唐璟怡

(福建師范大學經濟學院 福建 福州 350000)

關于涉稅行政法規(guī)若干問題思考
——行政復議制度與行政訴訟制度問題初探

唐璟怡

(福建師范大學經濟學院 福建 福州 350000)

行政復議法律制度和行政訴訟制度對納稅人權利的保護是不可或缺的，而我國在此方面也在不斷的進行完善改進，但仍然有未關注到的不足之處。本文旨在探討行政復議制度中爭議較大的管轄體制問題，如何改變行政復議制度多年來的“花瓶”地位、改變行政復議機關“維持會”角色，以真正發(fā)揮行政復議糾錯功能，以及闡述行政訴訟制度中行政訴訟行政機關的敗訴率與惡意緾訴問題。

行政復議制度；行政訴訟制度；修改；司法資源；敗訴率；管轄體制

行政復議，是指公民、法人或其他組織認為行政機關的具體行政行為侵害其合法權益，依法向行政復議機關提出復查該具體行政行為的申請，行政復議機關依照法定程序對被申請復議的具體行政行為進行審查并作出行政復議決定的活動。它是具有一定司法性的行政行為，也是行政管理相對人保護自身合法權益的行政救濟制度之一。我國的《行政復議法》于1994年4月29日由第九屆人大常委會第九次會議通過，自1999年10月1日起實行。2007年5月《行政復議法實施條例》的公布，使行政復議制度的功能得到了進一步的完善。然而，我國行政復議法的實施卻一直跌跌撞撞，效果與社會實踐需要距離較遠，修訂行政復議的呼聲一直不絕。行政復議法的修改已經列入今年人大常委含的立法計劃，預計12月就要上會。雖然草案尚未公開，社會實際的需要已在期待。作為解決行政爭議的重要途徑之一，該法的修改之關鍵在于如何改變行政復議制度多年來的“花瓶”地位，改變行政復議機關“維持會”角色，以真正發(fā)揮行政復議糾錯功能。本文就此闡述個人的意見。

早在年初，國家統(tǒng)計局就已經公布了2014年我國省、自治區(qū)、直轄市收到行政復議申請的情況。從接受案件數(shù)據(jù)看，與各級法院受理的行政訴訟案件差不多，但實際數(shù)量相差很多。這里主要是統(tǒng)計方法問題。比如群體性案件，法院傾向按共同訴訟作一個案件，而復議機關偏愛于按申請人個案計算；從效果上看，行政復議作為行政機關糾錯機制并未實現(xiàn)其目標，以致行政相對人對復議制度缺乏信任和信心。

客觀分析我國行政復議機關的實際情況，我們可以發(fā)現(xiàn)其中立性有爭議的原因主要在于機制。我國的復議機關均是按行政層次條塊結合設立的，其中條條管轄占大部分，這種行政層次極易滋生地方或部門保護主義，“官官相護”成為常態(tài)，進而失去中立性、公正性，將復議制度變成了“花瓶”，中看不中用。沒有中立與公正，更無效率。

此外，公布的數(shù)據(jù)中2012年行政機關敗訴率是7.9%，2013年行政機關敗訴率是8.6%、2014年行政機關敗訴率是12.7%，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，行政機關敗訴率是在增高，特別是2014年突然增加到了12.7%，似乎行政訴訟司法審查力度越來越強，看起來非常良性，但從長遠的角度看這并不是件好事，反而是件壞事。為什么？因為這個數(shù)據(jù)的變化意味著法院內的行政法官已不太愿意拉下臉來與行政機關通過協(xié)調的方式解決老百姓的實際問題，出現(xiàn)行政機關敗訴率突然抬頭，抬高部分很多是有些法院圖省事一判了事，而老百姓只獲得了一紙的勝訴判決卻并沒有解決其實際問題，在這種情況下，行政機關的敗訴率與老百姓通過行政訴訟是否實際解決行政爭議已處于反比狀態(tài)，這話聽起來莫名其妙，無法理解，但確實是中國行政審判的實際情況。

分析上述問題后，再來看惡意緾訴和浪費司法資源的問題。惡意緾訴不能排除完全不存在，但這個比例絕對低于行政機關的敗訴率9.1%。被最高法院和人大代表視為惡意緾訴大致有兩類，一類是因為老百姓不懂行政訴訟，通俗的講一開始告錯了，一審、二審程序都敗訴了才在這個過程中搞懂了自己為什么告錯了，這時候換個正確的方式再來告的時候，法院就會認為你這個案子法院已處理過了，不能重復起訴，再起訴就是惡意緾訴了。另一類是法院作出判決責令行政機關對老百姓提出的要求重新作出處理決定，行政機關換個理由又作出與原先相同的行政行為，老百姓不得以只能繼續(xù)訴訟的案件。而在11月3日，十二屆全國人大常委會第十七次會議分組審議最高法院關于行政審判工作情況的報告，最高法院院長周強表示，新《行政訴訟法》方便了行政相對人依法行使訴權，但部分地區(qū)出現(xiàn)了惡意訴訟現(xiàn)象。由于打行政官司成本低，一些當事人不能理性維權，隨意提起訴訟，有的甚至變換不同地方重復起訴，耗費了大量行政審判資源。個別當事人長期纏訴鬧訪，擾亂庭審秩序，嚴重影響行政審判工作的正常開展。多名人大常委贊同最高法院“加大對惡意訴訟、濫用訴權、纏訴纏訪行為的懲處力度”的提法，建議增加惡意訴訟成本。在立法上面，人大代表和學者是完全不懂司法實務的現(xiàn)狀，說為了防止惡意緾訴提高當事人的訴訟成本，這話特別不要臉，為什么？因為行政訴訟的本質它并不直接解決當事人的實際問題，行政訴訟不像民事訴訟，由法院作個判決，這個房子就歸你了，這對當事人是有直接利益。那行政訴訟解決什么問題？在我看來，行政訴訟解決的是法律含義不確定部分和行政規(guī)則是否有效適當?shù)膯栴}，比如當法律中不確定性概念存在兩種不同理解的時候，由法院通過行政訴訟中的司法審查確立某一種解釋才是符合法律的本意。

綜合來看，我國現(xiàn)存行政復議與訴訟制度中還有許多亟待完善的地方，但與其他地方已經是在一步一步地朝著理想的方向發(fā)展。而在近日曾引起轟動的韓國電影《熔爐》原型受害人國家賠償終審敗訴在網上傳得紛紛揚揚。韓國大法院于11月8日對“熔爐”案7名受害人向韓國市政府、光州市政府、光州光山區(qū)政府提出的索賠訴訟做出了原告敗訴的終審判決?！叭蹱t”案7名受害人1985年至2005年期間在光州光山區(qū)某聾啞學校就讀期間遭到了學校老師們的性侵。首爾高等法院今年5月開庭審理此案，以無法證明政府機關對被害人所遭受的性暴力犯罪負有賠償責為由駁回了受害者們的索賠要求，而在昨天大法院進行的終審判決上，法官以此案已過追訴期為由再次駁回了七名受害人的索賠申請。

反觀中國，為打破行政復議機關“花瓶”地位的局面，2008年國務院法制辦在若干省市開展了行政復議委員會的試點。這是在行政系統(tǒng)內部重新整合復議資源、實現(xiàn)機構相對獨立的過程，已經初步形成了全部集中、部分集中和合議委員會三種基本模式。行政復議委員會由于吸收專家學者、律師、專業(yè)人士的參與，彌補了條條管轄取消之后的專業(yè)不足，尤其是專家學者、專業(yè)人士站在中立的立場，較易擺脫“官官相護”的干擾，能夠客觀地認定事實，提出的處理意見相對公正，有利于行政爭議的解決，同時也為行政復議擺脫“花瓶”地位找到了突圍之路。而在上個月也已經正式實施《中國(上海)自由貿易試驗區(qū)條例》有關規(guī)定，“試水”行政復議體制改革，探索相對集中的行政復議權。而在行政訴訟方面，2014年11月1日，十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過了關于修改行政訴訟法的決定，這是行政訴訟法實施24年來的第一次修改。此次修改主要針對實踐中立案難、審理難、執(zhí)行難等“三難”問題，從保障當事人的訴訟權利、完善管轄制度、訴訟參加人制度、證據(jù)制度、完善民事爭議和行政爭議交叉的處理機制、完善判決形式等十個方面進行完善，推動新一輪財稅體制改革，為我國財稅體制改革提供司法程序上的保障。隨著我國財稅體制改革的推進，今年年初新修改的《稅收征管法》頒布，我國納稅人權益也將受到更深層次的保障，稅收法治國家的建立也將上升到新的臺階。

唐璟怡(1994-)，女，漢族，江西新余人，教育碩士，福建師范大學經濟學院職業(yè)技術教育專業(yè)。