■閆晶晶

2015年7月1日，全國人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市檢察機(jī)關(guān)開展提起公益訴訟試點(diǎn)工作。截至2017年3月，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件5871件，其中生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域案件4166件、國有資產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域案件935件、國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域案件730件、食品藥品安全領(lǐng)域案件40件。試點(diǎn)積累了豐富的案件樣本，制度設(shè)計(jì)得到充分檢驗(yàn)。

公益訴訟試點(diǎn)工作開展近兩年，檢察機(jī)關(guān)向黨和人民交出了一份合格的答卷。試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中摸索、創(chuàng)新，認(rèn)真總結(jié)評估，對證明行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法及時(shí)總結(jié)提煉、完善規(guī)范，形成了一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，為公益訴訟制度的全面建立奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

先行先試，摸索總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，是黨中央作出的重大戰(zhàn)略決策，也是黨和人民賦予檢察機(jī)關(guān)的重大政治責(zé)任。

“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟涉及司法職權(quán)的配置，涉及國家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)，加之缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)法律制度還不完善，在試點(diǎn)階段，應(yīng)當(dāng)以更為審慎的態(tài)度穩(wěn)妥推進(jìn)?！弊罡邫z民事行政檢察廳有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，為了做好這項(xiàng)黨中央交給檢察機(jī)關(guān)的重要任務(wù)，最高檢進(jìn)行了深入調(diào)查研究，多次征求各方意見，最后才形成了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》。

很快，13個(gè)試點(diǎn)地區(qū)陸續(xù)“破冰”。貴州省錦屏縣檢察院訴該縣環(huán)保局案成為全國首起法院判決的公益訴訟案件，被評為2016年度十大法律監(jiān)督案例之一。

試點(diǎn)工作開展近兩年，在各級黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督和人民法院、行政機(jī)關(guān)配合下，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)注重頂層設(shè)計(jì)，凝聚各方共識，充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，整個(gè)試點(diǎn)工作平穩(wěn)有序，取得了顯著成效。

陜西省檢察院檢察長胡太平在接受媒體采訪時(shí)說，在推進(jìn)公益訴訟試點(diǎn)工作中，陜西省檢察機(jī)關(guān)建立了案件線索雙向移送、案件線索統(tǒng)一管理研判、規(guī)范案件起訴和出庭程序、辦案情況逐月通報(bào)等一系列工作制度，為開展公益訴訟試點(diǎn)工作提供了有力保障。

試點(diǎn)是重要改革任務(wù)，更是重要改革方法。通過試點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)摸索出了司法保護(hù)公益的中國道路，有效保護(hù)了國家利益和社會(huì)公共利益，推進(jìn)了國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，也為完善相關(guān)法律制度提供了實(shí)踐依據(jù)。

形成公益訴訟的基本理論共識

實(shí)踐創(chuàng)新推動(dòng)了理論創(chuàng)新。試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)在試點(diǎn)工作中摸索出的規(guī)律，符合實(shí)際需要，形成了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的基本理論共識。

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟不同于一般原告，是履行法定職責(zé)的行為，代表的不是自身利益而是代表國家維護(hù)公益。相應(yīng)的程序設(shè)計(jì)既要遵循行政訴訟、民事訴訟的基本原則，也要符合檢察職能的特點(diǎn)和規(guī)律。

最高檢民事行政檢察廳有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，在公益保護(hù)體系中，檢察機(jī)關(guān)處于法律監(jiān)督重要地位。檢察機(jī)關(guān)作為國家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，立足法律監(jiān)督職能，通過發(fā)出檢察建議、提起公益訴訟等多種履職方式，與各類主體銜接配合，發(fā)揮法律監(jiān)督的核心保障作用。

吉林省檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對長白山自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)，共督促林業(yè)主管部門整改清收林地4萬公頃，恢復(fù)濕地3.9萬公頃，長白山生態(tài)保護(hù)中存在的突出問題得到了有效解決。湖北省十堰市檢察院辦理的假冒碘鹽案件、廣東省汕頭市檢察院辦理的污染土壤民事公益訴訟案，都切實(shí)維護(hù)了國家利益和社會(huì)公共利益，維護(hù)了人民群眾的合法權(quán)益。

實(shí)踐證明，檢察機(jī)關(guān)在保護(hù)公共利益方面可以多措并舉。既可以依據(jù)刑事法律追究侵害國家利益和社會(huì)公共利益的公民、法人和其他組織的犯罪行為，又可以依據(jù)民事法律通過民事公益訴訟的方式，達(dá)到停止侵害、消除影響、賠償損失的效果；而對于違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)及其工作人員，還可以通過發(fā)出檢察建議、提起行政公益訴訟等方式，督促其依法履行職責(zé)。

試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)針對案件的不同特點(diǎn)，運(yùn)用支持起訴、督促起訴、訴前建議、提起訴訟、行政公益附帶民事公益訴訟等多種手段辦理的案件，覆蓋了生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等所有授權(quán)領(lǐng)域。檢察機(jī)關(guān)提起的每一起公益訴訟案件，都彰顯了作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的強(qiáng)烈責(zé)任感和使命感。

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的規(guī)范體系初步形成

有效保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，始終是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的衡量標(biāo)準(zhǔn)和最終目標(biāo)。試點(diǎn)工作對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的可行性、合理性進(jìn)行了充分檢驗(yàn)，初步形成了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的規(guī)范體系。

公益訴訟試點(diǎn)工作開展近兩年，最高檢高度重視，多次召開黨組會(huì)議、司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議聽取匯報(bào)、研究部署，先后印發(fā)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》和《最高人民檢察院關(guān)于深入開展公益訴訟試點(diǎn)工作有關(guān)問題的意見》等文件，細(xì)化試點(diǎn)案件范圍、訴訟參加人、訴前程序、提起訴訟等要求。堅(jiān)持每月向全國檢察機(jī)關(guān)通報(bào)試點(diǎn)進(jìn)展情況，定期發(fā)布訴前程序和提起訴訟典型案例。

為更好推進(jìn)公益訴訟試點(diǎn)工作，檢察機(jī)關(guān)還加強(qiáng)與人民法院的協(xié)調(diào)配合。最高檢同最高法就公益訴訟案件受理、審理程序和相關(guān)規(guī)范性文件制定等問題達(dá)成共識。最高法出臺《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》等文件。江蘇、安徽、湖北等省檢察院、高級法院就訴訟程序、法律適用等問題形成了會(huì)議紀(jì)要或聯(lián)合出臺文件，進(jìn)一步指導(dǎo)公益訴訟工作。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域的各類案件在試點(diǎn)地區(qū)分布均勻廣泛，截至2017年3月，87個(gè)分市、州檢察院，759個(gè)基層檢察院均辦理了訴前程序案件，65%的基層檢察院辦理了訴訟案件。訴訟案件還經(jīng)過一審、二審程序?qū)徖?，對案件程序?qū)崿F(xiàn)全覆蓋，并且涵蓋了判決、調(diào)解、撤訴等多種結(jié)案方式。

全覆蓋、多樣化的試點(diǎn)探索使頂層設(shè)計(jì)得到全方位的檢驗(yàn)，得到了社會(huì)各界的高度評價(jià)。

全國人大常委會(huì)授權(quán)決定明確要求，試點(diǎn)期滿后，對實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律。中央深改組第三十五次會(huì)議進(jìn)一步明確提出，正式建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。要在總結(jié)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟提供法律保障。

近兩年的實(shí)踐充分證明，黨的十八屆四中全會(huì)部署的“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”是完全正確、充滿自信的制度選擇。兩年的積極探索，也為正式建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)。（本報(bào)北京6月21日電）

（本文發(fā)表于2017年6月22日《檢察日報(bào)》第1版）