沈立

“總的看，環(huán)境守法的態(tài)勢正在逐步形成?！薄叭ツ辏税踩ê退廴痉乐畏ㄐ抻喴呀?jīng)通過全國人大常委會的一審，大家都關心的土壤污染防治法起草工作正配合開展?！薄巴晟葡嚓P的法律法規(guī)，讓這些法規(guī)在實施中有更強的操作性，更具體。”

——兩會期間環(huán)境保護部部長陳吉寧表示。

環(huán)保歷來是全國兩會的熱點話題，2017年兩會提案涉及大氣、水、土壤污染防治等多類議題，其中不乏與環(huán)保法律法規(guī)相關的提案。如何以立法的手段推進生態(tài)文明建設發(fā)展成為兩會的熱門話題之一。

推進土壤污染防治立法

“從國家層面制定土壤污染防治基本法，確立土壤污染防治的基本原則和基本制度，健全土壤污染防治管理體制，盡快形成頂層設計；劃清土壤污染防治有關部門的權限和職責，在一個部門統(tǒng)一管理的基礎上，建立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，加強各部門之間的分工和協(xié)調(diào)，協(xié)同推進土壤污染防治，加快完善土壤環(huán)境保護標準體系?！苯衲陜蓵?，有地方代表團建議道。

土壤污染防治事關人們舌尖上的安全，關系到廣大人民群眾的切身利益，土壤污染問題已經(jīng)成為繼大氣污染、水污染之后引起全社會高度關注、急需解決的重大環(huán)境問題。從國務院有關部門進行的土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果來看，我國的土壤環(huán)境總體上形勢嚴峻、不容樂觀，部分地方污染嚴重。

長期以來，我國土壤污染防治工作基礎相對薄弱，沒有專門的單行法律，使得各級政府和有關部門缺乏有效監(jiān)管的法律依據(jù)，這一問題亟待解決?！拔覈槍ν寥牢廴痉乐蔚囊?guī)定散見于環(huán)境污染防治、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護、自然資源保護等領域的法律法規(guī)中，缺乏系統(tǒng)性、針對性。‘土十條的出臺在一定程度上為土壤修復提供了政策性指引，然而其約束力有限，尚存在監(jiān)督管理力度不夠、相關部門職責不明確等現(xiàn)象?！睒I(yè)內(nèi)專家指出道。

對此，全國人大代表，全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅就曾3次領銜提交關于制定土壤污染防治法的議案。

此外，農(nóng)工黨擬提交全國政協(xié)提案：建議加快完善土壤污染防治基本法律制度，提出要首先強化“風險管控”立法理念，實現(xiàn)土壤污染防治立法從末端治理向全過程控制的轉(zhuǎn)變。制定中的《土壤污染防治法》宜從國家發(fā)展戰(zhàn)略高度，強化“風險管控”立法理念，在“源頭預防”與“末端治理”兩頭發(fā)力，完善土壤保護制度的頂層設計，系統(tǒng)解決土壤污染防治問題。

針對土壤污染防治立法的呼聲，3月8日全國人大常委會向十二屆全國人民代表大會第五次會議提交工作報告表示，2017年全國人大常委會將制定土壤污染防治法。3月9日，環(huán)境保護部部長陳吉寧在兩會期間的記者會上表示，環(huán)境保護部將繼續(xù)配合開展大家都關心的土壤污染防治法起草工作。

“‘土十條為立法提供了基礎，而大氣污染防治法和水污染防治法的相繼修改，又為土壤污染防治立法提供了成功經(jīng)驗。”全國人大代表劉正軍說，土壤污染防治立法時機已成熟，具備出臺條件。

全國人大環(huán)資委法案室主任翟勇介紹：土壤污染防治法草案征求意見稿已經(jīng)形成，目前正在整理相關意見?！斑@部法律仍然在制定過程中?！彼硎?，土壤污染防治法正按照計劃有序推進，初步計劃在2017年提請全國人大常委會審議。

環(huán)境保護部政策法規(guī)司有關負責人表示，2015年以來，全國人大環(huán)資委牽頭成立了土壤立法專家組、工作組和協(xié)調(diào)組，制定了立法工作方案，組織召開土壤污染防治立法部門座談會和專家座談會，初步形成了征求意見稿草案。

事實上，隨著土壤污染防治專門立法的啟動，我國土壤污染防治的相關制度也將逐步完善。其立法過程中存在哪些爭議較大且亟待解決的問題？

業(yè)內(nèi)專家指出，關于土壤保護利用，除了土壤污染防治法外還有土地管理法，這使得“一個事情被人為分開了”。這有點類似于“水法管水量，水污染防治法管水質(zhì)”。在管理機構(gòu)上，環(huán)保部門和其他部門也是各管一攤。

由于我國在土壤污染防治方面存在多頭管理、權責不清的問題，不利于部門間各司其職、相互配合，因此在土壤污染防治立法過程中，應考慮劃清有關部門的權限和職責。有代表建議，在堅持環(huán)境保護行政主管部門對土壤污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)管的前提下，要明確和強調(diào)農(nóng)業(yè)行政主管部門在農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤污染防治工作中的作用。

武漢大學環(huán)境法研究所所長秦天寶認為：我國污染場地的治理修復仍然要堅持“污染者負擔”的原則。對于歷史遺留污染場地要具體問題具體分析，對于能夠找到污染者的還是應當要求污染者承擔責任，對于因改制或企業(yè)破產(chǎn)關閉等原因無法確定污染者的，可以考慮根據(jù)“受益者負擔”的原則，由現(xiàn)有的土地使用權人進行修復。

設立專門的環(huán)境警察

“環(huán)保部門在執(zhí)法過程中處于比較弱勢的地位，建議修改現(xiàn)行的《人民警察法》或相關法律，增加對環(huán)境警察的規(guī)定，加強對環(huán)境污染的刑事打擊?！苯衲耆珖鴥蓵?，全國人大代表朱列玉提出：“設立環(huán)境警察加強對環(huán)境污染行為刑事打擊”。

業(yè)內(nèi)專家指出，新修訂的《環(huán)境保護法》對環(huán)境污染行為主要以民事和行政責任為主，刑事責任為輔。相對刑事責任來說，民事與行政責任執(zhí)法效力比較薄弱，而對污染環(huán)境行為的行政處罰居多，刑事處罰甚少，導致對污染者形成不了大的威懾力。

相比過去，隨著對環(huán)境違法行為的打擊力度不斷加大，環(huán)境污染案件“入刑”也不是一件“新鮮事兒”了。但是在基層的環(huán)境執(zhí)法過程中不難發(fā)現(xiàn)，由于環(huán)境管理部門與司法部門在調(diào)查取證方面的程序、認定結(jié)果等存在不同，導致在兩部門案件移交和銜接過程中存在諸多問題。

“由于在權職設置方面，法律只賦予了環(huán)保部門間接強制權，所以導致其存在一定的被動性，致使執(zhí)法力度偏弱，執(zhí)法效率偏低?！敝炝杏癖硎荆航h(huán)境警察制度，使得環(huán)境保護部門能夠獲得直接強制執(zhí)行權，在執(zhí)法過程中就不會處于被動地位。朱列玉提出，增加環(huán)境警察的規(guī)定，首先要從法律上使環(huán)境警察在執(zhí)法過程中能夠做到有法可依。

“設立環(huán)境警察并不是單單將目前的公安干警抽調(diào)出來執(zhí)行環(huán)境違法案件的查處任務。因為在實際工作中，公安機關既要肩負起打擊違法犯罪行為重任，又要承擔起環(huán)境保護職能，往往導致案件堆積，不能及時處理。同時環(huán)境污染具有復雜性、潛伏性、長期性和隱蔽性等特征，導致污染環(huán)境的犯罪案件證據(jù)采集困難，影響了環(huán)境犯罪的發(fā)現(xiàn)及案件移送?！?

有鑒于此，近年來全國兩會上，代表委員們對于設立專門的環(huán)境警察的呼聲并不在少數(shù)。其根本目的，是對環(huán)境違法行為形成更大的威懾，加大執(zhí)法和處罰力度。

陳吉寧在3月9日十二屆全國人大五次會議新聞中心舉行的記者會上指出，通過配合最高人民法院、最高人民檢察院出臺《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律問題若干問題的解釋》，聯(lián)合公安部、高檢制定實施《環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，過去行政執(zhí)法采用的很多證據(jù)跟刑事證據(jù)接不上，很難把它作為刑事案件來處理的環(huán)境相關案件得到落實。

陳吉寧表示：通過這些工作，去年全國移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件共6064件，比2015年增長37%。另外，環(huán)保部還聯(lián)合公安部組織開展全國打擊涉危險廢物的違法犯罪專項行動，共檢查涉危險廢物單位46397家，立案查處1539件，移送公安部門330件。

事實上，打擊環(huán)境違法行為的力度不斷加大，相關法律法規(guī)也正在不斷完善，在基層執(zhí)法過程中，過去對于環(huán)境污染行為“沒有辦法”的局面也正在改變。與此同時，部分地區(qū)對于“環(huán)保警察”的制度先行先試，取得顯著的成效，也提供了可貴的探索經(jīng)驗。

“拳頭硬了?！鄙穷^市公安局環(huán)境保護偵查大隊負責人蔡煒說：“環(huán)保警察具有刑事執(zhí)法權，現(xiàn)場查處時可采取強制扣押等手段，對犯罪嫌疑人可采取刑事拘留等措施。這一招，對環(huán)境違法分子震懾力極大?！杯h(huán)保部門屬于行政執(zhí)法機關，只有行政執(zhí)法權，在執(zhí)法中經(jīng)常遭遇企業(yè)耍無賴不配合調(diào)查，有的甚至暴力抗法、毀滅證據(jù)。

“行動快了?！睆V東佛山市環(huán)保局環(huán)境監(jiān)察分局局長陳振華表示，以前一個環(huán)境犯罪案件從環(huán)保部門取樣、到上報省級環(huán)保部門鑒定、再到移交公安部門大約要30天，容易造成犯罪嫌疑人逃匿或者銷毀證據(jù)。如今，進入案發(fā)現(xiàn)場后，環(huán)保部門負責污染物采樣，環(huán)保警察則控制嫌疑人，雙方聯(lián)合進行現(xiàn)場勘驗取證。

“目前，設立‘環(huán)境警察，是各地自發(fā)進行的。作為一項環(huán)境監(jiān)管體制的重大改革創(chuàng)新，在已有多地探索實踐的基礎上，國家有關部門應對此進行廣泛深入的調(diào)研，總結(jié)成熟的經(jīng)驗，從國家層面進行?！睒I(yè)內(nèi)專家指出道。

若沒有立法保障，最終只能是權宜之計，難以持久發(fā)揮作用。若作為一項長期實行的制度，則需要通過修改《人民警察法》，對人民警察在環(huán)境保護上的基本職責等有關問題予以明確，以保障環(huán)境警察在具體執(zhí)法過程中有法可依、依法辦事。

以法律制度厘清環(huán)保責任

“環(huán)境問題并不是單純依靠環(huán)保部門就能解決的問題。當前，環(huán)境質(zhì)量的改善幅度不能滿足公眾的期待，污染問題一旦曝光，環(huán)保工作人員經(jīng)常被問責甚至免職。面對嚴峻的環(huán)境形勢，地方黨委政府責任不可推卸；環(huán)保部門責任重，壓力大，承擔了很多本不應由他們承擔的責任和職責?！眳沃颐繁硎?。

正如代表所言，環(huán)境保護工作涉及到產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整、落后生產(chǎn)工藝和產(chǎn)能淘汰，也涉及道路揚塵、機動車尾氣等諸多方面。這些責任環(huán)保部門獨家承擔顯然難以勝任。

將黨政“一把手”的治水責任“抗在肩上”，落實屬地管理，建立長效機制，河長制正在全面推進；全面實施網(wǎng)格化監(jiān)管，基層環(huán)保責任正在落實……但是，出現(xiàn)環(huán)境問題環(huán)保部門第一時間被問責的情況仍然時有發(fā)生。

“就目前的法律和行政法規(guī)而言，環(huán)保部門和相關職能部門的責任劃分并不十分明確。雖然在《環(huán)境保護法》中強調(diào)‘地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責，但卻比較概括?！比珖舜蟠韰乔嗵岢龅?。

因此，在今年兩會上，有不少代表提出：如果想從根本上解決問題，還需要從法律法規(guī)和制度的制定入手。明確權利與義務，各級環(huán)保部門有必要根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定，對屬于本級環(huán)保部門法定義務的內(nèi)容制作權力清單，向社會公開。

“要明確細化相關部門環(huán)保職責，并督促其切實履行。落實環(huán)保責任，需對環(huán)境保護部門和相關職能部門應承擔的環(huán)境管理責任以及未履行或未正確履行相關環(huán)境保護責任應進行的責任追究制定具體的實施細則或辦法?！眳乔啾硎?。

另一方面，全國人大代表鐘勤建提出：除厘清責任，嚴肅問責之外，還應制定環(huán)保部門盡職免責的細則，確保環(huán)保部門失職問責，盡職免責?！叭绻麌覍用娴臅r機還不成熟，可以在省級層面先行先試”。

對此，陳吉寧兩會期間在記者會上表示：“有一些制度還不健全，個別條款還需要進一步完善。比如說環(huán)保法明確要落實地方政府責任，但是制約的法律手段現(xiàn)在看還不足。部分地方黨委政府及有關部門環(huán)境保護的職責落實不到位，層層傳導的壓力不夠。環(huán)保法規(guī)定的部門職責只有一半在環(huán)保部門手里，大氣污染防治法中，環(huán)保部門的職責只占三分之一，所以下一步要明晰各部門的責任，這也是我們工作的一個重點”。

與此同時，也有代表為法律厘清環(huán)保責任提供經(jīng)驗——“雖然河長制不是江門首創(chuàng)，但把河長制寫入地方法律的，江門是第一個?！比珖舜蟠怼⒔T市市長鄧偉根在談到河長制時表示：“我們的鎮(zhèn)長、區(qū)長就是河長，哪個區(qū)域水質(zhì)不行就問責誰?！睋?jù)了解，江門全市70多個街鎮(zhèn)還要進行數(shù)據(jù)公開排名，數(shù)據(jù)墊底的兩個街鎮(zhèn)將會被通報批評。