陳海珍

[摘 要]目前，我國(guó)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地資源的需求日益膨脹，與此同時(shí)，建設(shè)用地的粗放利用、閑置以及廢棄等現(xiàn)象嚴(yán)重，節(jié)約集約用地程度還很不夠，基層合法合規(guī)用地意識(shí)淡薄，隨意承諾用地現(xiàn)象嚴(yán)重， 不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。因此，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中必須節(jié)約集約用地。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化；節(jié)約；集約

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.51.234

土地資源作為一種特殊的自然資源，承載著加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)的重任，其稀缺性和重要性要求建設(shè)用地使用權(quán)人必須合理地利用土地。盡管2007年全國(guó)人大常委會(huì)將節(jié)約資源確定為我國(guó)的基本國(guó)策和優(yōu)先戰(zhàn)略，但目前我國(guó)土地資源粗放利用的現(xiàn)狀長(zhǎng)期以來沒有根本轉(zhuǎn)變，加之隨著人口的不斷增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，人地矛盾更加突出，節(jié)約集約用地迫在眉睫。

1 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的一些土地問題

1.1 土地資源供需失衡，出現(xiàn)饑渴癥現(xiàn)象

近年來，城市化建設(shè)步伐不斷加快，城鎮(zhèn)化率和建設(shè)用地需求量在急劇增長(zhǎng)，2012年我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到52%，在過去的5年，平均每年提高1.3個(gè)百分點(diǎn)，每年增加城市人口1700萬，今后一個(gè)時(shí)期城鎮(zhèn)化還會(huì)保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，到2020年全國(guó)城鎮(zhèn)化率預(yù)計(jì)將達(dá)到58%[1]。僅以左權(quán)縣為例，縣城人口由2000年的15.6萬人上升到2013年的16.4萬人，中心城區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍由原來的6.75平方公里擴(kuò)大到18.61平方公里。根據(jù)縣委政府的部署，“十二五”期間左權(quán)縣將完成固定資產(chǎn)投資380億元，新增GDP 150億元，用地項(xiàng)目90個(gè)，新增建設(shè)用地1334公頃，每年用地267公頃，而每年的年度用地指標(biāo)不足35公頃，缺口233公頃。放眼到全國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，重點(diǎn)工程和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)占用土地越來越多，全國(guó)建設(shè)用地的需求每年都在80萬公頃左右，但是《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》確定在嚴(yán)格控制建設(shè)用地的原則下，到2020年全國(guó)新增建設(shè)用地為585萬公頃[2]，平均每年新增建設(shè)用地指標(biāo)僅為39萬公頃，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足建設(shè)項(xiàng)目的用地需求。且我國(guó)用占世界10%的耕地，養(yǎng)活世界上22%的人口，人均耕地0.076公頃，僅相當(dāng)于世界平均水平的1/3，山地和丘陵面積占國(guó)土面積的65%，耕地后備資源嚴(yán)重不足，耕地保護(hù)和生態(tài)建設(shè)壓力不斷加大，實(shí)際上可用作新增建設(shè)用地的土地資源十分有限，各項(xiàng)建設(shè)用地的供給將面臨前所未有的壓力。

1.2 土地利用方式粗放，土地利用結(jié)構(gòu)不合理

在土地供需矛盾突出的局面下，當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地粗放浪費(fèi)與新增用地結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象并存。近年來，各項(xiàng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展很快，年均占用耕地20萬公頃至35萬公頃，利用粗放、浪費(fèi)土地情況十分嚴(yán)重。而城市用地效率低下的現(xiàn)象也同樣存在，目前城市中有5%的閑置土地，城市容積率低，城鎮(zhèn)低效用地占到40%以上，全國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)，空閑和批而未供土地約26.67萬公頃。一些地方在“以地生財(cái)”利益的驅(qū)動(dòng)下，以推進(jìn)城鎮(zhèn)化為由，“攤大餅”式地向外延擴(kuò)張，熱衷于“寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)、房地產(chǎn)開發(fā)”建設(shè)，大搞“造城運(yùn)動(dòng)”。但是由于戶籍改革、產(chǎn)業(yè)支撐等相關(guān)配套設(shè)施跟不上，使得土地城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化，甚至造成房子無人居住，形成了“空城”“鬼城”。地處舊城區(qū)內(nèi)很多老企業(yè)和單位危舊房多，大都是低層建筑，由于企業(yè)改制、資金缺乏等諸多原因，本身無力改造，而拆遷難度又大，收購(gòu)?fù)恋?、征收房屋的成本較高，造成了存量建設(shè)用地被低效利用或閑置浪費(fèi)。如果政府不想買單，先由開發(fā)商墊付拆遷成本，勢(shì)必還會(huì)造成虛假出讓土地。

另外，郊區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工礦存量用地低效利用現(xiàn)象也非常嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)范圍處于低效利用狀態(tài)的城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地約5000平方公里，占全國(guó)城市建成區(qū)的11%。許多地方20世紀(jì)八九十年代興起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，如煤礦、磚廠、瓷窯等礦山企業(yè)，由于政策性整合、關(guān)閉，絕大部分已經(jīng)成為廢棄用地，僅左權(quán)縣此類土地面積約130公頃。沒有整合關(guān)閉的企業(yè)搞煤廠、沙廠等建設(shè)寬打?qū)捰矛F(xiàn)象比較突出，土地利用率和單位土地投資強(qiáng)度嚴(yán)重偏低，不能嚴(yán)格執(zhí)行集約用地的控制標(biāo)準(zhǔn)，沒有精打細(xì)算、深挖潛力的考慮，粗放用地現(xiàn)象比較普遍。

1.3 土地規(guī)劃和城市規(guī)劃不協(xié)調(diào)，建設(shè)項(xiàng)目用地呈分散狀態(tài)

土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃雖然都由政府組織編制，但在具體編制過程中，由規(guī)劃部門和國(guó)土部門分別委托不同的設(shè)計(jì)單位進(jìn)行編制，出現(xiàn)編制時(shí)間、城市建設(shè)用地規(guī)模、城市發(fā)展方向、建設(shè)項(xiàng)目用地性質(zhì)等方面均不一致的現(xiàn)象。地方政府圍繞“上項(xiàng)目”來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，一旦爭(zhēng)取到一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，往往會(huì)盡力促成，但是由于上述情況，可能會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目選址符合城市規(guī)劃而不符合土地規(guī)劃的情況?；诮?jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的壓力，地方政府會(huì)進(jìn)行城市規(guī)劃調(diào)整以促成項(xiàng)目上馬，由此出現(xiàn)許多在城市規(guī)劃建設(shè)用地范圍之外的行為，造成了分散，也加大了基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)的投資和土地的占用。

2 建議和意見

2.1 嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃的調(diào)控和龍頭作用

土地利用總體規(guī)劃作為實(shí)現(xiàn)土地用途管制的重要手段，在樹立科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展方面起到重要作用。但是目前土地規(guī)劃的權(quán)威性不夠，土地利用總體規(guī)劃沒有被嚴(yán)格執(zhí)行，規(guī)劃被項(xiàng)目牽著鼻子走，隨意調(diào)整土地規(guī)劃的現(xiàn)象十分普遍，城市外延因片面追求經(jīng)濟(jì)效益增長(zhǎng)而無度擴(kuò)張。

（1）本著節(jié)約集約用地原則，立足當(dāng)前，面向未來，突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)合理安排建設(shè)用地規(guī)模，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供規(guī)劃引導(dǎo)，避免新城新鎮(zhèn)發(fā)展再走外延拓展、規(guī)模擴(kuò)張的老路。

（2）盡快制定《土地規(guī)劃法》，通過規(guī)劃立法，嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃調(diào)整頻次和條件，嚴(yán)禁擅自修改和調(diào)整規(guī)劃，保證土地規(guī)劃的權(quán)威性、法定性。

（3）建立“兩規(guī)”編制協(xié)調(diào)、“兩規(guī)”實(shí)施管理等機(jī)制，協(xié)調(diào)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的關(guān)系。改變部門觀念，加強(qiáng)部門間的溝通與合作，建議成立規(guī)劃編制統(tǒng)一協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)兩大規(guī)劃的編制、組織、協(xié)調(diào)工作。對(duì)《土地管理法》《城市規(guī)劃法》等法律法規(guī)中涉及“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的規(guī)定進(jìn)一步明晰，以增強(qiáng)規(guī)劃?rùn)?quán)威性、便于具體操作執(zhí)行。

2.2 挖掘存量用地潛力，提高存量用地在建設(shè)用地供應(yīng)比重

黨的十八大提出走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路后，“推動(dòng)土地高效配置、節(jié)約集約利用”作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展下的用地要求，以土地利用和管理方式的轉(zhuǎn)變促進(jìn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制建設(shè)用地的增量，盤活存量土地，通過提高土地的整體有效利用率來化解供需矛盾。

（1）注重舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房改造，從存量上找增量[3]，充分發(fā)揮政府土地收購(gòu)儲(chǔ)備力度，積極盤活破產(chǎn)等低效利用土地；加強(qiáng)閑置土地的預(yù)防與監(jiān)管，加大閑置土地處置力度。禁止“毛地”出讓，避免因拆遷等原因造成的土地閑置；向空間要土地，發(fā)展立體用地，制定優(yōu)惠政策，積極鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)利用荒地、未利用地和廢棄地進(jìn)行建設(shè)，鼓勵(lì)已投產(chǎn)的工業(yè)項(xiàng)目利用原有土地追加投資和利用多層標(biāo)準(zhǔn)廠房，提高土地利用率。

（2）嚴(yán)肅查處各類違法違規(guī)用地行為。進(jìn)一步增強(qiáng)政府責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)化土地執(zhí)法動(dòng)態(tài)巡查責(zé)任，充分發(fā)揮基層巡查監(jiān)管和上級(jí)監(jiān)督職能，深入開展衛(wèi)片執(zhí)法、以租代征等違法違規(guī)專項(xiàng)整治行動(dòng)，將違法行為解決在萌芽狀態(tài)。同時(shí)健全聯(lián)合查案協(xié)調(diào)機(jī)制，加大違法案件立案、查處力度，確保拆除、沒收處罰行為到位，推動(dòng)土地合理合規(guī)使用。

節(jié)約集約利用土地是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。因此，對(duì)土地的精細(xì)使用勢(shì)在必行，節(jié)約集約是城鎮(zhèn)化建設(shè)的首要選擇。

參考文獻(xiàn)：

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