他領域的數(shù)據(jù)開放共享。隨后丹麥相關數(shù)據(jù)開放的戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策等基本由財政部下屬的丹麥數(shù)字化機構負責制定并監(jiān)督實施。丹麥將推進數(shù)據(jù)開放作為建設數(shù)字丹麥，保障社會福利的一項措施，逐步深入推進。2002年至今，丹麥陸續(xù)頒布了多項數(shù)據(jù)開放政策，內容涉及到數(shù)據(jù)開放的范圍、方式、管理、法律保障、數(shù)據(jù)安全等多個領域（具體政策見表3）。

2.1 政府數(shù)據(jù)開放必要性

丹麥的政府數(shù)據(jù)開放是多因素共同作用的結果。

首先，政府數(shù)據(jù)的封閉和分散儲存存在許多弊端。許多政府數(shù)據(jù)在社會運轉過程中起著基礎性的作用，大量冗余的、有誤的或者不完整的數(shù)據(jù)將對丹麥的社會發(fā)展造成阻礙。數(shù)據(jù)儲存在不同的政府職能部門造成了數(shù)據(jù)格式、標準不一致等問題。這些問題直接導致政府部門之間形成信息鴻溝，影響了政府的運作效率。同時，將同一份數(shù)據(jù)儲存在多處，增加了儲存和管理成本。

再者，處在信息時代，公眾、商業(yè)實體以至于政府各部門自身對政府數(shù)據(jù)的需求都有了上升。但對于數(shù)據(jù)使用者而言，高額的數(shù)據(jù)獲取費用、獲取數(shù)據(jù)所需要的復雜行政手續(xù)讓有需求的個人、組織以及政府部門自身不能高效快速的獲取相關數(shù)據(jù)。這也阻礙了企業(yè)機構更好地發(fā)掘公共部門基本數(shù)據(jù)的商業(yè)價值。

最后，大數(shù)據(jù)時代要求政府數(shù)據(jù)開放，以建設更強健、更安全的數(shù)字丹麥。政府數(shù)據(jù)開放是數(shù)字丹麥整體戰(zhàn)略的一個重要組成部分。信息時代，丹麥致力于建設基于數(shù)字化和網絡的數(shù)字丹麥。一系列數(shù)字服務和用戶自我服務都需要相應的數(shù)據(jù)作為支撐。繁雜的數(shù)據(jù)獲取行政手續(xù)阻礙了數(shù)字丹麥的建設進程，而實時、準確、有效的政府數(shù)據(jù)開放將使政府的公共服務項目更加完善，并加速數(shù)字丹麥的建設進程。

2.2 政府數(shù)據(jù)開放類型及范圍

丹麥政府的數(shù)據(jù)開放從基本數(shù)據(jù)開始，逐步擴展到關鍵公共數(shù)據(jù)。

2.2.1 基本數(shù)據(jù)的開放

基本數(shù)據(jù)是指公共部門記錄的關于丹麥和丹麥公民的基礎信息。這些核心信息在政府的日常事務中被反復使用，被視作是丹麥的電子原材料。在《基本數(shù)據(jù)項目》[30]及《2016-2020年數(shù)字化戰(zhàn)略》[34]中，數(shù)字化機構提出將以下基本數(shù)據(jù)免費開放：包括丹麥海拔模型、丹麥行政及地理邊界在內的地理數(shù)據(jù)、地貌數(shù)據(jù)、氣候數(shù)據(jù)、水資源數(shù)據(jù)；包括道路結構、地籍圖、地圖、水道、建筑與住房注冊地址、不動產在內的地址數(shù)據(jù)；包括關于政府、個人和私人企業(yè)的商務注冊信息、公司注冊信息、公司結構信息、公司股份所有者數(shù)據(jù)、企業(yè)的財政狀況、工資薪酬數(shù)據(jù)在內的商業(yè)數(shù)據(jù)；包括收入信息在內的個人數(shù)據(jù)；包括廢棄物、地下基礎設施、能源、GPS、電力生產和消耗、天然氣和供暖、電纜在內的公共事業(yè)數(shù)據(jù)。當前統(tǒng)一的基礎數(shù)據(jù)開放平臺還在建設當中，預計從2017年開始陸續(xù)開放。

2.2.2 關鍵數(shù)據(jù)的開放

關鍵數(shù)據(jù)是指包括政府開支在內的一系列政府數(shù)據(jù)。關鍵數(shù)據(jù)將集中在數(shù)據(jù)目錄中供用戶獲取、使用。數(shù)據(jù)目錄是一個不斷擴展的公共數(shù)據(jù)列表。在數(shù)據(jù)目錄中，人們可以找到關于所有類型的公共數(shù)據(jù)源信息并可以自行添加任何相關的公共數(shù)據(jù)信息。數(shù)據(jù)目錄免費提供給任何人使用，同時任何人都可以將公共數(shù)據(jù)源鏈接添加入此平臺。

為了保證數(shù)據(jù)高質有效，在數(shù)據(jù)開放的過程中，政府必須承擔起持續(xù)存儲、維護和更新數(shù)據(jù)的責任。所以在數(shù)據(jù)開放的初期，由于沒有了依托于數(shù)據(jù)的盈利性活動，政府必然要承受虧空，但從長遠看，開放數(shù)據(jù)將會帶來包括稅收增長在內的經濟利益。

2.3 政府數(shù)據(jù)開放目標

在《基本數(shù)據(jù)項目》[30]中，數(shù)字化機構提出四點最重要的基本數(shù)據(jù)開放目標：

（1）基本數(shù)據(jù)盡可能正確、完全、實時；

（2）所有的公共政府部門使用統(tǒng)一的公共基本數(shù)據(jù)；

（3）除敏感性個人信息外，所有基本信息免費對企業(yè)和公眾開放；

（4）基礎數(shù)據(jù)必須有效傳遞，滿足用戶需求。

在前期的數(shù)據(jù)開放相關政策中，政府活動主要集中在擴展數(shù)據(jù)開放范圍、提升數(shù)據(jù)開放質量、加快跨機構數(shù)據(jù)協(xié)調統(tǒng)一、建設統(tǒng)一數(shù)據(jù)獲取平臺等方面。這些舉措圍繞建設高質高效數(shù)據(jù)集進行，屬于基礎性的工作。隨著近年數(shù)據(jù)開放工作的推進，丹麥政府對數(shù)據(jù)開放提出了更進一步的要求。

公眾對數(shù)據(jù)價值認識不充分，政府部門對自身所擁有的數(shù)據(jù)價值不重視，是丹麥目前存在的一個問題。單純將數(shù)據(jù)面向公眾開放并不意味著這些數(shù)據(jù)將得到有效的利用。提升公眾數(shù)據(jù)使用的意識，使其充分了解數(shù)據(jù)價值才能使數(shù)據(jù)得到更充分的使用。如何有效獲取數(shù)據(jù)、怎樣合法使用數(shù)據(jù)都是丹麥現(xiàn)階段需要向市民普及的概念。丹麥政府計劃配備專門的工作人員，引導和輔助公眾獲取和使用政府數(shù)據(jù)。

數(shù)據(jù)安全與保密問題也在《2016-2020年數(shù)字化戰(zhàn)略》[34]中被提出。該戰(zhàn)略指出政府職員有義務有根據(jù)地搜集、儲存、使用敏感的個人數(shù)據(jù)和機密數(shù)據(jù)，控制存取敏感數(shù)據(jù)的權限，并在工作中嚴格執(zhí)行ISO27001信息安全標準[34]。另外，丹麥政府今后將從IT技術層面上增強對敏感數(shù)據(jù)的保護。

以上兩個舉措分別從數(shù)據(jù)的有效使用和數(shù)據(jù)的保護兩個方面對開放數(shù)據(jù)工作進行了下一步的規(guī)劃。在數(shù)據(jù)免費向公眾提供的基礎上，確保敏感數(shù)據(jù)和機密數(shù)據(jù)不泄露，以保護數(shù)據(jù)相關對象的權益，并鼓勵公眾主動獲取數(shù)據(jù)、再利用數(shù)據(jù)。

2.4 政府數(shù)據(jù)開放政策的特點

2.4.1 范圍廣泛，步驟明晰

丹麥政府數(shù)據(jù)開放范圍廣泛全面，步驟清晰明確。從基本數(shù)據(jù)到關鍵數(shù)據(jù)，從確保數(shù)據(jù)免費開放到確保數(shù)據(jù)有效利用，丹麥政府的數(shù)據(jù)開放策略是層層遞進的。相關政策強調數(shù)據(jù)開放的階段性，規(guī)劃安排十分具體，約每半年到一年就有一個階段性小目標，規(guī)定在一定期限內免費開放某一領域的數(shù)據(jù)或提高某一領域數(shù)據(jù)質量。

2.4.2 政策有連貫性

政策頒布和實施具有連貫性。丹麥政府數(shù)據(jù)開放政策的主要責任單位皆為數(shù)字化機構。在數(shù)字化機構的核心領導和方向把控下，聯(lián)合其他國家、地方政府組織進行數(shù)據(jù)開放的建設。這種單一機構的領導使相關政策的制定和實施具有連貫性。如《2016-2020年數(shù)字化戰(zhàn)略》就是對《2011-2015年數(shù)字政府戰(zhàn)略》的延續(xù)和發(fā)展。

2.4.3 強調數(shù)據(jù)的高質、共享

政策強調數(shù)據(jù)的高質量，強調跨部門之間數(shù)據(jù)的共享性。丹麥政府在多個政策中強調要提高開放數(shù)據(jù)的質量，清除數(shù)據(jù)冗余，減少隱藏數(shù)據(jù)的存在，提高數(shù)據(jù)準確性，減少有誤數(shù)據(jù)。為了提高數(shù)據(jù)質量，政策強調各行政部門之間要充分地進行數(shù)據(jù)共享，保證各機構之間的數(shù)據(jù)在格式、標準和內容上的一致性，并要求建立跨部門的統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺。

2.4.4 挖掘數(shù)據(jù)附加價值

政策強調挖掘數(shù)據(jù)的附加價值。丹麥政府開放政府數(shù)據(jù)，很大程度上是從提升政府服務質量，拉動社會經濟增長，建設福利社會的角度出發(fā)的。通過數(shù)據(jù)的挖掘，為社會提供比數(shù)據(jù)本身價值更高的服務。特別是近年，隨著數(shù)據(jù)開放政策的推進，政策更加強調要通過數(shù)據(jù)開放，實現(xiàn)國家創(chuàng)新力的提升和經濟的發(fā)展。

我國較之丹麥，在數(shù)據(jù)開放的水平上有著較大的差距。在數(shù)據(jù)開放政策的制定、數(shù)據(jù)開放平臺的開發(fā)建設以及跨機構交流合作上，丹麥都有著豐富的成功經驗。而我國在進行政府數(shù)據(jù)開放方面，缺乏實踐經驗。通過向丹麥的學習，我國可以盡快找到推進政府數(shù)據(jù)開放的有效方法。在考慮我國基本國情的基礎上，可以對丹麥政府數(shù)據(jù)開放經驗進行理智的取舍和借鑒。

2.5 政府數(shù)據(jù)開放帶來的效益

2.5.1 直接經濟效益

數(shù)據(jù)開放給丹麥社會帶來了直接的經濟效益。以開放丹麥地址數(shù)據(jù)為例，根據(jù)《丹麥地址數(shù)據(jù)價值評估》[37]，從2005年到2009年丹麥從開放地址數(shù)據(jù)獲得的直接經濟利益達6.2億歐元，而開放這些數(shù)據(jù)的成本總計僅兩百萬歐元，開放數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略間接促進了丹麥的經濟增長。除使用數(shù)據(jù)獲得的效益外，通過開放數(shù)據(jù)，政府還可以節(jié)省買賣數(shù)據(jù)及協(xié)商相關事宜的活動經費成本，相關支出也大幅度減少。

2.5.2 社會效益

（1）為了建設服務型社會，完善福利社會制度，丹麥政府通過一系列數(shù)字化措施來提升政府服務質量和服務效率。政府數(shù)據(jù)的開放使公眾免費獲取到大量有價值的信息，這些信息為公民生活提供了極大的便利。公眾與政府部門的溝通交流將會更加通暢，因為公眾不再需要為獲取數(shù)據(jù)與不同的政府部門進行反復的交涉。對于社會組織而言，通過對政府數(shù)據(jù)進行再利用、再開發(fā)，可以為社會提供創(chuàng)新性的數(shù)字服務，這也是提高公民生活質量的重要途徑。數(shù)據(jù)開放解放了政府一部分處在數(shù)據(jù)相關職位上的勞動力，丹麥政府將其投入到其他社會福利性服務工作當中去，為福利制度輸送了更多的人力資源。

（2）基礎數(shù)據(jù)的免費開放將會拉動創(chuàng)新發(fā)展。具體來說，免費的數(shù)據(jù)資源可以刺激企業(yè)加強對數(shù)據(jù)的利用和對其潛在價值的發(fā)掘。數(shù)據(jù)再利用可刺激新產品甚至新行業(yè)的興起和發(fā)展，創(chuàng)新性服務可以帶動社會的進步。

（3）數(shù)據(jù)開放拉動就業(yè)。在基于數(shù)據(jù)的新服務行業(yè)興起的同時，也會出現(xiàn)新的就業(yè)崗位。不同于體力勞動，數(shù)據(jù)相關工作將對從業(yè)者知識水平，受教育情況有更嚴格的要求。對于丹麥這個發(fā)達國家而言，這樣的工作崗位是符合社會發(fā)展需要的。

（4）對于整個市場而言，開放數(shù)據(jù)使市場透明化，促進行業(yè)良性競爭。由于各類數(shù)據(jù)向全社會開放，某些企業(yè)對信息、數(shù)據(jù)的壟斷現(xiàn)象將會降低，原本承受不了高額數(shù)據(jù)購買費用的中小型企業(yè)將同樣有能力從事一些基于數(shù)據(jù)的商業(yè)活動。同時，基于對數(shù)據(jù)的了解，個人可以理性的評價商業(yè)組織提供的數(shù)據(jù)服務質量。

（5）社會的民主性將進一步提高。丹麥本來就是民主性極高的國家，所以丹麥政府在進行數(shù)據(jù)開放時，并沒有將這一點作為主要的考慮因素。不過政府數(shù)據(jù)，特別是與政府活動相關的核心數(shù)據(jù)的開放毋庸置疑提高了政府工作的透明性，提高了社會的民主程度。

2.5.3 數(shù)據(jù)更新速度提升，數(shù)據(jù)質量提高

不同政府數(shù)據(jù)整合，冗余數(shù)據(jù)減少，會使丹麥政府數(shù)據(jù)整體的體量減小。數(shù)據(jù)整合和統(tǒng)一也使管理和更新需要花費的人力、物力減少。由此，數(shù)據(jù)的更新將會更加快捷方便；數(shù)據(jù)開放也將使錯誤數(shù)據(jù)逐漸被淘汰。使用數(shù)據(jù)的用戶越多，數(shù)據(jù)使用越頻繁，錯誤數(shù)據(jù)被發(fā)現(xiàn)和糾正的可能性也就越大。相比之下政府數(shù)據(jù)封閉式儲存和利用，通過政府部門自查自糾的效率明顯較低。

3 丹麥政府數(shù)據(jù)開放共享的法律法規(guī)

3.1 關于獲取公共政府行政機構文件的法案

1985年12 月，《關于獲取公共政府行政機構文件的法案》[35]頒布，于1987年正式生效。這份法案以法律形式賦予丹麥公民獲取、查閱政府數(shù)據(jù)資料的權利，與此同時也規(guī)范了個人獲取公共文件的行為。其中，法案第二節(jié)指出個人可申請查看不涉及保密內容的政府文件；第三節(jié)對禁止開放的文件類型進行了范圍限定；第四節(jié)對政府處理公共文件獲取申請的流程進行了規(guī)范。不過這部法案只規(guī)定了公眾可獲取、查閱文件而非再利用文件。一方面，本法案通過開放行政機構數(shù)據(jù)，從法律層面促進了政府工作的透明化；另一方面，社會和個人再利用政府數(shù)據(jù)的行為仍然是無法可依的。但總體來說，這部法案可以看做是丹麥推進政府數(shù)據(jù)開放進程的開端。

3.2 關于處理個人數(shù)據(jù)的法案

《關于處理個人數(shù)據(jù)的法案》[38]在2000年執(zhí)行，自2000年至2013年經過多次修正。本法案主要涉及對個人數(shù)據(jù)的傳播利用時，個人數(shù)據(jù)的保護問題。如，其中第8節(jié)（3）規(guī)定了政府只能在規(guī)定情況下使用個人犯罪數(shù)據(jù)；第11節(jié)（1）對政府獲取和使用個人身份號碼的行為進行了規(guī)范；第13節(jié)（1）對政府處理市民來電信息的行為進行了規(guī)范；第16節(jié)（1）對政府將個人債務信息提供給其他機構進行使用的行為進行了規(guī)范?？傮w而言，本法案對不同種類的個人數(shù)據(jù)的獲取、保存、傳播、使用規(guī)范進行了規(guī)定。

由于機構職能的特殊性，政府部門掌握著大量個人相關的數(shù)據(jù)。在進行政府數(shù)據(jù)開放過程中，對個人數(shù)據(jù)若處理不當，會造成個人隱私泄露、個人權益受到侵犯等負面影響。該法案將政府部門作為制約對象之一，對政府使用個人數(shù)據(jù)的行為進行了規(guī)范，以確保公民合法權利不被侵犯。

3.3 公共部門信息再利用法案

2005年6月《公共部門信息再利用法案》[39]頒布，并在2008年及2014年先后頒布了修正案。該法案的目的是建設再利用公共部門文件和數(shù)據(jù)的統(tǒng)一規(guī)則。法案第2節(jié)規(guī)定了公共部門信息的合法使用范圍；第3章對獲取再利用文件及數(shù)據(jù)的合法程序進行了規(guī)范；第7節(jié)指出政府文件和數(shù)據(jù)集必須使用現(xiàn)存可用的語言和格式（包括電子格式）以保證可讀性；第8節(jié)對再利用信息的收費問題進行了規(guī)定。這部法案并沒有將公布文件與數(shù)據(jù)作為公共部門的一項義務，而是規(guī)定在政府文件或數(shù)據(jù)已公布的情況下，公共部門必須保證數(shù)據(jù)開放的手段是非歧視性、無限制性的。

《公共部門信息再利用法案》對丹麥政府數(shù)據(jù)開放的再利用問題做出了宏觀上的把控，將政府數(shù)據(jù)開放的使用范圍、獲取程序、格式、費用等問題都通過法律途徑進行了規(guī)定。

3.4 版權法2010合并本

丹麥于1995年編訂《版權法》，并經過多次修正完成了《版權法2010合并本》[40]。在該法第9節(jié)中規(guī)定，法案、政策性指令、法律決定以及類似的官方文件不適用于該版權法，即在數(shù)據(jù)開放過程中，丹麥政府文件性質的數(shù)據(jù)資料不受版權法的保護。

3.5 政府數(shù)據(jù)開放法律的特點

丹麥政府通過關于數(shù)據(jù)開放共享的法律對政府數(shù)據(jù)開放的獲取、利用以及隱私方面的問題進行了規(guī)定，使政府、企業(yè)、個人在使用數(shù)據(jù)時有法可依。到2018年，歐盟的《一般數(shù)據(jù)保護條例》[41] 將正式施行，丹麥將此條例納入《2016-2020年數(shù)字化戰(zhàn)略》之中。由此可見，對于數(shù)據(jù)開放相關的法律，丹麥持有較高的重視度，并正在逐步加強法律體系的建設。在《2016-2020年數(shù)字化戰(zhàn)略》中，丹麥明確提出要加強相關法律建設，今后丹麥有關開放數(shù)據(jù)的法律體系將會更加完善。

我國政府數(shù)據(jù)開放相關的法律體系尚不完善，一個很重要的原因是政府數(shù)據(jù)開放仍處于起步階段。丹麥的法律法規(guī)的具體內容及法律體系可以對我國的立法起到參考作用，可以根據(jù)我國國情，有所取舍地進行借鑒。

4 丹麥政府數(shù)據(jù)開放的共享政策法規(guī)保障啟示

4.1 推動個人數(shù)據(jù)信息安全方面的立法

我國政府開展數(shù)據(jù)開放與共享工作，主要以《政府信息公開條例》和《政務信息資源共享管理暫行辦法》為依據(jù)。但這些法規(guī)不足以支撐數(shù)據(jù)開放在實際應用中在法律方面的訴求。特別是在具體操作中，數(shù)據(jù)是否觸及個人隱私等敏感信息很難把握。所以，推動個人數(shù)據(jù)信息安全方面的立法對于保護公民合法權利有重要意義。

在個人信息安全方面的政策法規(guī)可以借鑒丹麥的《關于處理個人數(shù)據(jù)的法案》相關內容，其規(guī)定了在個人數(shù)據(jù)的傳播利用時對個人的保護問題。

具體來說，首先，如果政府、企業(yè)、個人活動涉及到了個人信息的搜集，那么其活動目的和過程必須合理、合法、目的明確；其次，應該要識別不準確的、有誤導性的個人信息，并對該類信息進行及時糾正和更新。這樣不會造成信息的誤傳誤用，對于使用者而言，提高了其使用數(shù)據(jù)的質量，對于數(shù)據(jù)來源者而言，也是對個人信息的保護和尊重；再次，在不違背公共利益的前提下，信息的搜集和使用必須得到信息來源者或相關部門的授權。在沒有信息來源者的明確授權下，個人信息不能用于盈利性活動；政府應保證信息來源者對其個人信息如何使用及使用在何處的知情權，并保證在當事人不允許的情況下，個人信息不再被使用；最后，應針對個人信息的收集和使用設立相關政府機構，監(jiān)督、規(guī)范個人信息的收集和使用行為，保障該法律的有效實施，為使用個人信息的相關機構或個人提供指導。

4.2 政府數(shù)據(jù)分階段免費開放

丹麥的政府數(shù)據(jù)開放共享起步較早，早在2002年就提出開放政府所持的地理數(shù)據(jù)。從2002年至今，政府對數(shù)據(jù)開放工作的執(zhí)行力度逐步加大。從各年核心工作可以清晰看出丹麥政府政策的導向性。從地理數(shù)據(jù)到各類基本數(shù)據(jù)，再到比較敏感的關鍵領域數(shù)據(jù)，丹麥政府采取了循序漸進的策略。丹麥政府數(shù)據(jù)開放平臺基本向用戶提供的都是免費且可下載的數(shù)據(jù)，并且其中很大一部分數(shù)據(jù)甚至不需要經過網站注冊等手續(xù)就可獲得。

我國現(xiàn)在還沒有詳細的政府數(shù)據(jù)開放規(guī)劃。在不涉及國家安全、個人隱私等的前提下，設定階段性目標，分步進行政府數(shù)據(jù)開放可以明確今后的發(fā)展方向和發(fā)展道路，對我國來說是十分必要的。我國政府數(shù)據(jù)可以逐步無償開放，并且向社會提供最簡便的一站式獲取方式。在開放數(shù)據(jù)的順序上，也可以如同丹麥政府，先從與人民密切相關的地理數(shù)據(jù)等開始，逐步深入開放其他領域相關信息。

4.2.1 跨機構管理部門統(tǒng)籌開放民生數(shù)據(jù)

借鑒丹麥基本數(shù)據(jù)項目，我國可制定符合國情的基本民生數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略，選擇一些機密性不高，但開放后可以在很大程度上促進社會發(fā)展進步的數(shù)據(jù)進行開放。如基礎地理數(shù)據(jù)、水資源數(shù)據(jù)、地址數(shù)據(jù)、不動產數(shù)據(jù)、氣候數(shù)據(jù)等都可以逐步放開。通過獲取和使用這類數(shù)據(jù)，個人生活將更加便利化；企業(yè)和經濟組織則可對其進行再利用，以創(chuàng)造價值。

丹麥在開放政府數(shù)據(jù)工作早期沒有設立專門的跨機構組織來協(xié)調管理不同政府部門提供的不同種類的數(shù)據(jù)。同時，也沒有嚴格的、統(tǒng)一的對數(shù)據(jù)進行標準化處理。在2016年的戰(zhàn)略規(guī)劃中，數(shù)字化機構明確提出了不同政府部門的數(shù)據(jù)流通不暢問題。由這個經驗可以看出，在數(shù)字化初期推行并嚴格遵守相關數(shù)據(jù)格式規(guī)范是十分有必要的。

我國正處于數(shù)據(jù)開放的初始階段，在工作前期制定并實施統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準，確保跨機構、無障礙獲取，對我國而言不需耗費巨大的人力、財力，是切實可行的。在此類數(shù)據(jù)逐步開放的過程中，政府部門可設立跨機構的管理部門，統(tǒng)籌協(xié)調各項數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，監(jiān)督和保障數(shù)據(jù)的準確性及時效性，并將數(shù)據(jù)經由統(tǒng)一的平臺開放。具體來說，該部門的責任有：一是統(tǒng)籌協(xié)調不同政府機構數(shù)據(jù)開放的行為，保證共享的數(shù)據(jù)在格式上的一致性；二是監(jiān)督管理數(shù)據(jù)的準確性，有偏差和有錯誤的數(shù)據(jù)應盡可能通過過濾機制排除在使用范圍之外；三是確保各機構開放的數(shù)據(jù)低冗余和一致性。不同機構擁有的數(shù)據(jù)可能存在重合的部分，對于重合的數(shù)據(jù)，該部門要有所比較、取舍；對于內容上有出入的數(shù)據(jù)，應該考辨真?zhèn)?，去偽存真?/p>

4.2.2 關鍵領域的數(shù)據(jù)開放

丹麥于2015年在《開放關鍵領域的數(shù)據(jù)庫承諾書》中，提出要開放政府經費開支數(shù)據(jù)。關鍵領域的數(shù)據(jù)開放，也是數(shù)據(jù)開放進程中的重要一環(huán)。我國正在進行廉政建設，對于政府工作上的文件和數(shù)據(jù)的公開，有利于提高政府機關工作透明度，有效提高權威部門公共服務質量。這也有利于提高政府工作效率，建設新型政府。不過，在開放關鍵領域數(shù)據(jù)時需要特別注意，對于涉及國家機密、個人隱私、商業(yè)機密等內容的數(shù)據(jù)，應該排除在數(shù)據(jù)開放的范圍之外。所以在數(shù)據(jù)開放時，所面對的問題主要有兩個。首先是對于哪些關鍵領域數(shù)據(jù)能開放的問題需要界定清楚；另外，我國沒有開放信息數(shù)據(jù)的傳統(tǒng)，關鍵領域的數(shù)據(jù)開放可能會遇到利益相關者的反對。如何有效協(xié)調各方矛盾也是今后需要面對的一個問題。

4.3 提高數(shù)據(jù)使用者的專業(yè)素質

在《2016-2020年數(shù)字化戰(zhàn)略》中，丹麥不僅提出了針對數(shù)據(jù)提供者的相關規(guī)劃，還針對數(shù)據(jù)的獲取利用者提出了進一步的要求。在利用開放數(shù)據(jù)時，如果掌握了梳理、分析數(shù)據(jù)的能力，可以在很大程度上提升數(shù)據(jù)使用效率，發(fā)掘數(shù)據(jù)隱藏價值。所以對于使用者而言，掌握一定的知識、技術也是更好利用開放數(shù)據(jù)的必須條件。政府在開放數(shù)據(jù)的同時，可以對有需求的數(shù)據(jù)獲取者提供有償或無償?shù)闹笇?。另外，配備專門的工作人員，在全社會范圍內推廣政府數(shù)據(jù)開放的概念，進行基本知識的科普，使開放數(shù)據(jù)得到更加廣泛的應用也是可取的。

4.4 開放數(shù)據(jù)拉動經濟增長

由于《促進公共數(shù)據(jù)免費開放獲取協(xié)議》的施行以及地理數(shù)據(jù)的開放，丹麥社會創(chuàng)造了數(shù)量可觀的直接與間接的財富。在此后的多項政策中，丹麥政府數(shù)次提出要開放政府數(shù)據(jù)，以此來刺激社會經濟的發(fā)展。我國正處在經濟轉型的過程中，開放政府數(shù)據(jù)為社會提供了新的經濟增長點。通過政府數(shù)據(jù)帶動創(chuàng)新發(fā)展，社會進步是順勢之舉。并且，在丹麥的成功經驗的指引之下，我國依靠政府數(shù)據(jù)拉動經濟發(fā)展的進程將更加順暢。

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作者簡介：黃雨婷，女，武漢大學信息資源管理學院本科生；黃如花，女，武漢大學信息資源研究中心教授，博士生導師。