闕祖暉

摘要：本研究在PPP項目調價機制研究現(xiàn)狀分析的基礎上，提出了包含價格調整原則、觸發(fā)條件、調整周期、調整方式、調整流程共五部分的地下綜合管廊PPP項目調價機制，并結合綜合管廊PPP項目的特性就該五部分內容進行了詳細闡述。最后本文以西部某地區(qū)地下綜合管廊調價機制為例進行了應用舉例，說明了綜合管廊PPP項目調價機制的內容和應當考慮的因素。

Abstract： Based on analysis of research status of PPP project price adjustment mechanism， the thesis brings forward utility tunnel PPP project price adjustment mechanism which contains five parts including price adjustment principle， triggering condition， and adjustment period， mode & process. Combined with the characteristics of utility tunnel PPP projects， the content of these five parts is explained in great detail. In the end， the application example is given in this paper. It thus indicates that the considerations should be given to the factors and content of utility tunnel PPP project price adjustment mechanism.

關鍵詞：地下綜合管廊；調價機制；政府與社會資本合作

Key words： utility tunnel；price adjustment mechanism；public-private partnership

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）10-0071-03

0 引言

地下綜合管廊是指建設在城市地下空間，將電力、通訊、燃氣、供熱、給排水、廣播電視等公共設施管線收納在內，具有完善的照明、排水、通訊、監(jiān)控功能的市政綜合廊道。2015年，國務院提出建設一批先進的地下綜合管廊，并積極推廣運用政府與社會資本合作（PPP）模式，鼓勵社會資本參與地下綜合管廊的建設與運營[1]。不少地方政府積極嘗試將PPP模式與地下綜合管廊發(fā)展相結合。

PPP項目調價機制與項目參與各方利益息息相關，是學者們研究的熱點。陳愛國、盧有杰提出了基于售價、銷售收入、稅后利潤的調價方式并分析了三者利弊[2]；趙立力提出了允許項目公司在限定的次數(shù)和幅度內自主調整價格的限制性產品價格調整機制[3]；鄧小鵬等人以社會資本、政府、公眾滿意三方為目標建立了PPP項目動態(tài)調價與補貼模型和實施步驟[4]；汪文雄構建了基于GA-BP的軌道交通基礎設施PPP項目智能化調價模型[5]。

上述研究有的是針對有實體性產品的PPP項目的討論，有的單單考慮軌道交通領域下的調價機制；有的僅為對一般情況下調價機制的探討，缺乏針對地下綜合管廊PPP項目價格調整機制的分析。上述研究所提出的調價機制也不夠完整。本文在基于地下綜合管廊PPP項目特性的基礎上，構建了包含價格調整原則、觸發(fā)條件、調整周期、調整方式、調整流程共五部分的完整地下綜合管廊PPP項目調價機制。

1 地下綜合管廊PPP項目價格調整原則

城市地下綜合管廊PPP項目產品和服務價格的調整實際上是政府、水、電、煤氣等運營企業(yè)和社會資本風險分擔、利益分配的博弈過程。調價機制既要平衡各方利益，又需要具有激勵作用和實用性。具體來說，地下綜合管廊PPP項目價格調整應當遵循以下原則：

1.1 利益相關者滿意

社會資本參與地下綜合管廊項目投資建設，主要考慮投資的安全性、收益率等。綜合管廊的使用單位追求廉價的入廊費及日常維護費用。政府可接受的財政補貼支出額度有限，更希望將更多的風險與投資交由社會資本承擔。因此，地下綜合管廊的調價必須在各方利益中尋找價格平衡點。

1.2 簡潔性與實用性

調價機制應簡潔明確，調價步驟有序、清晰、易于理解，調價涉及參數(shù)或原始數(shù)據等信息應易于獲得，各指標之間應當避免強相關性，盡量減少人為因素對調價結果的影響，并且應當能夠可持續(xù)利用。

1.3 具有激勵作用

效率是決定地下綜合管廊PPP項目是否物有所值的重要指標。推廣PPP項目原因之一就是PPP項目可以提高項目總體的經濟效率和時間效率。因此，調價機制應當具有激發(fā)項目公司建設、運營、維護效率的作用。例如調價應與績效考核掛鉤，激勵私營機構改善技術水平和管理能力，促進生產力進步。

1.4 多因素綜合考慮

地下綜合管廊建設及運營參與方較多，期限較長，項目情況復雜，外部環(huán)境變化可能較大。在較長的運營周期內影響建設及日常維護費的因素多種多樣，其中任一因素的變化都可能導致地下管廊項目價格的改變。因此必須在綜合考慮的基礎上確定調價機制。

2 地下綜合管廊PPP項目價格調整觸發(fā)條件

正確識別和設定地下綜合管廊使用費調整的邊界條件意義重大。在地下綜合管廊實踐操作中，建議將以下幾個影響PPP項目公司投資與經營成本的因素設定為監(jiān)控對象，并確定它們的臨界值，作為綜合管廊PPP項目價格調整的觸發(fā)條件：

2.1 通貨膨脹率

通貨膨脹將增加社會資本運營成本，也會導致項目公司實際內部收益率下降。因此通貨膨脹率超過一定值時，應當觸發(fā)調價機制，并結合其他因素共同考慮調整管廊使用費的價格。目前，PPP項目通貨膨脹率一般通過居民消費價格指數(shù)（CPI）來確定，它由國家統(tǒng)計局發(fā)布，權威性較高。

2.2 央行基準貸款利率

基準貸款利率是國家向金融市場發(fā)出的政策信號，而國有銀行的政策性偏好十分明顯，其他金融機構也會將央行政策作為調整貨幣借貸行為的依據。在我國，地下綜合管廊PPP項目建設資金主要來源于債務性融資，貸款利率的變化將會影響項目公司融資成本。因此，當央行基準貸款利率改變超過一定限度時，應當啟動調價程序。

2.3 人工費、材料費、機械費、電力價格

地下綜合管廊建設、運營期間涉及到的人工、材料、機械、電力費用是項目公司運營成本的組成部分，會影響項目公司合理收益。若這些項目的價格變化在合理范圍之內，應當認為這是項目公司應當承擔的市場風險；當價格變化超過了一定限度后，可調整管廊有償使用費或政府補貼金額。

2.4 其他非項目公司責任的因素

由于地下綜合管廊PPP項目在我國推行時間較短，各項法規(guī)和制度還不完善，可參考的案例也較少。盡管事前對各能夠影響項目公司運營利潤的因素進行了充分分析，但總會有各種不可控情況發(fā)生。當其他一種或多種不可控因子（行業(yè)標準提高、國家稅費標準變化等）對項目公司經營成本影響過大時，應當啟動調價程序。

3 地下綜合管廊PPP項目價格調整周期

在地下綜合管廊PPP項目執(zhí)行過程中，頻繁的價格調整可能會導致入廊管線單位的不滿，增大操作成本，因此對價格調整周期必須有一定限制。就目前已開展的地下綜合管廊PPP項目來看，一般特許經營協(xié)議會約定兩次調價時間間隔不少于兩至三年，例如長沙市地下綜合管廊PPP項目實施方案將價格調整周期定為三年[6]。若在下一次調價前由于社會環(huán)境變化大引起項目公司經營情況改變的，項目公司可將損失計入下一周期調整。

當然，調價周期并非一成不變。在項目運行初期，各方經驗較少，掌握信息不夠完全，調價時間可適當縮短以適應外部環(huán)境變化。除定期調價外，政府與社會資本還應當約定臨時調價機制，避免某些調價影響因素在短期內發(fā)生波動引起項目公司成本大幅改變。

4 地下綜合管廊PPP項目價格調整方式

4.1 公式調價法

即通過反映項目公司成本、風險等因素的數(shù)學公式模型進行調價。基本思路為依據管廊建設運營單位的成本、收益構成和影響因素，確定調整價格的因素和參數(shù)，若合同約定的影響價格的關鍵因素的改變導致管廊建設運營單位成本和收益發(fā)生變化超過一定值，或原有價格執(zhí)行時間達到約定合同約定年限要求時，觸發(fā)調價程序，通過數(shù)學公式模型進行調價。該方法在地下管廊PPP項目中應用較廣。

4.2 協(xié)商調整法

合作雙方在項目采購階段根據項目特性、預算成本、綜合管廊未來利用率和使用者支付意愿等因素初步確定管廊有償使用費和財政補貼的組成要素及金額。若管廊建成后實際情況與預期差別較大的，合作雙方再根據實際結算成本等因素對有償使用費、財政補貼的組成要素和金額進行重新談判。在項目運營期間，雙方還可根據物價和銀行貸款利率等因素的變動協(xié)商調價。

4.3 固定調價法

即按照項目開展前擬定的期限、幅度對地下綜合管廊使用費和財政補貼進行調整。但該種方法對前期調研、測算要求較高，且缺乏變通，不能適應瞬息萬變的市場環(huán)境，容易導致項目公司無法及時應對運營中出現(xiàn)的危機和機遇而造成虧損。因此，該種方法在實際管廊項目中很少采用。

5 地下綜合管廊PPP項目價格調整流程

為提高調價的工作效率，減少操作成本，調價機制應當設置清晰明確的調價流程。

5.1 地下綜合管廊有償使用費價格調整

發(fā)改價格[2015]2754號文中明確指出，管廊有償使用費原則上應由管廊建設運營單位與入廊管線產權單位協(xié)商確定。如不能取得一致意見，可由當?shù)厝嗣裾M織各主管部門協(xié)調，可開展成本調查、專家論證、第三方機構評估等形式的工作，其結果為雙方協(xié)商提供參考依據。對不具備雙方協(xié)商條件的綜合管廊，可使用費標準可實行政府定價或政府指導價。實行政府定價或政府指導價的，應按照相關法律和程序辦理申請和審批相關事宜。

5.2 地下綜合管廊政府補貼調整

當綜合管廊PPP項目合同約定的調價間隔期滿，或政府、項目公司認為運營成本發(fā)生較大變動、影響價格的因素變化幅度超出合同約定范圍時，由項目公司或實施機構提出書面申請。若項目公司提出調價，建設局應會同財政局并組織專家對書面申請進行論證，審核項目公司遞交材料的真實性、合理性，包括對項目公司進行成本審計。如同意調價，則需按照項目合同中約定的調價方式對項目公司的運營成本進行調整，繼而計算調整財政補貼金額。若政府方提出調價，則項目公司應當在接到書面申請之后在規(guī)定日期內答復。

6 應用舉例

某西部城市地下綜合管廊PPP項目包括25條管廊，新建綜合管廊主廊80.71km，過街支廊約8.18km。本項目由社會資本與政府方按80%：20%的比例以現(xiàn)金方式出資設立項目公司。本項目中項目公司的收費來源主要有入廊企業(yè)一次性繳納的入廊費、入廊企業(yè)繳納的運營管理費和政府支付給項目公司的財政補貼。政府應支付的財政補貼將列入當?shù)卣斦A算和中長期財政規(guī)劃，并通過人大決議。該PPP項目調價機制如下：

6.1 運營管理費的調整

運營期內城鄉(xiāng)建設局（項目實施機構）每三年將根據人員工資、物價上漲和通貨膨脹情況與入廊企業(yè)重新商定運營管理費標準，并報物價部門備案。

6.2 政府財政補貼的調整

如發(fā)生以下情況，財政補貼按調整后的參數(shù)計算和支付。

6.2.1 基準利率變化

運營期內，如果中國人民銀行公布的五年以上中長期貸款基準利率發(fā)生變化，財政補貼計算公式中的合理利潤率將隨之進行調整，當期財政補貼金額按調整后的計算參數(shù)進行計算確定。

6.2.2 運營成本變化

項目公司運營成本變化時，應向建設局提出運營成本的調整申請。建設局應會同財政局對調整申請進行論證，包括對項目公司進行成本審計，如同意調價，則需按照以下調價公式對項目公司的運營成本進行調整，繼而按照公式計算調整財政補貼金額。

調價后的運營成本的計算方法是將調價前所適用的運營成本乘以按下述公式算出的調價系數(shù)。即：

Pn=Pn-2×K

其中：Pn為第n年調整后的運營成本；

Pn-2為調價前所適用的運營成本；

K為調價系數(shù)，

K=a（En/En-2）+b（Ln-1/Ln-3）+c（CPIn-1× CPIn-3）

其中：

a是電力費用在運營成本構成中所占的比例；

b是人工費用在運營成本構成中所占的比例；

c是除電力費用、人工費用以外的因素在運營成本構成中所占的比例，a+b+c=100%。

a、b、c在運營期第一年結束后由雙方協(xié)商書面確定，第一次調整后每六年根據市場行情變化（運營成本構成的變動）進行一次修訂。

N=第n年是調整運營成本的當年。

En=第n年時項目公司所適用的用電電度電價。

En-2=第n-2年時項目公司所適用的用電電度電價。

Ln-1=《該地區(qū)統(tǒng)計年鑒》中公布的第n-1年時“工業(yè)企業(yè)在崗職工平均工資 電力、煤氣及水的生產和供應業(yè)”的平均工資。

Ln-3=《該地區(qū)統(tǒng)計年鑒》中公布的第n-3年時“工業(yè)企業(yè)在崗職工平均工資 電力、煤氣及水的生產和供應業(yè)”的平均工資。

CPIn-1×CPIn-3=《該地區(qū)統(tǒng)計年鑒》中公布的第n-1年時“主要年份物價指數(shù)-居民消費價格指數(shù)”中的百分比指數(shù)乘以第n-3年時“主要年份物價指數(shù)-居民消費價格指數(shù)”中的百分比指數(shù)。

7 結語

目前對地下綜合管廊PPP項目調價機制的研究比較缺乏，本文提出完整的地下綜合管廊調價機制應當包含調整原則、觸發(fā)條件、調整周期、調整方式、調整流程五個方面，并系統(tǒng)地對這五個方面內容進行了分析歸納。由于時間精力限制，本文對于地下綜合管廊PPP項目調價量化數(shù)學模型研究不夠充分，沒有提出完整的調價數(shù)學模型，該部分研究需隨地下綜合管廊PPP項目的發(fā)展逐步完善。

參考文獻：

[1]中國政府網.國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見[EB/OL].2015[2017-02-10].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/10/content_10063.htm.

[2]陳愛國，盧有杰.基礎設施PPP的價格調整及風險分析[J].建筑經濟，2006（03）：20-23.

[3]趙立力，黃慶，譚德慶.基礎設施BOT項目的產品價格調整機制研究[J].預測，2006（02）：74-77.

[4]鄧小鵬，熊偉，袁競峰，李啟明.基于各方滿意的PPP項目動態(tài)調價與補貼模型及實證研究[J].東南大學學報（自然科學版），2009（06）：1252-1257.

[5]汪文雄.PPP模式下城市交通基礎設施項目產品定價[M].南京：東南大學出版社，2013.

[6]財政部政府和社會資本合作中心.PPP示范項目案例選編（第一輯）[M].北京：經濟科學出版社，2016.