李俊宇

創(chuàng)新突破的戰(zhàn)略抉擇
——在涉農(nóng)資金整合中做好農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)工作的調(diào)查與思考

李俊宇

為了解涉農(nóng)資金整合進(jìn)展情況，分析涉農(nóng)資金整合對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的影響，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)完善政策，國(guó)家農(nóng)發(fā)辦組成調(diào)研組，吸收農(nóng)發(fā)系統(tǒng)有關(guān)專(zhuān)家參加，深入一些省進(jìn)行了調(diào)研。筆者參加了這次調(diào)研，感觸頗深。調(diào)研中，邊走邊看，邊聽(tīng)邊議，了解涉農(nóng)資金整合推進(jìn)情況，分析面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，研究創(chuàng)新突破的思路和措施。

一、按照國(guó)務(wù)院部署，各地不斷加大推進(jìn)力度，涉農(nóng)資金整合由點(diǎn)到面穩(wěn)步推開(kāi)，取得了階段性成果

（一）發(fā)展歷程及推進(jìn)情況。從涉農(nóng)資金整合總體情況看，大體經(jīng)歷三個(gè)階段，主要探索三種模式，重點(diǎn)整合三類(lèi)資金。

三個(gè)階段：一是2013年8月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于黑龍江省“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)涉農(nóng)資金整合的意見(jiàn)》，拉開(kāi)了省級(jí)整合涉農(nóng)資金的序幕。二是2015年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案》，推動(dòng)各層面試點(diǎn)批量鋪開(kāi)。財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委選擇江蘇、山東、河南、四川4省開(kāi)展省級(jí)涉農(nóng)資金管理改革試點(diǎn)；財(cái)政部等5部委確定湖南省以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為平臺(tái)開(kāi)展涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)；財(cái)政部等8部委選擇廣東清遠(yuǎn)、江蘇新沂、河南蘭考、湖南南縣開(kāi)展市、縣涉農(nóng)資金整合優(yōu)化試點(diǎn)；各省迅速開(kāi)展縣級(jí)試點(diǎn)。三是2016年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于支持貧困縣開(kāi)展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見(jiàn)》，明確提出“資金項(xiàng)目審批權(quán)限完全下放到貧困縣”，上下紛紛響應(yīng)，各地普遍加快了涉農(nóng)資金整合步伐。

三種模式：黑龍江推行省級(jí)整合模式；廣東清遠(yuǎn)推行市（地）級(jí)統(tǒng)籌整合模式；所有試點(diǎn)縣推行縣級(jí)統(tǒng)籌整合模式。

三類(lèi)資金：各地涉農(nóng)資金整合范圍雖然不盡相同，但集中起來(lái)主要包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)發(fā)展、扶貧開(kāi)發(fā)三類(lèi)資金。三年來(lái)，黑龍江省整合涉農(nóng)資金931億元，占本省同期涉農(nóng)資金總額的100%；廣東省整合146億元，占本省同期涉農(nóng)資金總額的21.52%；湖南省2015年整合15.3億元，山東省整合20億元。

（二）基本經(jīng)驗(yàn)及主要成效。各地推進(jìn)涉農(nóng)資金整合的基本經(jīng)驗(yàn)，可以概括為六個(gè)方面，即“領(lǐng)導(dǎo)重視是前提、科學(xué)規(guī)劃是基礎(chǔ)、創(chuàng)新機(jī)制是核心、凝聚合力是關(guān)鍵、加強(qiáng)監(jiān)管是保證、注重實(shí)效是根本”。各地積極推進(jìn)涉農(nóng)資金整合，成效日益顯現(xiàn)，特別是試點(diǎn)地區(qū)，效果更為明顯。

一是體制機(jī)制創(chuàng)新了。調(diào)研所到的縣，普遍由縣政府統(tǒng)一整合涉農(nóng)資金，并組建由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)、主管領(lǐng)導(dǎo)及涉農(nóng)部門(mén)負(fù)責(zé)人參加的領(lǐng)導(dǎo)小組，建立由財(cái)政局（發(fā)改委或農(nóng)委）牽頭相關(guān)部門(mén)配合的協(xié)調(diào)機(jī)制。這種領(lǐng)導(dǎo)體制、推進(jìn)機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制，符合實(shí)際，保證了涉農(nóng)資金整合的順利推進(jìn)。

二是涉農(nóng)資金集中了?！岸鄠€(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭出水”，將涉農(nóng)資金集中起來(lái)，統(tǒng)籌資金辦大事，突出重點(diǎn)抓關(guān)鍵，最大限度發(fā)揮財(cái)政資金使用效益，這是涉農(nóng)資金整合最突出的成果。

三是推進(jìn)合力增強(qiáng)了。整合之后，涉農(nóng)資金使用和重大項(xiàng)目建設(shè)，由部門(mén)行為上升為政府行為，由單一部門(mén)動(dòng)作變?yōu)槎嗖块T(mén)聯(lián)動(dòng)，由部門(mén)組織實(shí)施變?yōu)榕e全社會(huì)之力推進(jìn)，各方面合力顯著增強(qiáng)。

四是項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)更高了。通過(guò)整合，涉農(nóng)資金高度集中總量增加，推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)更高質(zhì)量更好。江蘇省溧水縣將原來(lái)畝投資標(biāo)準(zhǔn)不足千元的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目整合到近3300元，大大提高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。

五是投資效益提升了。推進(jìn)涉農(nóng)資金整合，投資效益顯著提升，特別是大型項(xiàng)目區(qū)批量崛起，產(chǎn)業(yè)興、收入增、面貌變，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展邁上新臺(tái)階。實(shí)地調(diào)研的項(xiàng)目區(qū)，田內(nèi)渠系縱橫、流水潺潺，村內(nèi)綠茵如帷、環(huán)境優(yōu)雅，令人耳目一新。

六是干群關(guān)系密切了。整合帶來(lái)的喜人變化，農(nóng)民看在眼里、喜在心頭，發(fā)自?xún)?nèi)心感謝黨和政府，使干群關(guān)系更加融洽。江蘇省新沂市馬場(chǎng)村，自上世紀(jì)八十年代以來(lái)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施一直未得到有效改善，生產(chǎn)條件很差，南部近2000畝耕地長(zhǎng)期依靠一家一戶(hù)從溝里抽水灌溉，成本高、產(chǎn)量低，村民怨氣很大。該市統(tǒng)籌整合實(shí)施第一批項(xiàng)目，就為馬場(chǎng)村配套建設(shè)了電站、防滲渠及橋涵路閘，提高了灌溉保證率，縮短了灌溉周期，受到群眾的熱情稱(chēng)贊。村民氣順了，無(wú)條件支持項(xiàng)目建設(shè)，清障伐樹(shù)一路暢通，未出現(xiàn)影響施工進(jìn)度的現(xiàn)象發(fā)生。

七是農(nóng)民群眾放心了。對(duì)整合涉農(nóng)資金，廣大農(nóng)民打心里擁護(hù)和贊成。他們認(rèn)為這項(xiàng)改革改得好，看得見(jiàn)、摸得著，是親民惠民利民的好措施。加之對(duì)整合資金管理更加嚴(yán)格，實(shí)行公示、招投標(biāo)、監(jiān)理、群眾監(jiān)督員、審計(jì)等制度，項(xiàng)目?jī)?nèi)容、投資渠道、建設(shè)地點(diǎn)、各項(xiàng)工程一清二楚，農(nóng)民群眾更加放心，主動(dòng)投工投勞，積極支持項(xiàng)目建設(shè)。

（三）制約因素及基層期盼。調(diào)研感到，雖然涉農(nóng)資金整合取得明顯成效，但也存在一些制約因素，迫切需要研究解決。從基層期待看，主要有“五盼”。

一盼搞好頂層設(shè)計(jì)，從上到下推進(jìn)整合。目前，涉農(nóng)項(xiàng)目“多頭管理”還沒(méi)有從根本上改變，同類(lèi)項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資標(biāo)準(zhǔn)、申報(bào)時(shí)間、建設(shè)周期、驗(yàn)收方式不一，雖然在規(guī)劃上進(jìn)行了整合，但實(shí)際執(zhí)行中難度依然很大?；鶎拥脑竿菄?guó)家搞好頂層設(shè)計(jì)，自上而下進(jìn)行整合，真正做到“制度一個(gè)籠子、標(biāo)準(zhǔn)一個(gè)尺子、上下一個(gè)聲音”。

二盼涉農(nóng)資金切塊到縣，賦予地方更多自主權(quán)。縣級(jí)位置很重要，所有縣建設(shè)好了，全國(guó)就會(huì)發(fā)生整體變化?？h里同志建議將涉農(nóng)資金一竿子插到底，實(shí)行切塊到縣的模式?！吧霞?jí)部門(mén)別擔(dān)心縣里管不好，我們縣級(jí)黨委、政府居于一線，對(duì)本地情況最了解，定會(huì)高度負(fù)責(zé)，努力把涉農(nóng)資金使用好管理好?！?/p>

三盼涉農(nóng)投資只增不減，同時(shí)做到提前撥付。在保持涉農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)的同時(shí)，比照上年基數(shù)按一定比例提前下?lián)苜Y金，以便地方安排下一年度項(xiàng)目計(jì)劃。

四盼對(duì)貧困地區(qū)和邊遠(yuǎn)部位給予特殊支持，使公共財(cái)政陽(yáng)光照耀更多更廣。一些地方建設(shè)大型項(xiàng)目區(qū)，往往就近就便選擇區(qū)域?qū)嵤行┴毨У貐^(qū)、邊遠(yuǎn)部位或地塊沒(méi)有納入其中。應(yīng)堅(jiān)持整村整鄉(xiāng)推進(jìn)原則，補(bǔ)齊短板，既要錦上添花，又要雪中送炭。

五盼實(shí)行差異化補(bǔ)貼政策，使投資標(biāo)準(zhǔn)更加符合實(shí)際。我國(guó)地域遼闊，情況千差萬(wàn)別。山區(qū)與平原區(qū)，旱田區(qū)與水田區(qū)，水田區(qū)中水田改善與實(shí)施“旱改水”，建設(shè)內(nèi)容有所不同，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況確定投資標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)實(shí)事求是的工作作風(fēng)。

二、在涉農(nóng)資金整合中，農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)積極作為，努力探索抓整合促開(kāi)發(fā)的新路徑，保持奮力前行的態(tài)勢(shì)

面對(duì)涉農(nóng)資金整合的挑戰(zhàn)與沖擊，基層農(nóng)發(fā)干部也曾有過(guò)困惑，但主流是主動(dòng)適應(yīng)改革要求，不等待不觀望，積極探索實(shí)踐，加快轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐。調(diào)研所到之處，基層農(nóng)發(fā)干部奮戰(zhàn)在第一線，他們用實(shí)際行動(dòng)詮釋著農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)精神，創(chuàng)造出可圈可點(diǎn)的創(chuàng)新成果。

（一）突出深入調(diào)研，認(rèn)真謀劃新形勢(shì)下推進(jìn)改革發(fā)展的總體思路。如何在涉農(nóng)資金整合中走出農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)創(chuàng)新之路，沒(méi)有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。對(duì)此，各級(jí)農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)堅(jiān)持調(diào)研先行，在國(guó)家農(nóng)發(fā)辦創(chuàng)新政策引導(dǎo)下，開(kāi)展系統(tǒng)調(diào)研，集思廣益，整體謀劃新形勢(shì)下的總體思路。黑龍江省提出“集中資金，突出重點(diǎn)，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，打造全產(chǎn)業(yè)鏈，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范項(xiàng)目區(qū)”；江蘇省提出“以農(nóng)發(fā)項(xiàng)目為主體，整合涉農(nóng)資金，開(kāi)展整縣推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)試點(diǎn)，用3年時(shí)間，基本做到試點(diǎn)縣永久基本農(nóng)田高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)全覆蓋”；湖南省提出“源頭不變、渠道合并、充分授權(quán)、鼓勵(lì)創(chuàng)新，推進(jìn)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合試點(diǎn)工作”；河南省提出“將不同渠道、不同層級(jí)安排的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，大力支持高標(biāo)準(zhǔn)糧田建設(shè)，創(chuàng)新涉農(nóng)資金管理模式”；四川省提出“規(guī)劃先行搭平臺(tái)，政府統(tǒng)籌定目標(biāo)，分工負(fù)責(zé)抓落實(shí)，統(tǒng)籌編制項(xiàng)目實(shí)施方案，統(tǒng)籌安排項(xiàng)目申報(bào)”。通過(guò)深入調(diào)研，破瓶頸、解難題，扎實(shí)有效推進(jìn)農(nóng)發(fā)工作。

（二）突出政策傾斜，支持涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)地區(qū)先行先試。推進(jìn)涉農(nóng)資金整合，需要各方面提供政策支持。就農(nóng)發(fā)系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，積極支持試點(diǎn)地區(qū)先行試驗(yàn)，加大政策傾斜力度。黑龍江省財(cái)政廳、省農(nóng)發(fā)辦的同志座談時(shí)提到，在改革初期，國(guó)家農(nóng)發(fā)辦及時(shí)明確“試點(diǎn)單位可以按照缺什么補(bǔ)什么的原則”，因地制宜確定治理措施和投入標(biāo)準(zhǔn)，并將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田畝投資標(biāo)準(zhǔn)由1300元提高到1500元。江蘇省新沂市主要領(lǐng)導(dǎo)反映，農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)試點(diǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整縣推進(jìn)工作率先整合使用財(cái)政資金，一年建設(shè)了以往十年的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，為開(kāi)展縣級(jí)涉農(nóng)資金整合優(yōu)化試點(diǎn)打下了良好的基礎(chǔ)。總之，調(diào)研的省級(jí)農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)在管理機(jī)制和扶持政策上“松綁”，對(duì)試點(diǎn)縣投資增幅普遍高于全省同類(lèi)資金平均增幅，有效調(diào)動(dòng)和保護(hù)了試點(diǎn)縣的積極性。市、縣農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)積極探索創(chuàng)新，結(jié)合本地實(shí)際推出配套措施，為推進(jìn)涉農(nóng)資金整合創(chuàng)造有利條件。

（三）突出搭建載體，以農(nóng)發(fā)項(xiàng)目區(qū)為平臺(tái)統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金。農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)注重發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，以過(guò)硬的項(xiàng)目質(zhì)量、顯著的經(jīng)濟(jì)效益和完備的管理體系，積極探索以農(nóng)發(fā)項(xiàng)目區(qū)為平臺(tái)，整合其他支農(nóng)資金共同建設(shè)的有效模式。一是以特色產(chǎn)業(yè)為載體進(jìn)行整合。黑龍江省安達(dá)市立足“全國(guó)奶牛之鄉(xiāng)”的資源優(yōu)勢(shì)，突出打造高端奶粉加工、奶牛規(guī)模化養(yǎng)殖、綠色飼草飼料生產(chǎn)的全產(chǎn)業(yè)鏈特色產(chǎn)業(yè)，以投入農(nóng)發(fā)資金8700萬(wàn)元為先導(dǎo)，整合其他涉農(nóng)資金1.9億元，撬動(dòng)銀行貸款1.2億元，支持貝因美乳業(yè)加快發(fā)展。2015年，貝因美乳業(yè)年加工鮮奶達(dá)到20萬(wàn)噸，奶牛存欄2000頭，建設(shè)優(yōu)質(zhì)飼草飼料基地3萬(wàn)畝，實(shí)現(xiàn)年產(chǎn)值12.5億元，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶(hù)年增加收入1.2萬(wàn)元以上，提供就業(yè)崗位568個(gè)。二是以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目為載體進(jìn)行整合。江蘇省在新沂、東海、溧水3個(gè)耕地面積超過(guò)100萬(wàn)畝的縣（市、區(qū)），開(kāi)展以農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)為平臺(tái)，整合涉農(nóng)資金，整縣推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的試點(diǎn)，每年建設(shè)面積突破15萬(wàn)畝，走出了一條“政府主導(dǎo)、部門(mén)唱戲、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施，整合涉農(nóng)資金合力建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”的路子。三是以特定區(qū)域?yàn)檩d體進(jìn)行整合。這種模式主要在貧困地區(qū)推行。湖南省平江縣是國(guó)家級(jí)貧困縣，列入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)綜合改革試點(diǎn)縣后，以貧困村為載體，以農(nóng)發(fā)資金為重要組成部分，全面整合涉農(nóng)資金，實(shí)行一個(gè)賬戶(hù)統(tǒng)一管理。2016年1月至5月，整合4類(lèi)項(xiàng)目資金8700萬(wàn)元，為貧困村建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提供了資金保證。四是以示范園區(qū)為載體進(jìn)行整合。農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)參與這類(lèi)整合的比例較高。江蘇省新沂市圍繞打造“一帶八園”，堅(jiān)持渠道不亂、用途不變，整合使用、集中投入，綜合打造、整體推進(jìn)。2015年以來(lái)，整合涉農(nóng)資金7.39億元。

（四）突出引領(lǐng)撬動(dòng)，吸引各方面增加投資拓展農(nóng)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)效果。充分發(fā)揮農(nóng)發(fā)財(cái)政資金導(dǎo)向作用，吸引和撬動(dòng)工商、金融、社會(huì)資本增加投資，參與農(nóng)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)。河南、湖南、四川等省創(chuàng)新投融資模式，增加農(nóng)發(fā)資金投入，同時(shí)撬動(dòng)金融資本建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，調(diào)研時(shí)已有8個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目“落地”，共獲得銀行貸款4億多元。四川省蒼溪縣以國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)為平臺(tái)，按照“農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)搭臺(tái)、部門(mén)唱戲、合力建設(shè)”的模式，統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金1.84億元，其中農(nóng)發(fā)資金9400萬(wàn)元。在此基礎(chǔ)上，注重撬動(dòng)吸納社會(huì)資金，建立“財(cái)政項(xiàng)目+業(yè)主投入、農(nóng)戶(hù)投入、社會(huì)投入、金融支持”相配套的“1+4”融資體系。撬動(dòng)社會(huì)資本、企業(yè)自籌投入648萬(wàn)元，農(nóng)民合作社投入354萬(wàn)元，農(nóng)戶(hù)以勞折資投入104萬(wàn)元。此外，園區(qū)建立農(nóng)村信用合作聯(lián)社、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)投資公司等多元化的農(nóng)業(yè)融資服務(wù)體系，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資貸款4.6億元。

（五）突出規(guī)范管理，不斷提高涉農(nóng)資金整合質(zhì)量。在涉農(nóng)資金整合中，農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)繼續(xù)發(fā)揚(yáng)延續(xù)28年的規(guī)范管理優(yōu)勢(shì)，不斷提高涉農(nóng)資金整合質(zhì)量。省級(jí)農(nóng)發(fā)部門(mén)按照國(guó)家農(nóng)發(fā)辦“瘦身、松綁、創(chuàng)新”的總體要求，積極簡(jiǎn)政放權(quán)，將工程監(jiān)理、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收權(quán)下放到市（地）級(jí)農(nóng)發(fā)部門(mén)，將物資設(shè)備政府采購(gòu)權(quán)下放到縣級(jí)農(nóng)發(fā)部門(mén)。湖南省進(jìn)一步強(qiáng)化管理，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)工程進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管，并將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)納入省政府對(duì)試點(diǎn)縣績(jī)效考核范圍和省政府督查重點(diǎn)，考核結(jié)果在全省通報(bào)。湖南省南縣主動(dòng)對(duì)基層項(xiàng)目與資金統(tǒng)管方式進(jìn)行改革，縣級(jí)農(nóng)發(fā)辦主要管好項(xiàng)目，農(nóng)發(fā)資金由國(guó)庫(kù)部門(mén)集中支付，農(nóng)發(fā)辦與國(guó)庫(kù)部門(mén)互相制約。調(diào)研所到各縣級(jí)農(nóng)發(fā)部門(mén)繼續(xù)執(zhí)行項(xiàng)目公示、招投標(biāo)、工程監(jiān)理、縣級(jí)報(bào)賬、定期審計(jì)、同步監(jiān)督等一系列嚴(yán)格的管理制度，保證了涉農(nóng)資金整合項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量。

此外，黑龍江、吉林、山西、湖南、河南、遼寧、江蘇7省先后頒布施行農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)條例，把農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)管理的成熟做法上升為地方性法規(guī)，對(duì)促進(jìn)涉農(nóng)資金整合規(guī)范化、法制化、科學(xué)化，將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

三、新形勢(shì)下加速推進(jìn)面臨諸多壓力，需要總攬全局積極應(yīng)對(duì)，在涉農(nóng)資金整合帶來(lái)的戰(zhàn)略抉擇中，農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)需要乘勢(shì)而上做出響亮回答，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)續(xù)寫(xiě)輝煌

涉農(nóng)資金整合具有“破冰”意義，帶來(lái)的影響是深刻的。就農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)來(lái)說(shuō)，面臨著前所未有的壓力。一是涉農(nóng)資金整合呈現(xiàn)逐步打捆切塊的趨勢(shì)，全國(guó)592個(gè)貧困縣率先實(shí)行這種模式，這給涉農(nóng)部門(mén)職能帶來(lái)沖擊。項(xiàng)目資金整合后，農(nóng)口其他部門(mén)還有主營(yíng)業(yè)務(wù)，而農(nóng)發(fā)系統(tǒng)除負(fù)責(zé)項(xiàng)目和資金外，其他職能不夠突出，面臨著如何生存的壓力。二是推進(jìn)涉農(nóng)資金整合，相關(guān)部門(mén)爭(zhēng)奪激烈，農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)資金規(guī)模不大，在同類(lèi)資金中缺乏橫向比較優(yōu)勢(shì)，加之主業(yè)不突出，職能任務(wù)專(zhuān)屬性不強(qiáng)，與幾個(gè)部門(mén)的職能相互交叉重疊，農(nóng)發(fā)資金面臨著被相關(guān)部門(mén)整合的壓力。三是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)具有優(yōu)勢(shì)，畝投資標(biāo)準(zhǔn)逐步提高到1500元，但國(guó)土部門(mén)土地整理畝投資標(biāo)準(zhǔn)高達(dá)3000多元，發(fā)改委、水利、農(nóng)委等部門(mén)也逐漸趕了上來(lái)，同類(lèi)項(xiàng)目畝投資標(biāo)準(zhǔn)接近或達(dá)到農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，這種競(jìng)相而上的局面，使農(nóng)發(fā)系統(tǒng)面臨著傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)有可能被弱化的壓力。四是隨著貧困縣整合使用涉農(nóng)資金試點(diǎn)的推進(jìn)，貧困縣和非貧困縣農(nóng)發(fā)資金如何管理，成為擺在面前的緊迫課題，農(nóng)發(fā)系統(tǒng)面臨著適應(yīng)新形勢(shì)推動(dòng)管理創(chuàng)新升級(jí)的壓力。五是雖然各級(jí)農(nóng)發(fā)干部積極作為，在涉農(nóng)資金整合中努力做好本職工作，但受大環(huán)境影響擔(dān)心農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)前途而產(chǎn)生思想波動(dòng)，個(gè)別地方業(yè)務(wù)骨干醞釀?wù){(diào)出，農(nóng)發(fā)系統(tǒng)面臨著凝聚共識(shí)穩(wěn)定隊(duì)伍的壓力。

面對(duì)涉農(nóng)投資“重新洗牌”帶來(lái)的種種壓力，是繼續(xù)按部就班、按常規(guī)出牌，還是敢于擔(dān)當(dāng)、迎難而上，尋求新思路、探索新機(jī)制、推出新舉措，煥發(fā)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)新的生機(jī)，農(nóng)發(fā)系統(tǒng)面臨著嚴(yán)峻考驗(yàn)，需要做出歷史性抉擇。圍繞推進(jìn)涉農(nóng)資金整合，進(jìn)一步做好農(nóng)發(fā)工作，經(jīng)過(guò)認(rèn)真研究和深入討論，提出五個(gè)方面的建議。

建議之一：上下凝聚共識(shí)，把主基調(diào)定位在農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)在涉農(nóng)資金整合中主動(dòng)作為續(xù)寫(xiě)輝煌上。面對(duì)涉農(nóng)資金整合帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，采取系統(tǒng)培訓(xùn)、深入調(diào)研、總結(jié)典型、專(zhuān)題研討等方式，引導(dǎo)農(nóng)發(fā)干部凝聚共識(shí)。一是把握總趨勢(shì)。涉農(nóng)資金整合是大勢(shì)所趨、勢(shì)在必行，農(nóng)發(fā)干部要切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，主動(dòng)適應(yīng)積極參與，把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到中央要求上來(lái)。二是把握“主優(yōu)勢(shì)”。在看到困難和壓力的同時(shí)，也要看到自身的優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)自信心。農(nóng)發(fā)系統(tǒng)最大的優(yōu)勢(shì)是“綜合”。資金“綜合”投入、土地“綜合”治理、產(chǎn)業(yè)“綜合”配套、效益“綜合”體現(xiàn)，全產(chǎn)業(yè)鏈扶持，帶動(dòng)農(nóng)民增收。這種“綜合”優(yōu)勢(shì)是其他涉農(nóng)部門(mén)所不具備的。農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)多數(shù)隸屬財(cái)政部門(mén)，這種組織架構(gòu)有利于農(nóng)發(fā)系統(tǒng)在涉農(nóng)資金整合中發(fā)揮積極作用。如黑龍江省財(cái)政廳抽調(diào)44名骨干參加涉農(nóng)資金整合推進(jìn)組，其中17人來(lái)自省農(nóng)發(fā)辦。三是把握大方向。涉農(nóng)資金整合，使農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)走到必須尋求新出路的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，面臨著生存和發(fā)展的嚴(yán)峻考驗(yàn)。面對(duì)如此重要的轉(zhuǎn)折關(guān)頭，農(nóng)發(fā)系統(tǒng)只有乘勢(shì)而上、率先發(fā)力、搶占先機(jī)，才能做到有為才能有位。農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)走過(guò)了28年輝煌歷程，取得了舉世矚目的成就，面對(duì)新的考驗(yàn)與挑戰(zhàn)，農(nóng)發(fā)系統(tǒng)需要再接再厲，奮力譜寫(xiě)加快發(fā)展的嶄新篇章，使農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的旗幟繼續(xù)高高飄揚(yáng)。

建議之二：突出根本任務(wù)，把主基調(diào)定位在農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)在建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田中繼續(xù)發(fā)揮主體功能上。一是堅(jiān)守職能“紅線”。農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)一直以建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田為根本任務(wù)，為此付出了不懈努力。國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2011-2020年）》，明確到2020年全國(guó)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田4億畝，農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)承擔(dān)著繁重艱巨的任務(wù)。建議國(guó)家加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確機(jī)構(gòu)的職能定位，堅(jiān)守農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)在建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田中的主體地位。二是納入工作清單。國(guó)家層面有可能推行“大專(zhuān)項(xiàng)+工作清單+集中下達(dá)”的整合模式，列入工作清單的職能任務(wù)將作為國(guó)家重大延續(xù)項(xiàng)目，確保資金使用方向不變。農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)要搶抓機(jī)遇，主動(dòng)爭(zhēng)取把農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金作為一個(gè)“大專(zhuān)項(xiàng)”單獨(dú)列出，把高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)納入“工作清單”，使農(nóng)發(fā)系統(tǒng)有理由有遵循有抓手，確保農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金主要用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。三是培植典型群體。在整合涉農(nóng)資金建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田過(guò)程中，各地創(chuàng)造了很多可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)。湖南省南縣在一條路兩側(cè)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，一邊由農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)，一邊由其他部門(mén)建設(shè)。對(duì)比結(jié)果，縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)組織一致認(rèn)為：農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金到位最及時(shí)，建設(shè)質(zhì)量最過(guò)硬，項(xiàng)目管理最規(guī)范，農(nóng)民群眾最滿意。縣里決定，集中涉農(nóng)資金建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全部由農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。南縣模式具有代表性，需要積極加以推廣。同時(shí)在這方面進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)，打造以農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)為主體建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的典型群體，在全國(guó)發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

建議之三：扭住內(nèi)部整合，把主基調(diào)定位在農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)集中資金辦大事上。一是大力整合農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)內(nèi)部資金。整合涉農(nóng)資金，就是要重點(diǎn)解決“碎片化”問(wèn)題，整體提升財(cái)政支農(nóng)資金使用效益。就農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)來(lái)說(shuō)，也不同程度存在資金使用分散問(wèn)題。對(duì)此，黑龍江省率先開(kāi)展資金整合，全省農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目安排比整合前減少300多個(gè)，單個(gè)項(xiàng)目資金額比整合前增加5倍以上，做到集中資金辦大事、重點(diǎn)投入抓關(guān)鍵。二是積極創(chuàng)新農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)內(nèi)部資金整合模式。黑龍江省農(nóng)發(fā)辦打破以往傳統(tǒng)模式和框架，先行整合農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)內(nèi)部資金，將歷年分別管理的土地治理、產(chǎn)業(yè)化、部門(mén)、科技等項(xiàng)目資金打捆使用，集中建設(shè)27個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范項(xiàng)目區(qū)，包括習(xí)近平總書(shū)記考察過(guò)的撫遠(yuǎn)市通江鄉(xiāng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范項(xiàng)目區(qū)，累計(jì)完成投資47.8億元，占農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金總額的52.6%。各地應(yīng)積極探索具有本地特色的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金整合模式，通過(guò)農(nóng)發(fā)系統(tǒng)先行先試，推動(dòng)涉農(nóng)資金整合深入開(kāi)展。

建議之四：推動(dòng)理念躍升，把主基調(diào)定位在完善拓展農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略思路上?！八悸窙Q定出路”，研究推動(dòng)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)創(chuàng)新突破的路徑，可從兩方面入手。一是走確保糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展加速向發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的路子。提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保國(guó)家糧食安全是農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的主旨。隨著我國(guó)糧食生產(chǎn)連年豐收，應(yīng)積極發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效產(chǎn)業(yè)，把保糧與增收統(tǒng)一起來(lái)。一方面，農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)重點(diǎn)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，做到“藏糧于地、藏糧于技”。另一方面，糧多時(shí)發(fā)展高效作物，糧少時(shí)再換種糧食作物。賦予高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)以新的內(nèi)涵，不僅通過(guò)工程措施建設(shè)好農(nóng)田，而且還要研究種什么、賣(mài)什么、餐桌需要什么，提高附加值，據(jù)此確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。二是在解決最突出最急迫的問(wèn)題上重點(diǎn)投入農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金。以問(wèn)題為導(dǎo)向，由“資金隨著項(xiàng)目走”向“資金圍繞解決突出問(wèn)題投”轉(zhuǎn)變，使農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金緊緊圍繞大局，成為黨和政府加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展最直接最有效的一筆資金。為解決龍煤集團(tuán)轉(zhuǎn)崗職工就業(yè)問(wèn)題，黑龍江農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)按照省委、省政府部署，安排農(nóng)發(fā)資金5.55億元，支持森工、林業(yè)部門(mén)及雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺(tái)河四煤城實(shí)施勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目42個(gè)，提供就業(yè)崗位14800個(gè)，產(chǎn)生了巨大的社會(huì)效益。

建議之五：推進(jìn)管理創(chuàng)新，把主基調(diào)定位在繼續(xù)強(qiáng)化措施進(jìn)一步提高管理水平上。涉農(nóng)資金整合之后，不是可以“大撒手”不管了，相反由于出現(xiàn)很多新情況，管理的責(zé)任和任務(wù)更重了。農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)有一套成熟的管理辦法，有一支業(yè)務(wù)素質(zhì)較高的干部隊(duì)伍，在管理方面具有優(yōu)勢(shì)。一是掀起新一輪調(diào)研熱潮。圍繞推動(dòng)管理創(chuàng)新，在全國(guó)農(nóng)發(fā)系統(tǒng)中開(kāi)展集中調(diào)研活動(dòng)，以調(diào)研促進(jìn)整合、強(qiáng)化管理。二是提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管理水平。深入了解《國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2011-2020年）》落實(shí)情況，研究制定《全國(guó)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管理辦法》，配套實(shí)施，加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)步伐。三是切實(shí)加強(qiáng)建后管護(hù)。在涉農(nóng)資金整合推動(dòng)下，項(xiàng)目數(shù)量、投入資金、建設(shè)規(guī)模、涉及區(qū)域出現(xiàn)跳躍式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，建后管護(hù)的矛盾凸顯，農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)應(yīng)提前介入，超前謀劃，不斷加大農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建后管護(hù)推進(jìn)力度。四是力爭(zhēng)盡早出臺(tái)“全國(guó)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)條例”。為推動(dòng)整合、促進(jìn)開(kāi)發(fā)、明確職能、理順機(jī)構(gòu)、穩(wěn)定隊(duì)伍，提供法律保障。

（作者系黑龍江省農(nóng)發(fā)辦原黨組秘書(shū)、調(diào)研員）

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