文 嚴厚福

非法轉移危險廢物的法律責任

文 嚴厚福

較為嚴重的非法轉移危險廢物的行為人往往同時被追究行政、民事、刑事三種法律責任。

我國關于危險廢物轉移的法律規(guī)定

危險廢物的危險特性包括腐蝕性、毒性、易燃性、反應性和感染性。在所有的環(huán)境污染物質中，危險廢物屬于毒性較大的類別，因此對其的管制理應比一般污染物更嚴格，包括對其轉移的管制。

近年來在我國，由于非法轉移危險廢物而導致嚴重的環(huán)境污染或者人身或財產損害的事件屢有發(fā)生，并呈現發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)、城市向農村跨區(qū)域、規(guī)?；F伙化轉移趨勢。例如，河北近年來查處的非法轉移處置危廢案件中，七成以上為跨區(qū)域傾倒，涉及北京、天津、山東、河南、江蘇、廣東等省市。

2016年11月修正的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第59條規(guī)定：轉移危險廢物的，必須按照國家有關規(guī)定填寫危險廢物轉移聯單?？缡　⒆灾螀^(qū)、直轄市轉移危險廢物的，應當向危險廢物移出地省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護行政主管部門申請。移出地省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護行政主管部門應當商經接受地省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護行政主管部門同意后，方可批準轉移該危險廢物。未經批準的，不得轉移。

“轉移危險廢物途經移出地、接受地以外行政區(qū)域的，危險廢物移出地設區(qū)的市級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門應當及時通知沿途經過的設區(qū)的市級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門?！?/p>

為了貫徹實施《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定的危險廢物轉移制度，1999年5月，原國家環(huán)保總局制定了《危險廢物轉移聯單管理辦法》。2016年3月，環(huán)保部、國家發(fā)改委、公安部聯合發(fā)布了新修訂的《國家危險廢物名錄》。此外，為了控制危險廢物的跨境轉移，1991年9月全國人大常委會批準了《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》。

盡管有上述法律規(guī)定，但實踐中非法轉移危險廢物的案件仍層出不窮。近年來，隨著政府和公眾對環(huán)境質量的關注日益提升，相應的環(huán)境法律責任越來越嚴格，非法轉移危險廢物的行為人所面臨的違法成本也越來越高。

法律責任包括民事責任、行政責任和刑事責任。這三種責任形式既可以單獨使用也可以同時適用。實踐中，較為嚴重的非法轉移危險廢物的行為人往往同時被追究三種法律責任。例如，2011年2月～3月期間，佳余公司委托未取得危險廢物經營許可證的蔣某某處置廢酸，蔣某某多次指派其雇傭的駕駛員董某某將從浩盟車料（上海）有限公司和上海日新熱鍍鋅有限公司收集的共計6車廢酸傾倒至葉榭鎮(zhèn)葉興路紅先河橋南側的雨水井中，導致廢酸經雨水井流入紅先河，造成嚴重污染。因本次污染事故，蔣某某、董某某分別被判處有期徒刑二年和一年三個月，佳余公司、浩盟公司、日新公司分別被上海市環(huán)境保護局罰款46萬元、16萬元、16萬元。葉榭鎮(zhèn)政府提起民事訴訟，請求判令蔣某某、董某某、浩盟公司、日新公司連帶賠償紅先河河道污染治理工程款、清理管道污染淤泥工程款、土地征用及遷移補償費、勘察設計費、合同公證及工程質量監(jiān)理費、審計費等合計887266元。上海市松江區(qū)人民法院于2012年6月作出一審判決，判令蔣某某賠償葉榭鎮(zhèn)政府各項經濟損失887266元，董某某承擔連帶賠償責任；佳余公司、浩盟公司、日新公司分別對蔣某某應當賠償的款項承擔20%、65%、15%的連帶賠償責任。

非法轉移危險廢物的民事責任

非法轉移危險廢物的民事責任屬于侵權責任的范疇，是指公民、法人因非法轉移危險廢物污染環(huán)境，侵害了環(huán)境公益或者他人的財產、人身所應承擔的民事方面的法律后果。從以上定義可以看出，非法轉移危險廢物的民事責任可能涉及兩個層面，一種是針對私主體，即由于非法轉移危險廢物侵害私主體（公民、法人或其他組織）的人身權、財產權所應承擔的民事責任，另一種是由于非法轉移危險廢物侵害環(huán)境公益而應承擔的民事責任。

針對私主體的民事責任

《侵權責任法》第65條規(guī)定：“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任。”《固體廢物污染環(huán)境防治法》第85條規(guī)定：“造成固體廢物污染環(huán)境的，應當排除危害，依法賠償損失，并采取措施恢復環(huán)境原狀?！?/p>

據此，如果非法轉移危險廢物，導致公民、法人或者其他組織的人身權、財產權受到損害，例如將非法轉移的危險廢物傾倒在河流里，致使河流附近的居民中毒或者飼養(yǎng)的牲畜死亡的，受害人可以依據上述法律以及最高人民法院《關于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》等請求行為人承擔民事責任，包括賠償損失或者排除妨害。

針對環(huán)境公益的民事責任

如果非法轉移危險廢物的行為侵害了環(huán)境公益，一旦行為人被法律規(guī)定的機關和有關組織提起民事訴訟，就可能要承擔損害賠償或者恢復原狀的民事責任。例如，如果行為人將非法轉移的危險廢物傾倒在河流里，致使河流本身遭受嚴重污染，水質嚴重下降，生物多樣性遭受嚴重破壞，損害了環(huán)境公益，那么法律規(guī)定的機關和有關組織，就可以依據《民事訴訟法》第55條、《環(huán)境保護法》第58條、《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等的規(guī)定要求行為人承擔侵害環(huán)境公益的民事責任。

例如，2012年1月至2013年2月間，常隆公司、錦匯公司、施美康公司、申龍公司、富安公司、臻慶公司違反國家環(huán)境保護法律和危險廢物管理規(guī)定，將其生產過程中所產生的廢鹽酸、廢硫酸等危險廢物總計25934.795噸，以支付每噸20 ～100元不等的價格，交給無危險廢物處理資質的主體偷排進泰興市如泰運河、泰州市高港區(qū)古馬干河，導致水體嚴重污染，造成重大環(huán)境損害，需要進行污染修復。泰州市環(huán)保聯合會向泰州市中級人民法院提起環(huán)境公益訴訟，要求六被告承擔修復環(huán)境公益的民事責任。泰州市中級人民法院判決六被告總計賠償1.6億元用于環(huán)境修復。常隆公司等四公司提起上訴，江蘇省高級人民法院基本上維持了一審法院的判決，同時提出了更為靈活的賠償款支付方案。錦匯公司不服二審判決，申請最高人民法院再審，最高人民法院駁回其再審申請。這起“天價賠償”案在社會上引發(fā)了廣泛的影響。

希望這些“血淋淋”的民事賠償案件，能夠給那些潛在的非法轉移危險廢物的行為人敲響警鐘。

追究非法轉移危險廢物行為人的法律責任只是最后的選擇，并非“最佳”選擇。對保護環(huán)境和公眾健康而言，最佳選擇應當是事先良好的產業(yè)布局和事中有效的日常監(jiān)管。

非法轉移危險廢物的行政責任

非法轉移危險廢物的行政責任是指行為人因非法轉移危險廢物而應承擔的行政處罰。

從轉移是否跨越國境來劃分，非法轉移危險廢物可以分為境內的非法轉移和跨境非法轉移?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》對這兩種非法轉移都規(guī)定了相應的行政處罰。第75條規(guī)定：不按照國家規(guī)定填寫危險廢物轉移聯單或者未經批準擅自轉移危險廢物的，處二萬元以上二十萬元以下的罰款。第78條規(guī)定：違反本法規(guī)定，將中華人民共和國境外的固體廢物進境傾倒、堆放、處置的，進口屬于禁止進口的固體廢物或者未經許可擅自進口屬于限制進口的固體廢物用作原料的，由海關責令退運該固體廢物，可以并處十萬元以上一百萬元以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。第79條規(guī)定：違反本法規(guī)定，經中華人民共和國過境轉移危險廢物的，由海關責令退運該危險廢物，可以并處五萬元以上五十萬元以下的罰款。

此外，《治安管理處罰法》第30條規(guī)定：違反國家規(guī)定，制造、買賣、儲存、運輸、郵寄、攜帶、使用、提供、處置爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性物質或者傳染病病原體等危險物質的，處10日以上15日以下拘留；情節(jié)較輕的，處5日以上10日以下拘留。

因此，非法轉移危險廢物，行為人除了被罰款之外，也可能被行政拘留。

例如，2015年9月，湖北鐘祥市環(huán)保局執(zhí)法人員現場檢查時發(fā)現，鐘祥市某磷化公司擅自將公司的45噸三氧化二砷提供給湖南人劉某某，劉某某將危險廢物非法轉移到湖南郴州一貿易公司的倉庫存放，而三氧化二砷屬劇毒性危險廢物。環(huán)保部門對該公司違法轉移危險廢物的行為，按《固體廢物污染環(huán)境防治法》第75條規(guī)定，罰款15萬元。此外，公安部門按《治安管理處罰法》第30條規(guī)定，對這家公司的負責人楊某處以行政拘留10日。

非法轉移危險廢物的刑事責任

非法轉移危險廢物的刑事責任是指個人或者單位（包括法人和其他組織）因非法轉移危險廢物，導致破壞環(huán)境或者公私財產重大損失或者人身傷亡的嚴重后果，觸犯刑法構成犯罪所應負的刑事方面的法律后果。

《刑法》第338條（根據《刑法修正案（八）》修訂》規(guī)定：違反國家規(guī)定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質，嚴重污染環(huán)境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。

“兩高”2013年6月發(fā)布的《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，“非法排放、傾倒、處置危險廢物三噸以上的”，就屬于“嚴重污染環(huán)境”，將被追究刑事責任。2016年12月，“兩高”新修訂的《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》繼續(xù)沿用了非法處置“三噸”危險廢物的入罪標準，同時增加規(guī)定，“非法排放、傾倒、處置危險廢物一百噸以上的”，屬于“后果特別嚴重”。此外，新的司法解釋還規(guī)定：“無危險廢物經營許可證從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經營活動，嚴重污染環(huán)境的，按照污染環(huán)境罪定罪處罰；同時構成非法經營罪的，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰。”“明知他人無危險廢物經營許可證，向其提供或者委托其收集、貯存、利用、處置危險廢物，嚴重污染環(huán)境的，以共同犯罪論處?！?/p>

截至2016年底，各級人民法院判處的所有“污染環(huán)境罪”案件中，刑罰最重的一起案件——“浙江金帆達生化股份有限公司等污染環(huán)境案”，就涉及非法轉移危險廢物。金帆達公司系生產草甘膦農藥的企業(yè)，在生產農藥過程中，會產生一種叫草甘膦母液的危險廢物。為降低成本，該公司以每噸60～120元的低價，把廢液交給為其提供原料的衢州市新禾農業(yè)生產資料有限公司等四家公司處理。但這四家公司均沒有危險廢物處理資質。其中新禾公司又把廢液的處置轉包給了不具備危險廢物處置能力的槽罐車老板，從中賺取差價。從2011年10月至2013年5月，金帆達公司通過新禾等四家公司傾倒的廢液數量達3.5萬噸之巨，致使環(huán)境受到嚴重污染。從2012年初至2013年5月期間，新禾公司通過被告人黃某某、王某合伙經營的槽罐車將共計5000余噸的草甘膦母液從金帆達工廠運至衢州，傾倒在小溪、沙灘、林地等處。2015年5月，浙江省龍游縣人民法院一審判處金帆達公司罰金人民幣7500萬元；判處新禾公司罰金人民幣400萬元；判處金帆達公司副總經理杜某某有期徒刑六年，并處罰金人民幣100萬元。其他各被告人也被判處相應有期徒刑和罰金。

如果將境外的危險廢物轉移至境內，可能會觸犯其他的罪名，例如“非法處置進口的固體廢物罪”或“走私廢物罪”。

2012年11月至2013年3月，被告人徐某、肖某、袁某分三次從阿拉山口口岸進口了3290.405噸“含銅物料”（實為礦渣，屬于國家明令禁止進口的固體廢物），經黃石環(huán)境監(jiān)測站鑒定該“含銅物料”屬于危險廢物。2015年6月，黃石市下陸區(qū)人民法院判決三名被告均構成非法處置進口的固體廢物罪，其中徐某被判處有期徒刑八個月，緩刑一年，并處罰金人民幣六萬元；肖某被判處有期徒刑八個月，并處罰金人民幣四萬元；袁某被判處拘役六個月，并處罰金人民幣三萬元。

2016年11月17日，深圳海關在鹽田、南山垃圾焚燒發(fā)電廠銷毀進口走私廢舊衣物1046噸。CNSphoto供圖

事先布局和事中監(jiān)管更重要

追究非法轉移危險廢物行為人的法律責任只是最后的選擇，并非“最佳”選擇。對保護環(huán)境和公眾健康而言，最佳選擇應當是事先良好的產業(yè)布局和事中有效的日常監(jiān)管。

對于生產危險廢物的企業(yè)而言，“提升守法意識”當然是必不可少，但企業(yè)畢竟是追求利潤的組織，如果守法成本長期高于違法成本，甚至如果守法將使其在市場競爭中處于不利地位，那么再好的“守法意識”也會敗給現實。為了避免出現這種情況，應當在繼續(xù)保持嚴格的執(zhí)法力度的同時，進一步優(yōu)化危險廢物處理的產業(yè)布局，在合理的區(qū)域內將產生危險廢物的行業(yè)與后續(xù)處置產業(yè)配套起來，降低企業(yè)合法轉移、處置危險廢物的成本。通過區(qū)域危險廢物聯防聯控，整合監(jiān)管力量，形成區(qū)域危險廢物監(jiān)管能力互補，減少危險廢物管理的區(qū)域性風險。建立環(huán)保、交通、安監(jiān)、公安等部門聯合監(jiān)管執(zhí)法機制，明確危險廢物跨界轉移審批管理中的分工和責任，從制度層面減少廢物轉移和傾倒環(huán)境違法行為發(fā)生。

本文為國家社科基金青年項目《生態(tài)文明視野下環(huán)境行政處罰制度創(chuàng)新研究》（ 項目批準號：14CFX062）的階段性成果。

（作者單位：北京師范大學法學院）