俞伯陽

摘 要：2009年以來，我國地方債經(jīng)歷了“財政部代發(fā)”“自發(fā)代還”與“自發(fā)自還”幾個階段。但從2014年“自發(fā)自還”的發(fā)行結(jié)果來看，地方債的發(fā)行利率與國債利率高度趨同，甚至出現(xiàn)倒掛，說明發(fā)行制度存在缺陷。研究表明我國較為深層次的制度缺陷，導致地方債市場化改革的困境，在“自發(fā)自還”模式下有了更加突出的表現(xiàn)，但不能因此否定“自發(fā)自還”制度的進步性。目前的困境主要包括：財政獨立性的缺乏，融資沖動的難以遏制，信息披露的不完善以及金融機構(gòu)的利益輸送。真正實現(xiàn)地方債發(fā)行制度的市場化，還需經(jīng)過較為艱難的體制改革。

關(guān)鍵詞：地方債；自發(fā)自還；利率倒掛；隱性擔保

中圖分類號：F812.5 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2016）06-0044-06

一、引言

地方政府融資平臺風險，目前為國內(nèi)金融體系最嚴重的三大風險之一。近幾年來，通過地方政府的融資平臺，地方債務(wù)得到快速增長。比如，從2007年末至2013年，地方債務(wù)從不足5萬億元上升到近18萬億元。也就是說，在短短六年時間里，地方政府債務(wù)總額增加三倍以上，特別是近兩年增長更快。如果得不到有效抑制，地方政府債務(wù)危機不可避免。

雖然舊預(yù)算法原則上禁止地方政府發(fā)債，但在國務(wù)院批準的情況下可有例外，這就為我國舊預(yù)算法下的地方政府發(fā)債嘗試奠定了基礎(chǔ)。2009年以來，我國地方債經(jīng)歷了“財政部代發(fā)”“自發(fā)代還”與“自發(fā)自還”幾個階段。但在2015年之前，三種發(fā)行方式是交叉重合的，雖然從階段上而言，進入了“自發(fā)自還”階段，但財政部代發(fā)一直是我國地方債的主要發(fā)行方式。2015年，新預(yù)算法正式實施，我國選擇了債務(wù)置換路徑，地方債發(fā)行額度爆發(fā)式增長，幾乎超過了所有研究人員的預(yù)期。進入2015年以后，“自發(fā)自還”也成為了最為重要的發(fā)行方式。在2014年“自發(fā)自還”試點初期，發(fā)行制度的相關(guān)缺陷大量暴露，甚至有不少學者提出“自發(fā)自還”是制度的倒退。本文將對“自發(fā)自還”制度進行討論，并分析我國地方債發(fā)行中存在的根本性問題，以及可能的解決方案。

二、相關(guān)文獻綜述

地方債問題是近年來我國學術(shù)界的研究熱點。王征[1]建議對地方債采取審慎監(jiān)管的對策，并從當時的宏觀經(jīng)濟環(huán)境入手，提出了緊縮貨幣和寬松財政相結(jié)合的政策匹配。目前的宏觀環(huán)境與當時依然未出現(xiàn)太多變化，相應(yīng)的宏觀政策已在實施，但地方債發(fā)行規(guī)模遠大于筆者的預(yù)期。周學東[2]比較了我國城投債與美日市政債的異同，認為我國城投債的問題主要在于監(jiān)管缺失、負債規(guī)模管理失控、信息披露不足、中央政府存在隱性擔保等。周曉明[3]討論了土地財政、商業(yè)銀行與影子銀行三者在地方債問題中的相互聯(lián)動關(guān)系，認為我國地方債問題的核心在于政府職能與經(jīng)濟增長方式的扭曲。黃志勇[4]則建議轉(zhuǎn)變財稅體制與政府職能，最終并將平臺債轉(zhuǎn)化為地方政府債券。張超[5]利用省際面板數(shù)據(jù)實證分析了土地財政以及城投債對于經(jīng)濟增長的影響，將土地財政分為稅收、出讓金收入、抵押融資三部分，研究表明通過稅收進行的土地財政運作對于經(jīng)濟增長具有相對積極的作用，通過土地出讓金收入進行的土地財政運作推動作用較弱，抵押融資部分的作用最次。熊偉[6]對于“自發(fā)自還”模式存在異議，認為既然我國的地方政府難以獲得財政獨立性，便不如回到中央政府借債轉(zhuǎn)貸地方模式。他建議在短期應(yīng)變賣國有資產(chǎn)填補債務(wù)缺口；在長期應(yīng)確定地方政府的財政獨立性，并推進地方政府資產(chǎn)負債表的編制與評級制度的引入，認為考慮到我國地方財政的非獨立性，我國難以真正實現(xiàn)“自發(fā)自還”。與熊偉觀點相左，周學東[7]則認為以規(guī)范的地方政府債券替代城投債，具有更強的現(xiàn)實可行性。吳國平 等[8]結(jié)合拉美國家上世紀八十年代的債務(wù)危機，分析了我國地方債存在的問題，并提出了相關(guān)建議。賈康[9]從財稅體系角度對我國地方債中的問題進行了分析，也建議以規(guī)范的地方政府債券替代城投債。此種聲音在后續(xù)的政策變遷中幾乎被全盤接受，與此后的債務(wù)置換思路基本一致。傅智輝[10]對于我國地方政府債券的發(fā)行體制提出了政策建議。

對于2014年我國開始實施的地方債“自發(fā)自還”模式，樊軼俠[11]指出，“自發(fā)自還”有助于強化地方政府的償債責任，優(yōu)化資金使用效率，對于推動事權(quán)與財權(quán)的責任改革，理清中央與地方關(guān)系具有重要作用，也有利于推動地方政府資產(chǎn)負債表的編制，規(guī)范信息披露，強化市場約束。但由于地方政府財政獨立性的缺乏，所以與真正的市政債還有較大差距。此外，我國“自發(fā)自還”地方債規(guī)模尚小，難以有效替代城投債；由于財稅體系與產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，地方債發(fā)行依然存在巨大困境。張宏[12]指出，地方債發(fā)行的前提是地方政府資產(chǎn)負債表的編制、信用評級體系的完善以及風險預(yù)警體系的建立。目前條件尚不具備，“自發(fā)自還”模式難有實質(zhì)性進步。袁志輝[13]基于廣東、山東等省“自發(fā)自還”的結(jié)果，指出地方債擾亂了利率市場定價與資源配置。地方政府財權(quán)、事權(quán)的不對稱，以及金融機構(gòu)的利益輸送是根本問題，與美國的市政債和項目債的差距依然很大，我國地方債發(fā)行的市場化程度有待提高。馮禹丁[14]指出，“自發(fā)自還”模式旨在用明規(guī)則替代潛規(guī)則，但在土地、財稅、權(quán)力制衡等根本性制度變革尚未完成之時，地方債改革的目標可能難以實現(xiàn)。

上述學者們所討論的地方債，既包括城投債，也包括地方政府債券，由于長期以來，我國城投債的規(guī)模遠遠高于地方政府債券，所以學者們普遍以城投債代替地方政府債券，作為地方債的研究對象。但隨著債務(wù)置換的推進，地方政府債券將逐步成為地方債的主要形式，所以本文所討論的地方債專指地方政府債券?！白园l(fā)自還”制度實質(zhì)上并未涉及到地方債的本質(zhì)規(guī)則，僅僅是發(fā)行環(huán)節(jié)的程序性改革，所以本文在討論“自發(fā)自還”制度的優(yōu)缺點以后，重點分析我國地方債的困境與對策。

三、我國地方債“自發(fā)自還”模式出現(xiàn)的問題

從2009年至今，我國地方債經(jīng)歷了“財政部代發(fā)”“自發(fā)代還”與“自發(fā)自還”幾個階段。2009年，國務(wù)院出臺了應(yīng)對次貸危機的經(jīng)濟刺激政策，為了支持地方政府投資，決定由財政部代辦地方政府債券發(fā)行，并由財政部代辦債券的償還。2011年，國務(wù)院批準地方政府自行安排地方債的發(fā)行，但依然由財政部代辦債券的償還。2014年，國務(wù)院批準地方債“自發(fā)自還”，由地方政府自行安排發(fā)行與償還。地方債發(fā)行的市場化特征逐步加強，地方政府的償債責任進一步加大。

2014年，國務(wù)院批準了10個城市試點“自發(fā)自還”，包括廣東、山東、江蘇、江西、寧夏、青島、浙江、北京、上海和深圳，期限包括5年期、7年期和10年期。其中廣東、江蘇、寧夏的中標利率與當日同期限國債收益率基本持平，不同期限有一兩個基點的差別；江西三個檔次地方債的中標利率均較當日同期限國債收益率高兩個基點；而山東的5年期、7年期、10年期地方債的中標利率分別較當日同期限國債收益率低20個基點、21個基點以及20個基點，出現(xiàn)利率倒掛。上述5省的中標利率情況見表1。

從理論上講，地方債的中標利率無論如何都應(yīng)當高于當日同期限國債收益率。首先，中央政府對于國債的償付義務(wù)是法定的，而對于地方債的擔保則是隱性的，沒有法律約束，存在打破隱性擔保的可能。其次，國債規(guī)模大，市場認可度高，在二級市場上交易相對活躍，流動性明顯優(yōu)于地方債。再次，商業(yè)銀行在計算監(jiān)管資本要求時，國債的風險權(quán)重為0，而地方債的風險權(quán)重為20%，商業(yè)銀行持有國債的資本占用遠高于地方債。以商業(yè)銀行為主的金融機構(gòu)，為何不在市場上直接買入國債，而要以如此低的利率投標地方債，其中必然存在從金融機構(gòu)向地方政府的利益輸送。而由于我國“自發(fā)自還”地方債的總體規(guī)模相對較小，當存在部分金融機構(gòu)利益輸送的情況下，容易導致利率被操縱的現(xiàn)象，從而出現(xiàn)地方債利率對于合理區(qū)間的偏離，甚至與國債利率出現(xiàn)倒掛。

2014年我國地方債“自發(fā)自還”模式下的非市場化定價行為，其實在2013年的“自發(fā)代還”模式下已經(jīng)有所體現(xiàn)。2013年在我國所有地方債中，“財政部代發(fā)”的地方債為2 848億元，地方政府“自發(fā)代還”的地方債為652億元?！柏斦看l(fā)”模式下地方債的中標利率與當日同期限國債收益率存在20～30個基點的溢價，與市場預(yù)期相對一致。由于“財政部代發(fā)”存在明顯的中央政府擔保的承諾，所以上述溢價應(yīng)當主要為流動性溢價。但同年“自發(fā)代還”模式下發(fā)行的地方債，其中標利率明顯低于“財政部代發(fā)”模式下的中標利率，且與當日同期限國債收益率高度趨同。從“財政部代發(fā)”到“自發(fā)代還”，再到“自發(fā)自還”，發(fā)行利率不但沒有提高，反而越走越低，與改革預(yù)期完全相反。筆者認為，主要原因在于“財政部代發(fā)”模式為多省市債券集中發(fā)行，投資人無法針對某一地方政府進行投標，因此也難以進行利益輸送。但在“自行代還”與“自發(fā)自還”模式下，各地政府單獨進行債券的發(fā)行，且地方政府能夠清楚地看到購買人的名稱、數(shù)量和價格，導致金融機構(gòu)對地方政府的利益輸送成為可能。

四、我國地方債發(fā)行中的困境

我國地方債發(fā)行中所出現(xiàn)的問題，具有深層次的制度原因，使得無論采取哪種發(fā)行模式，困境都難以避免。相關(guān)困境主要包括：財政獨立性的缺乏，融資沖動的難以遏制，信息披露的不完善以及金融機構(gòu)的利益輸送。

1. 地方政府尚不具備與“自發(fā)自還”相適應(yīng)的財政獨立性。地方債的改革方向是由地方政府承擔最終的償付義務(wù)，取消中央政府對于地方政府的隱性擔保，在地方政府無力償還債務(wù)時容忍地方債違約的出現(xiàn)。但從目前我國中央政府與地方政府的財政關(guān)系來看，地方政府尚不具備相應(yīng)的財政獨立性。首先，分稅制改革以后，大部分稅收歸屬于中央政府，但是建設(shè)任務(wù)依然歸屬于地方政府，出現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)的不匹配。為了支持地方建設(shè)，目前中央對地方的轉(zhuǎn)移，是地方財政收入的重要來源，但支付水平與支付規(guī)則并無明文規(guī)定。分稅制改革在一定程度上加強了地方的競爭意識與獨立性，也加強了中央集權(quán)的權(quán)威性，對于經(jīng)濟發(fā)展與政治穩(wěn)定起到重要作用。但是目前的財政格局使得地方政府需要高度依賴中央政府，尚不具備真正的“自發(fā)自還”所需要的獨立性。其次，社會保障是我國政府承擔的重要負債，但政府的社會保障義務(wù)應(yīng)當屬于地方政府的債務(wù)，還是中央政府的債務(wù)，尚未有定論。目前我國實行的是地區(qū)統(tǒng)籌，社會保障屬于地方政府的債務(wù)。目前社會保障體系資金缺口巨大，地方政府實際上無力承擔。此外地方統(tǒng)籌也限制了人口的流動，造成了地區(qū)間的不平衡。所以我國的社會保障正在從地方統(tǒng)籌向全國統(tǒng)籌過渡。對于社會保障的償債主體尚未形成明確的認定，即中央政府與地方政府的負債界限尚未劃清，此時地方政府的負債尚不具有獨立性。再次，目前我國尚未形成關(guān)于地方政府與中央政府之間權(quán)利義務(wù)以及資產(chǎn)負債界限的規(guī)則，除了上述的社會保障以外，還包括土地出讓金的歸屬等。所以目前我國中央政府與地方政府具有難以分割的關(guān)系，地方政府短時間內(nèi)難以具有必要的獨立性。最后，中央政府對于地方政府的隱形擔保是我國現(xiàn)有信用體系的核心，在此基礎(chǔ)上形成了其他各種信任關(guān)系，以及投融資關(guān)系，包括平臺公司以及其他國有企業(yè)發(fā)行的債券、資產(chǎn)管理產(chǎn)品以及銀行貸款等。如果在短時間內(nèi)取消中央政府對于地方政府的隱性擔保，無異于顛覆了我國的整個信用體系，將導致資產(chǎn)價值以及風險水平的重估，也將導致金融體系的癱瘓并爆發(fā)嚴重金融危機。

2. 地方政府競爭機制滋生了其非理性的融資沖動。地方政府間的GDP競爭是我國改革開放以來經(jīng)濟高速增長的重要動力，保證了地方政府將經(jīng)濟建設(shè)作為工作重心，并以此提高人民的生活水平。但伴隨著持續(xù)高速增長的GDP，我國也出現(xiàn)了各種經(jīng)濟問題，其中尤以地方債問題最為嚴重。經(jīng)濟增長的動力來源于消費、投資與出口。從我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)看，通過消費與出口拉動經(jīng)濟，是經(jīng)濟持續(xù)高速增長的良性手段。但刺激消費，增加出口的政策工具主要在中央政府而不在地方政府。且地方政府采取的有助于刺激消費、增加出口的措施，往往具有長期的、緩慢的、滯后性的特點，受制于我國地方官員較為有限的任職年限，相關(guān)政策難以有效實施。投資一方面可以被地方政府靈活使用，另一方面具有立竿見影的效果，所以成為所有地方政府的首選方案。投資既包括民間投資，也包括政府投資。要增加民間投資就需要招商引資，招商引資是各地政府的重點工作，但實際每年能夠落地的資金總量相對穩(wěn)定，難以在短時間內(nèi)快速提高。政府投資是地方政府最具有主動權(quán)的工具，所以近年來成為各地政府推動經(jīng)濟增長的首要選擇。如僅僅通過財政收入進行投資，規(guī)模相對有限，并不能推動經(jīng)濟短時間內(nèi)的高速增長，所以各地政府都希望通過借債來增加投資規(guī)模。但我國《預(yù)算法》限制地方政府舉借債務(wù)，所以地方政府采用成立城投公司，以此作為平臺進行融資的模式。地方政府并不具有獨立承擔債務(wù)責任的能力，且此種模式也與《預(yù)算法》存在明顯的背離。但適逢美國次貸危機以后，中央政府決定采取積極的財政政策，卻沒有其他有效的資金籌措手段，所以對于地方債采取了默許態(tài)度，從而出現(xiàn)了我國目前預(yù)計規(guī)模超過20萬億元的機制扭曲的地方債。

3. 不完善的信息披露無法支撐真正意義上的信用評級。我國地方債“自發(fā)自還”模式的一個亮點，便是引入了市場化的信用評級。評級的意義一方面是信息的搜集，另一方面是信息的分析，而前者又是后者的基礎(chǔ)。但目前地方政府所提供的資料非常有限，尚不足以保證評級公司對地方政府的償債能力做出準確的判斷，如果在一個完全競爭的信用評級市場中，評級公司本應(yīng)拒絕為信息不充分的市場主體提供信用評級，或者因此降低信用級別。但在我國的評級市場中，在城投債模式下，城投債是評級公司最為重要的評級對象，地方政府具有較強的市場壟斷力。在“自發(fā)自還”模式下，中標地方債評級是評級公司實力的象征，所以盡管信息披露嚴重缺失，但地方政府依然獲得了評級公司的評級，且信用評級較高。以“自發(fā)自還”模式下發(fā)行的地方債為例，所有債券都獲得了最高的AAA級的信用評級。目前地方政府披露的信息大多是對外公布的年度報告，其中僅包含極其有限的財政收支情況與政府運營情況。且由于目前還沒有明確的指標界定與披露規(guī)則，所以各地政府出于對自身最為有利的披露目標，不同地區(qū)所披露的數(shù)據(jù)口徑并不一致，且部分地方政府不同年份披露的數(shù)據(jù)口徑也不一致。地方政府資產(chǎn)負債表是信息披露的必要內(nèi)容，已經(jīng)受到了各方的重視。截至2014年8月底，我國大部分省市已經(jīng)在“權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告”的框架下，初步完成了對地方政府資產(chǎn)負債表的編制；上海、安徽、江西等省市已經(jīng)開始在區(qū)縣層面編制資產(chǎn)負債表的嘗試。但目前尚未有任何地方政府對外公布資產(chǎn)負債表。筆者認為，這主要是由于地方政府與其他關(guān)聯(lián)方的關(guān)系尚未理順，對于資產(chǎn)和負債的界定尚存較大爭議，所以短期內(nèi)地方政府資產(chǎn)負債表的編制會一直停留在試編階段，難以對外發(fā)布。此外，由于中央政府隱性擔保的存在，我國目前的地方債評級高度關(guān)注中央政府的擔保意愿，而非地方政府自身的還款能力，所以行政級別以及政治地位成為了最為關(guān)鍵的評級指標。在當前的財政體制下，此種評級模式具有一定的合理性，但其與真正意義上的地方債信用評級還存在較大差距。

4. 金融機構(gòu)的利益輸送破壞了發(fā)行市場的價格機制。在我國目前的債券市場中，金融機構(gòu)是地方債最主要的投資人。但金融機構(gòu)與地方政府之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系導致在地方債的發(fā)行中，往往伴隨有金融機構(gòu)向地方政府提供的利益輸送，破壞了發(fā)行市場的價格機制。第一，我國存在大量地方金融機構(gòu)，其在股權(quán)關(guān)系上本身就是地方政府的下屬企業(yè)，自然需要聽命于地方政府。第二，對于全國性金融機構(gòu)，其分支機構(gòu)的領(lǐng)導任免以及業(yè)務(wù)運營也受到地方政府的嚴格控制，所以也難以保持與地方政府的獨立性。第三，地方政府及其下屬的國有企業(yè)，在地方經(jīng)濟中具有重要地位，是金融機構(gòu)的重要客戶，為了更好地維系業(yè)務(wù)關(guān)系，金融機構(gòu)也會為地方政府提供必要的利益輸送。第四，地方政府及其下屬的國有企業(yè)也是目前商業(yè)銀行存款的主要來源，地方債市場上利益輸送的背后往往伴隨著存款的存放。地方政府與金融機構(gòu)，在我國都屬于體制內(nèi)單位，分別是政府的左口袋與右口袋，存在天然的關(guān)聯(lián)性，且政府官員與金融機構(gòu)的領(lǐng)導常常互換位置，所以除了商業(yè)聯(lián)系之外，金融機構(gòu)與地方政府還存在著政治與情感上的關(guān)聯(lián)性。金融機構(gòu)的利益輸送，導致地方債的發(fā)行利率要低于風險與收益考量下的市場均衡水平。尤其在“自發(fā)自還”模式下，地方債利率與國債利率的高度接近甚至倒掛，體現(xiàn)出了較為明顯的利益輸送。

五、完善我國地方債發(fā)行的對策及建議

從“財政部代發(fā)”到“自行發(fā)債”，再到“自發(fā)自還”，我國地方債的發(fā)行機制正在向著市場化的方向逐步邁進?！白园l(fā)自還”模式，從方向上講，是我國地方債發(fā)行制度的又一次進步。我國較為深層次的制度缺陷，導致了地方債市場化改革的困境，在“自發(fā)自還”模式下有了更加突出的表現(xiàn)，但不能因此而否定“自發(fā)自還”制度的進步性。但要真正實現(xiàn)地方債發(fā)行制度的市場化，還需經(jīng)過較為艱難的體制改革，對此本文提出以下幾點建議。

1. 轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式與地方政府績效考核方式。我國的經(jīng)濟增長高度依賴信貸支撐下的政府投資行為，地方債的困境便是由此帶來的一個問題。我國目前的經(jīng)濟增長方式從短期來看，保持了GDP的持續(xù)增長，帶來了較為充足的就業(yè)機會。但從長期來看則存在較大問題，一方面扭曲了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，導致生產(chǎn)偏向于基建地產(chǎn)，所有制偏向于國有企業(yè)，現(xiàn)有增長方式持續(xù)時間越久，將來經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的困難就越大。另一方面導致信用風險的集聚，伴隨著地方債務(wù)的提升，政府部門的杠桿率越來越高，如果繼續(xù)發(fā)展，或?qū)⒄T發(fā)債務(wù)危機。在現(xiàn)行相對集權(quán)的財稅體制下，地方政府財政獨立性的事實較為困難，我國更難以實施類似于美國的地方政府破產(chǎn)制度。問責機制對于遏制地方政府發(fā)債沖動將具有重要的作用，是進一步放開地方政府債券發(fā)行的重要保障。

2. 理順中央與地方的財稅關(guān)系，劃清資產(chǎn)負債界限。要實現(xiàn)地方政府財政的獨立性，就需要以規(guī)則而非相機抉擇的方式明確稅收在中央與地方的最終分配，并保證稅收分配的比例與財政支出的比例相適應(yīng)。目前我國地方政府的財政收入主要有三大塊，分別是稅收收入的地方留成部分，中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移，以及土地出讓形成的基金收入。第一塊相對穩(wěn)定，其增長也主要來自于地方政府發(fā)展經(jīng)濟的貢獻。第二塊目前雖然同樣也比較穩(wěn)定，但并未有成文的規(guī)定，筆者建議應(yīng)對此部分明確規(guī)則，或?qū)⑵渲苯觿澣肫渌糠?。第三塊波動較大，且存在一定的自身法律地位的定位問題，土地出讓畢竟是用下屆政府的資源在當屆政府發(fā)展經(jīng)濟，是將后代子孫的財富用于當代的投資消費。目前地方政府土地出讓的規(guī)模受到中央的管控，但是依然是人治的成分大于法治的成分，缺乏制度的透明性。除了明確規(guī)則以外，還應(yīng)當重新估算中央與地方稅收的分成比例，適當增加地方留成部分，使其與地方政府的支出相互匹配，以保證地方債務(wù)的可持續(xù)性。對于中央政府與地方政府之間的資產(chǎn)以及負債的劃界問題，筆者認為對于社會保障之類的涉及公民平等權(quán)力的內(nèi)容應(yīng)當進行全國統(tǒng)籌，對于其他中央缺乏管理效率的內(nèi)容應(yīng)當劃歸地方。此外，最終的劃分結(jié)果，從長期來看影響相對有限，但是否能盡早完成相關(guān)權(quán)屬的認定對于保障地方債的發(fā)行意義深遠。在中央政府與地方政府的資產(chǎn)負債界限明確之前，真正意義上的地方債難以出現(xiàn)。

3. 明確地方政府信息披露規(guī)定，完善信用評級制度。目前我國的經(jīng)濟體系中，地方政府相對強勢，在沒有中央政府明確規(guī)定的情況下，其不具備充分披露信息的主動性。所以，首先，應(yīng)從制度上規(guī)定地方政府必須對外披露的信息內(nèi)容，這既可以使投資人對地方政府的償債能力做出判斷，也是對公民知情權(quán)的重要保障。其次，應(yīng)嚴格執(zhí)行政府會計規(guī)范，明確所需披露的數(shù)據(jù)口徑。短時間內(nèi)，信息披露的充分性難以實現(xiàn)，但是通過頒布規(guī)定，可以保準數(shù)據(jù)的準確性和一致性。再次，為了能夠較為準確地評估地方政府的償付能力，地方政府資產(chǎn)負債表是信用分析的基礎(chǔ)，也是真正意義上的地方債推出的前提。如果上述財稅關(guān)系以及資產(chǎn)負債界限能夠界定清晰，地方政府資產(chǎn)負債表的編制與發(fā)布并非難題，但同時應(yīng)制定明確的會計準則，并聘請會計師事務(wù)所進行審計。最后，目前由于隱性擔保、剛性兌付以及信息缺失等問題，地方債信用評級的意義相對有限。但隨著上述問題的逐步解決，市場化的信用評級應(yīng)能夠發(fā)揮較為重要的作用。對于評級行業(yè)的監(jiān)管改革，可以參照美國《多德-弗蘭克法案》的規(guī)定，要求評級公司保證資料的準確性，并對評級分析承擔專家責任，這也有助于增加評級行業(yè)的市場認可度。

4. 推動金融機構(gòu)的市場化改革，切斷利益輸送。在目前的情況下，地方債相對于地方政府的其他融資手段，其宣傳作用可能大于真正的融資作用。在完全市場化的情況下，在地方債的制度關(guān)系理順以后，金融機構(gòu)并無必要通過高價認購地方債來向地方政府進行利益輸送。此外，在地方債的發(fā)行中，應(yīng)禁止地方金融機構(gòu)向當?shù)卣睦孑斔?。因為這實則屬于金融機構(gòu)對其股東發(fā)放貸款，存在明顯的關(guān)聯(lián)交易。而地方金融，雖然屬于地方國有企業(yè)，但是其承擔的責任應(yīng)當是全國范圍的，所持有的金融牌照的社會信譽遠非地方政府的信用背書，如果發(fā)生金融危機，風險也會向地方以外溢出，所以對于此種類型的利益輸送應(yīng)當嚴格禁止。對于因為同是體制內(nèi)機構(gòu)，而帶來的情感聯(lián)系，筆者認為也與市場化方向相悖，不利于資源的有效配置。在地方債市場化改革的過程中，一方面要加快金融機構(gòu)市場化改革的步伐，逐步切斷與政府部門的關(guān)聯(lián)性；另一方面要加快地方政府的市場化改革，使其在債務(wù)融資方面，具有一般市場主體的特征。

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