劉怡伸

(湖南省委黨校 湖南 長沙 410000)

如何化解地方政府債務(wù)危機(jī)

劉怡伸

(湖南省委黨校 湖南 長沙 410000)

從上世紀(jì)90年代末開始，各地方政府紛紛通過融資或發(fā)行債務(wù)的方式來彌補(bǔ)發(fā)展所急需的資金。金融危機(jī)對匯總過的沖擊非常之大，為應(yīng)對其帶來的負(fù)面影響，中國政府出臺了一系列經(jīng)濟(jì)刺激計劃，地方債務(wù)危機(jī)是經(jīng)濟(jì)刺激之后形成的。如果不能對地方政府債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行危機(jī)管控并進(jìn)行處理，地方政府債務(wù)有可能成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所存在的重大隱患。本文從地方政府債務(wù)形成的原因、危害分析入手等方面入手，試圖找到能化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的方法。

地方政府；債務(wù)風(fēng)險；化解

一、地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀及形成的原因

中國目前地方債務(wù)的規(guī)模越來越大，為保持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長而實(shí)施的國內(nèi)投資政策是主要驅(qū)動因素。自008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來，政府為了使得經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)軟著陸，增長速度不至于減少的過快，保持在8%的經(jīng)濟(jì)增長率左右，也為了抵消金融危機(jī)對中國出口產(chǎn)業(yè)的沖擊導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)減速和國內(nèi)投資的減少，采取了許多積極的財政政策、實(shí)施了許多政府主導(dǎo)的投資項目。地方政府也在這一輪的穩(wěn)增長中發(fā)揮很大的力量，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生改善工程的投資不斷加大，債務(wù)也隨之增加。導(dǎo)致中國地方債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大的因素有很多，其中主要原因有以下幾個。

第一，權(quán)責(zé)不對等。從1994年開始的分稅制改革之后，我國的稅收就分為國稅和地稅。實(shí)行中央和地方財權(quán)、事權(quán)分家的行政制度，導(dǎo)致中央政府所獲得的財政收入相對較多，地方能夠獲得的財政收入相對很少，但是地方政府所承擔(dān)社會責(zé)任和地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重?fù)?dān)是非常大的，對地方進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)需要大量的資金，而往往財政收入很難滿足需求，存在較大的缺口，通過債券融資的方式為地方政府的發(fā)展提供了一個很好的途徑，使得地方政府不斷擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模用來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，穩(wěn)定增長。

第二，地方政府熱衷追求GDP和政績工程。在較長的一段時間里，中國官員的政績考核都是以官員所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長情況為主，對于其它的評價指標(biāo)相對較少。官員一上任，對于要實(shí)現(xiàn)GDP增長的沖動比較大，以實(shí)現(xiàn)在任期內(nèi)的良好政績，實(shí)現(xiàn)仕途上的快速升遷。實(shí)現(xiàn)GDP快速增長的有效方式就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府投資拉動帶來的經(jīng)濟(jì)增長。地方政府并沒有對投資項目的經(jīng)濟(jì)效益太多的重視，導(dǎo)致政府財政支出增加，而帶給政府的可能受益并沒有增加，從而導(dǎo)致財政上的入不敷出，進(jìn)而引起政府通過借債來彌補(bǔ)資金上的短缺。

第三，國際金融危機(jī)的影響。一方面，受國際金融危機(jī)對中國的影響，我國以出口為導(dǎo)向的實(shí)體經(jīng)濟(jì)受挫，企業(yè)出口減少，企業(yè)經(jīng)營效益下降，引起部分地方政府稅收收入減少；中央對地方的相關(guān)轉(zhuǎn)移支付能力有限，沒有實(shí)現(xiàn)對落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。另一方面，我國中央政府為了應(yīng)對金融危機(jī)可能對中國經(jīng)濟(jì)的沖擊，提出保增長的經(jīng)濟(jì)刺激政策，地方政府為此進(jìn)行了大量的配套投資，財政支出力度很大。因此，國際金融危機(jī)對中國經(jīng)濟(jì)的影響是巨大的，直接導(dǎo)致我國地方政府因為當(dāng)?shù)爻隹诋a(chǎn)業(yè)出口減少而導(dǎo)致的稅收收入減少，政府其他各方面的支出增加。在這種情況下，地方政府的債務(wù)融資規(guī)模也急劇上升。

二、當(dāng)前地方政府債務(wù)的隱憂

地方政府債務(wù)的不斷增加，不利于中國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，部分地區(qū)地方政府可能出現(xiàn)償付能力有限導(dǎo)致的債務(wù)違約，對政府公信力造成不利影響。政府這種債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的債務(wù)鏈現(xiàn)象，會使經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入死胡同。近年來，中央政府一直下大力氣進(jìn)行的去產(chǎn)能，主要就是要去掉這些高耗能、高污染、高投入的產(chǎn)業(yè)，但是這些產(chǎn)業(yè)的惡性發(fā)展主要是由于地方政府盲目發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的結(jié)果，沒有充分考慮到產(chǎn)業(yè)的市場需求和同質(zhì)化競爭帶來的市場飽和。

地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，許多債務(wù)融資而來的資金用于投資支出，然而實(shí)際上這些投資支出并沒有全部用在對經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，而是流入或者是變相流入了一些資產(chǎn)行業(yè)，導(dǎo)致國內(nèi)很多資產(chǎn)價格大漲，甚至導(dǎo)致泡沫嚴(yán)重，在這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律下其它行業(yè)的資金也跟著進(jìn)入資產(chǎn)領(lǐng)域，而實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的資金并沒有得到相應(yīng)的補(bǔ)充，導(dǎo)致實(shí)體經(jīng)濟(jì)面臨“失血”。要遏制這種泡沫的產(chǎn)生，就要遏制過多的資金進(jìn)入泡沫行業(yè)，遏制政府的部分進(jìn)入這些行業(yè)的資金，遏制地方政府債務(wù)規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大。

地方政府債務(wù)的快速增長，導(dǎo)致監(jiān)管部門的壓力也在不斷增長。監(jiān)管部門要防范地方政府債務(wù)規(guī)模的不斷膨脹，防止中國經(jīng)濟(jì)因為債務(wù)出現(xiàn)高危機(jī)。要使地方政府發(fā)揮好地方債務(wù)融資這種積極財政手段給發(fā)展經(jīng)濟(jì)帶來的效應(yīng)，對于地方政府債務(wù)額度要有明確的規(guī)定，要監(jiān)督好地方政府對于債務(wù)資金的預(yù)算和使用情況。要監(jiān)督地方政府建立關(guān)于債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和突發(fā)狀況處理機(jī)制，規(guī)避和降低風(fēng)險。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險的控制及化解途徑

當(dāng)前中國地方政府債務(wù)問題并不意味著就會發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)，中國處理地方政府債務(wù)危機(jī)的成功經(jīng)驗?zāi)軌驗橐院蟮奶幚斫?jīng)濟(jì)危機(jī)提供很好的指導(dǎo)?，F(xiàn)在要直面問題，提高危機(jī)意識，要在地方政府債務(wù)問題爆發(fā)之前將它扼殺在搖籃里，為穩(wěn)定中國經(jīng)濟(jì)鋪平道路。

要及時、準(zhǔn)確、有效的控制并化解地方債務(wù)危機(jī)，要從以下幾個方面入手：

第一，要重視系統(tǒng)性金融風(fēng)險。金融關(guān)乎國家的經(jīng)濟(jì)安全，是國家貨幣發(fā)行流通的重要機(jī)構(gòu)，是關(guān)鍵的節(jié)點(diǎn)，金融風(fēng)險的出現(xiàn)會波及整個國民經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)。預(yù)防經(jīng)濟(jì)危機(jī)，解決地方政府債務(wù)危機(jī)，要盡可能規(guī)避金融行業(yè)的系統(tǒng)風(fēng)險，要讓金融助力經(jīng)濟(jì)建設(shè)，發(fā)揮金融在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)生活中的重要地位，做好金融工作，防止地方政府債務(wù)問題和金融風(fēng)險同時爆發(fā)。

第二，切實(shí)推進(jìn)供給側(cè)改革。中國現(xiàn)在存在許多產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的情況，而且有很多是國有企業(yè)，企業(yè)負(fù)債率高，利潤相對很低，地方政府為了本地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)問題，對有些國有企業(yè)進(jìn)行兜底，經(jīng)常性的財政補(bǔ)貼，也是增加了地方政府的財政負(fù)擔(dān)，要加快去產(chǎn)能速度，解決政府財政困難，從而減輕政府支出壓力。同時要加快國有企業(yè)改革，并和供給端改革協(xié)同發(fā)力，才能從根本上解決問題。對國有企業(yè)進(jìn)行改制，做到政企分開，政府不再為企業(yè)兜底，減少對市場的過度干預(yù)，降低政府的財政支出和行政成本。

第三，規(guī)范政府投資行為。政府主導(dǎo)的投資項目為社會提供公共產(chǎn)品，服務(wù)于社會大眾，但是存在一些盲目的現(xiàn)象，沒有認(rèn)真審慎的去考查投資所帶來的社會經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和服務(wù)功能的相協(xié)調(diào)。政府為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的減速，穩(wěn)定增速，會通過刺激財政支出，增加投資，來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。地方政府債務(wù)危機(jī)跟政府的過度投資導(dǎo)致的支出有著很大的聯(lián)系，要解決這一危機(jī)問題，要規(guī)范政府的投資行為，防止政府盲目投資，盲目的增加政府支出。政府的投資要符合法定程序，要做好前期的調(diào)查論證工作，了解民眾真實(shí)需求，增加投資的針對性。投資過程要保護(hù)民眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

第四，控制地方政府債務(wù)規(guī)模,提高政府償付能力。首先，要對政府的債務(wù)發(fā)行進(jìn)行有效的控制，根據(jù)地方政府的財政實(shí)力和償付能力設(shè)置債務(wù)上線，對符合規(guī)定和用途不明朗的債務(wù)發(fā)行予以限制。對于國有企業(yè)負(fù)債問題，地方政府要劃清職責(zé)，對于有些資不抵債的企業(yè)，可以通過市場手段進(jìn)行破產(chǎn)或者改制，進(jìn)行債務(wù)義務(wù)的轉(zhuǎn)移，從而降低地方政府的債務(wù)規(guī)模。其次，要增加地方政府的財政收入，大力發(fā)展地方特色、有競爭力的產(chǎn)業(yè)，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)地方人員就業(yè)。降低政府的行政支出成本，精簡機(jī)構(gòu)，建立職能型政府、服務(wù)型政府，將屬于市場發(fā)揮作用的領(lǐng)域讓市場起主導(dǎo)作用，帶活當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。

劉怡伸(1993.10-)，女，漢，湖南郴州，碩士，湖南省委黨校，研究方向：公共管理。