方益權(quán) 金 淵

地方立法過(guò)程中的公眾參與及其優(yōu)化路徑研究

方益權(quán) 金 淵*

當(dāng)前，公眾參與地方立法面臨 “兩點(diǎn)一線”的三重困境，致使公眾參與地方立法的效度較低?！皟牲c(diǎn)”的困境是指公眾一端參與地方立法動(dòng)力不足，立法機(jī)關(guān)一端吸收立法民意能力不足；“一線”的困境是指立法民意傳輸渠道運(yùn)力不足。三重困境從立法民意的動(dòng)力、傳輸、吸收三方面阻礙公眾卓有成效地參與到地方立法過(guò)程中來(lái)。為了達(dá)成更有效的公眾參與地方立法目標(biāo)，需要強(qiáng)化公眾參與力量、疏通公眾參與途徑、提升公眾參與實(shí)效，最終形成有力、有序、有效的開(kāi)門立法新格局。

公眾參與 地方立法 優(yōu)化路徑

黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、公眾參與是提升地方立法質(zhì)量的三駕馬車，三股力量精準(zhǔn)發(fā)力、協(xié)同推進(jìn)是促進(jìn)地方立法工作又好又快發(fā)展的必然要求。當(dāng)前，從各地的立法實(shí)踐考察，體制內(nèi)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大主導(dǎo)的協(xié)作立法工作總體較為順暢，而體制外公眾參與地方立法的運(yùn)行卻效度不高。檢視公眾一端，“無(wú)力”與 “無(wú)序”將公眾參與地方立法的窘境展露無(wú)余；檢視地方立法機(jī)關(guān)一端，“無(wú)法”與 “無(wú)責(zé)”降低了立法機(jī)關(guān)消化與吸收立法民意的能力，致使立法民意難以轉(zhuǎn)化為地方法規(guī)。這不僅使地方立法成果的民主性大打折扣，也使依法治國(guó)的基礎(chǔ)受到侵蝕。

一、公眾參與立法的現(xiàn)實(shí)困境

公眾參與地方立法面臨 “兩點(diǎn)”與 “一線”的三重困境。

（一）公眾參與立法動(dòng)力不足

主動(dòng)參與是公眾參與立法的應(yīng)有之義，也是公眾行使民主權(quán)利的生動(dòng)演繹。但從各地開(kāi)門立法實(shí)踐來(lái)看，公眾參與立法意愿不強(qiáng)烈，即使某項(xiàng)開(kāi)門立法的討論事項(xiàng)關(guān)乎個(gè)人或群體利益，多數(shù)公眾仍抱著冷漠的參與心理排拒參與立法，公眾參與立法陷入動(dòng)力危機(jī)。

事實(shí)上，在新的立法體制中，公眾參與已被擺在突出位置，成為加速實(shí)現(xiàn)立法民主化與科學(xué)化的關(guān)鍵，尤其在地方立法權(quán)下放后更是給公眾參與帶來(lái)諸多便利，但公眾參與地方立法動(dòng)力嚴(yán)重不足則是立法體制設(shè)計(jì)時(shí)所未料及的。開(kāi)門立法工作實(shí)際上只有黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)這兩架馬車驅(qū)動(dòng)前進(jìn)，而公眾參與在本身發(fā)力不足的情況下，更多地需要借力于前兩股力量推進(jìn)，反而拖累立法工作全局推進(jìn)速度。公眾參與動(dòng)力缺失之下，開(kāi)門立法工作本身被迫發(fā)生 “變異”以求 “生存”，出現(xiàn) “機(jī)關(guān)主動(dòng)開(kāi)門，機(jī)關(guān)主動(dòng)拉人，機(jī)關(guān)自導(dǎo)自演，公眾被動(dòng)參與”的怪相，開(kāi)門立法實(shí)際操作走樣嚴(yán)重。若立法機(jī)關(guān)遲遲無(wú)法打開(kāi)公眾參與立法缺失的局面，一旦公眾總體上對(duì)開(kāi)門立法形成 “不需要自己參與”的意識(shí)，則再次打開(kāi)公眾參與立法局面只會(huì)更加艱難。因此，提升公眾參與立法動(dòng)力的工作已到了關(guān)鍵時(shí)刻。

（二）公眾參與途徑傳輸不暢

開(kāi)門立法的生命力在于寬廣的公眾參與途徑。參與途徑是公眾參與動(dòng)力的入口，也是公眾參與動(dòng)力轉(zhuǎn)向參與效力的必經(jīng)之路，其暢通程度直接關(guān)系到公眾參與效度。參與途徑是否暢通就如機(jī)體呼吸是否順暢，直接關(guān)系到公眾參與立法整體生命力的強(qiáng)弱。

當(dāng)前，公眾參與途徑存在若干問(wèn)題，使公眾參與立法處于無(wú)序狀態(tài)。第一，公眾參與途徑較為單一，主要是立法聽(tīng)證會(huì)和網(wǎng)上征集意見(jiàn)，且這些措施未被充分利用。公眾無(wú)法在多元的參與途徑中選擇最符合自身偏好的參與方式，這無(wú)形中排除部分公眾參與到立法中來(lái)，造成參與主體不全面。第二，公眾參與途徑形式主義、泡沫化現(xiàn)象嚴(yán)重。部分立法實(shí)踐中，“其實(shí)決策者早已決定執(zhí)行某個(gè)決策，只不過(guò)是走過(guò)場(chǎng)”，①江雪：《公眾參與：一場(chǎng)推動(dòng)民主立法的實(shí)驗(yàn)》，華商網(wǎng)：http://news.hsw.cn/2007-12/21/content_6733212.htm， 2017年7月27日訪問(wèn)?！凹词乖俳?jīng)過(guò)公眾參與的評(píng)論，往往也很少會(huì)有重大修改”。②王錫鋅：《公眾參與和行政過(guò)程——一個(gè)理念和制度分析的框架》，中國(guó)民主法制出版社2007年版，第77頁(yè)。按照謝莉·安思汀在 《公民參與的階梯》一文中對(duì)公眾參與深度的三種分類，當(dāng)下我國(guó)開(kāi)門立法僅履行了通知作用，公眾參與立法仍處于象征性參與階段。第三，公眾參與立法階段不全面。實(shí)踐中，開(kāi)門立法呈現(xiàn)出 “虎頭蛇尾”的特征，公眾參與途徑隨立法程序推進(jìn)而愈加狹窄，到審議、表決階段鮮有開(kāi)放公眾參與途徑?！胺晌瘑T會(huì)的審議過(guò)程直接決定如何修改法律或地方法規(guī)的草案，和是否建議常委會(huì)委員長(zhǎng) （主任）會(huì)議將法律或地方法規(guī)的草案交付表決。然而，法律委員會(huì)的審議過(guò)程卻從不公開(kāi)”。③蔣勁松：《中國(guó)立法過(guò)程公共參與的理論與實(shí)踐》，載《立法過(guò)程中的公共參與》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2009年版，第6頁(yè)。事實(shí)上，這樣前寬后窄漏斗型的公眾參與途徑使公眾始終無(wú)法進(jìn)入到立法的核心地帶，公眾參與對(duì)立法的影響力也像水波一樣，越推越遠(yuǎn)、越推越薄直至消失不見(jiàn)。

以上三大問(wèn)題暴露出公眾參與途徑開(kāi)放性不穩(wěn)定的問(wèn)題，途徑本身在開(kāi)門立法與閉門立法之間搖擺不定，即無(wú)秩序可言，也無(wú)規(guī)則可循。公眾在陰晴不定的立法環(huán)境下完全喪失對(duì)機(jī)關(guān)開(kāi)放途徑的預(yù)測(cè)，無(wú)形中也演化為公眾參與立法的阻力，使本已飽受無(wú)力困擾的公眾參與再遭受途徑無(wú)序的困擾。這對(duì)提升公眾參與立法有效性工作而言更是雪上加霜。

（三）機(jī)關(guān)吸收立法民意不良

如果將公眾參與途徑視為食道，那么機(jī)關(guān)吸收工作則是扮演胃的角色，將由體制外傳遞而來(lái)的民意養(yǎng)分消化吸收，孕育出兼具民主與科學(xué)基因的立法胚胎。作為吸收立法民意的唯一出口，機(jī)關(guān)吸收工作也是促成立法民意到地方法規(guī)騰躍的關(guān)鍵。在這一騰躍中，機(jī)關(guān)和立法民意是基本影響因子，兩者形成合力，共同呈現(xiàn)出公眾參與立法的最終效果。然而，無(wú)論是公眾輸出一端還是機(jī)關(guān)吸收一端，均表現(xiàn)出不良癥狀。概括而言，公眾一端輸出立法民意少、輸出質(zhì)量不高；機(jī)關(guān)一端吸收立法民意少，吸收效果不好。

檢視立法民意本身，存在 “數(shù)量少、質(zhì)量低、說(shuō)理弱”的問(wèn)題：數(shù)量上，公眾一端輸出立法民意少，最終傳遞到機(jī)關(guān)一端的更少；質(zhì)量上，立法民意較粗糙，多數(shù)難以被機(jī)關(guān)采納；支持弱，對(duì)觀點(diǎn)論證不充分。這些問(wèn)題在公眾參與專業(yè)性較強(qiáng)的立法項(xiàng)目時(shí)尤其突出。當(dāng)立法民意本身 “沒(méi)有料”時(shí)，立法民意與立法文本將始終保持油水分離的狀態(tài)，再多的立法民意對(duì)于立法工作而言都將淪為無(wú)意義的空氣震動(dòng)。與此同時(shí)，機(jī)關(guān)吸收立法民意工作也面臨 “無(wú)米下鍋”的局面，公眾參與立法效度極低。

檢視機(jī)關(guān)開(kāi)門立法全程，存在 “前段重征集，中段輕處理，末段難吸收”的現(xiàn)狀。在這一現(xiàn)狀中，機(jī)關(guān)錯(cuò)誤地將開(kāi)門立法的重心前傾而非后置，吸收民意工作反倒成為收集工作的附庸，吸收立法民意工作實(shí)際上被架空。開(kāi)門立法實(shí)際中，機(jī)關(guān) “經(jīng)常是大張旗鼓地征集意見(jiàn)，而意見(jiàn)有沒(méi)有采納、采納了多少，往往沒(méi)有解釋和說(shuō)明”，④參見(jiàn)前引③，蔣勁松文。關(guān)鍵的吸收階段未以公眾看得見(jiàn)的方式呈現(xiàn)出來(lái)，意味著機(jī)關(guān)擺脫了公眾監(jiān)督，立法民意極有可能遭受不公正的對(duì)待。

二、公眾參與立法困境的主要成因分析

在對(duì)公眾參與困境的分析中，我們既不能忽視各階段間的交叉感染，也要深入檢查各困境自身的免疫缺陷。而在自身缺陷中，機(jī)關(guān)、公眾與制度深刻地影響公眾參與立法的整體格局，終成三重困境。

（一）公眾參與立法動(dòng)力不足的主要成因分析

如同立法過(guò)程中各方力量較量并最終定型為法律規(guī)則，公眾做出是否參與立法的決定過(guò)程也與之相類似。公眾選擇是否參與立法的背后，實(shí)則隱藏著一段正負(fù)力量激烈對(duì)抗的過(guò)程，并最終或是推動(dòng)或是阻礙公眾踏入立法之門。實(shí)踐中，公眾參與立法阻力大于推力，呈現(xiàn)出死氣沉沉的公眾參與立法局面。

通過(guò)法治源頭的參與以張揚(yáng)自身權(quán)利、增進(jìn)社會(huì)福祉是公眾參與立法最直接、最主要的動(dòng)力。但是，在實(shí)踐中立法機(jī)關(guān)吸收公眾意見(jiàn)不充分，距離公眾參與預(yù)期仍有距離，直接導(dǎo)致公眾參與立法動(dòng)力不足。

反觀阻力一端，至少積聚著觀念障礙、經(jīng)濟(jì)障礙兩股消極力量，并與公眾參與立法的推力形成對(duì)壘之勢(shì)。公眾長(zhǎng)期被排斥在政治參與之外，“造成民眾的集體無(wú)意識(shí)心理，普通百姓把自己排除在政治外已經(jīng)成為一種社會(huì)習(xí)慣”；⑤李高協(xié)：《地方立法和公眾參與》，甘肅文化出版社2005年版，第320頁(yè)。建國(guó)后一段時(shí)期，政治參與的失敗使公眾對(duì)政治極為敏感，“敏感到只要涉及政治就不能隨便開(kāi)口討論，這樣一種政治挫折與逃避感極大地影響了公眾的自主意識(shí)，進(jìn)而制約著公眾參與的積極性與主動(dòng)性”。⑥姚岳絨：《立法過(guò)程中公眾參與問(wèn)題研究》，載《新時(shí)期中國(guó)立法反思》，學(xué)林出版社2004年版，第172頁(yè)。直至今日，我國(guó)公眾仍表現(xiàn)出對(duì)政治敏感、認(rèn)同感不高、政治情感淡薄的問(wèn)題，加之當(dāng)下基層民主實(shí)踐的匱乏，這些陳舊的觀念遲遲得不到更新。沉重的觀念障礙成為公眾參與立法的第一道阻力。另外，經(jīng)濟(jì)因素的強(qiáng)勢(shì)介入則使公眾參與立法的阻力遠(yuǎn)占上風(fēng)，多數(shù)公眾一邊倒地選擇不參與立法。各地開(kāi)門立法實(shí)踐中往往需要公眾 “自帶干糧”，自費(fèi)參與立法。對(duì)個(gè)人而言，因參與立法而承擔(dān)的必要經(jīng)濟(jì)成本消減了公眾參與動(dòng)力；對(duì)全體公眾而言，又陷入集體行動(dòng)困境，束縛多數(shù)人參與立法的手腳。

公眾參與立法的推動(dòng)力在兩股消極力量的壓迫下獨(dú)木難支，而公眾參與立法的動(dòng)力困境由此生成。

（二）公眾參與途徑傳輸不暢的主要成因分析

造成公眾參與途徑單一、范圍不全面、形式化嚴(yán)重等問(wèn)題的原因是多方面的，而 “將機(jī)關(guān)權(quán)力關(guān)進(jìn)公眾監(jiān)督的籠子里，而權(quán)力本身卻有鑰匙”是重要原因。

事實(shí)上，機(jī)關(guān)對(duì)開(kāi)門立法有 “想要開(kāi)門立法的面子，不想要公眾監(jiān)督的里子”的矛盾心理。一方面，機(jī)關(guān)想要開(kāi)門立法光鮮亮麗的 “面子”。開(kāi)門立法因有著光鮮的形式而受到熱捧。即使在經(jīng)驗(yàn)不足、人員不足的情況下，各地立法機(jī)關(guān)仍一股腦兒地開(kāi)門立法，以標(biāo)榜立法成果的民主化與科學(xué)化。開(kāi)門立法這一工作方式成為炫耀地方立法政績(jī)的新把式，更是加劇了開(kāi)門立法熱。另一方面，機(jī)關(guān)不想要開(kāi)門立法下公眾參與監(jiān)督的 “里子”。開(kāi)門立法意味著開(kāi)放公眾參與途徑，公眾對(duì)立法的監(jiān)督也隨之加強(qiáng)，機(jī)關(guān)從封閉的立法環(huán)境中一下子被 “推到”公眾面前，必然承受壓力，難免遭受批評(píng)，自然不合機(jī)關(guān)心意。

開(kāi)門立法的 “面子”與 “里子”交織在一起的，難以分離。然而，這一問(wèn)題卻在機(jī)關(guān)對(duì)途徑的控制中得到 “圓滿”的解決。法律規(guī)定 “法律案有關(guān)問(wèn)題存在重大意見(jiàn)分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進(jìn)行聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)”，但何為 “重大利益”由機(jī)關(guān)判斷，間接賦予機(jī)關(guān)自主決定是否開(kāi)放公眾參與立法途經(jīng)的權(quán)力。這意味著，機(jī)關(guān)可通過(guò)掌控立法途徑而靈活控制公眾參與流量，進(jìn)而調(diào)整自身受監(jiān)督的強(qiáng)度及工作壓力。當(dāng)接踵而至的壓力與難度一旦超過(guò)機(jī)關(guān)最大承載力，機(jī)關(guān)便啟動(dòng)自我保護(hù)裝置，通過(guò)行使控制途徑的權(quán)力，壓縮公眾參與途徑，擺脫公眾監(jiān)督。如此一來(lái)，機(jī)關(guān)獲得開(kāi)門立法光彩的 “面子”，又在一定程度上躲避公眾參與監(jiān)督的 “里子”?？梢哉f(shuō)，機(jī)關(guān)在開(kāi)門立法形式光彩和實(shí)質(zhì)負(fù)擔(dān)中尋找到最舒適的平衡點(diǎn)。

然而，這一平衡一旦突破了底線，開(kāi)門立法工作便極有可能淪為形象工程。由于 “已有對(duì)公眾參與途徑的規(guī)定仍顯原則和籠統(tǒng)，缺少必要的保障性規(guī)定和配套性措施；另一方面，已有的制度還缺少法律保障”，⑦游勸榮：《地方立法中擴(kuò)大公眾參與問(wèn)題的思考》，載 《地方立法研究 （2009年卷）》，遼寧人民出版社2010年版，第198頁(yè)。使立法途徑開(kāi)放程度不斷下滑。相關(guān)法律無(wú)底線與無(wú)強(qiáng)制性的規(guī)定給機(jī)關(guān)裁量騰出極大的空間：機(jī)關(guān)是否接受公眾監(jiān)督及受到何種監(jiān)督程度的權(quán)力在機(jī)關(guān)，權(quán)力本身便通過(guò)對(duì)公眾參與途徑的影響牢牢控制外部公眾監(jiān)督的力量?？梢哉f(shuō)，本想通過(guò)發(fā)揮開(kāi)門立法協(xié)商、監(jiān)督價(jià)值以督促機(jī)關(guān)用好立法權(quán)的愿望在 “將機(jī)關(guān)權(quán)力關(guān)進(jìn)公眾監(jiān)督的籠子里，而權(quán)力本身卻有鑰匙”的制度缺陷中化為泡影。

公眾參與途徑在機(jī)關(guān)權(quán)力巨大引力下被扭曲，使本無(wú)明確法律劃定運(yùn)行軌道的公眾參與立法程序運(yùn)行的軌跡呈現(xiàn)出不穩(wěn)定、無(wú)秩序的狀態(tài)，而現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的公眾參與立法途徑單一、參與范圍不全面、形式化傾向等問(wèn)題正是機(jī)關(guān)強(qiáng)大的權(quán)力對(duì)于參與途徑具體而生動(dòng)的負(fù)面演繹。

（三）機(jī)關(guān)吸收立法民意不良的主要成因分析

就公眾一端而言，公眾輸出立法民意難的背后實(shí)則隱藏著公眾收集立法信息難、分析立法信息難、處理立法信息難的困境。在我國(guó)，80%的社會(huì)信息資源掌握在政府部門手中，政府是最主要的信息生產(chǎn)者、使用者和發(fā)布者。⑧周?。骸堕_(kāi)放政府信息》，載 《人民日?qǐng)?bào)》2000年3月22日第9版。當(dāng)前，政府公開(kāi)信息工作不甚理想，存在公開(kāi)信息方式不統(tǒng)一、內(nèi)容不全面等問(wèn)題，導(dǎo)致公眾收集立法信息難，輸出信息更難。如果參與者不能獲得充分的信息，那么 “公眾對(duì)政府的方案可能完全失去評(píng)價(jià)的能力，公眾參與自然也就很難發(fā)揮建設(shè)性的功能”。⑨參見(jiàn)前引②，王錫鋅書(shū)，第114頁(yè)。掌握必要的立法信息，但沒(méi)有分析和處理立法信息的能力，卻想要高質(zhì)量的信息輸出也是不可能的。當(dāng)下公眾參與者素質(zhì)不高，難以在龐雜的數(shù)據(jù)池中挖掘有效信息，難以提出觀點(diǎn)鮮明、理由充分的立法建議；同時(shí)，公眾在自身能力不足而外界無(wú)支援的情況下，難以形成令人信服的立法建議，立法建議被采納的可能性也大為降低。

就機(jī)關(guān)一端而言，吸收少的表象背后隱藏著機(jī)關(guān)無(wú)監(jiān)督不自覺(jué)、無(wú)標(biāo)準(zhǔn)不客觀、無(wú)法律不強(qiáng)制、無(wú)責(zé)任不嚴(yán)肅等問(wèn)題。第一，無(wú)監(jiān)督不自覺(jué)。是指公眾參與立法途徑呈現(xiàn)出前寬后窄的特征，公眾監(jiān)督則前緊后松乃至到消失，機(jī)關(guān)在無(wú)公眾監(jiān)督的環(huán)境下吸收立法民意的自覺(jué)性大為減弱。第二，無(wú)標(biāo)準(zhǔn)不客觀。一套準(zhǔn)確評(píng)估、科學(xué)決斷的公眾意見(jiàn)評(píng)價(jià)機(jī)制是立法公正的重要體現(xiàn)。然而，當(dāng)下對(duì)立法民意的評(píng)價(jià)已然缺少公眾民主監(jiān)督之際，又缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)以供衡量，在機(jī)關(guān) “一言廢民意、一言立民意”的魯莽決斷中，機(jī)關(guān)吸收立法民意的公正性難免受到質(zhì)疑。第三，無(wú)法律不強(qiáng)制。即使是高質(zhì)量的立法民意，法律也并未強(qiáng)制其對(duì)機(jī)關(guān)形成硬性約束，機(jī)關(guān)吸收立法民意工作存在極大的彈性空間，易滋生立法腐敗。第四，無(wú)責(zé)任不嚴(yán)肅。當(dāng)前機(jī)關(guān)立法活動(dòng)處于法治化規(guī)范缺失的境地，機(jī)關(guān)開(kāi)門立法無(wú)責(zé)任 “使中國(guó)的立法工作成為隨便怎么做、做好做壞都無(wú)所謂的一項(xiàng)不存在責(zé)任、不需要負(fù)責(zé)的 ‘最幸?！墓ぷ鳌?。⑩周旺生：《論立法法與其歷史環(huán)境——關(guān)于立法法研究的一個(gè)方法論問(wèn)題》，載 《法學(xué)論壇》2003年第5期。責(zé)任缺失之下，機(jī)關(guān)對(duì)吸收立法民意不嚴(yán)肅，導(dǎo)致民意流失嚴(yán)重。

三、提升公眾參與地方立法有效性的對(duì)策思考

當(dāng)前，需從公眾參與立法的外部環(huán)境入手，更多著眼于制度本身的建構(gòu)，以制度建構(gòu)治療機(jī)關(guān)與公眾各自的 “免疫缺陷”，并在制度保障下源源不斷地將公眾參與動(dòng)力升華為參與效力，圓公眾參與夙愿，成地方良法之制。

（一）加強(qiáng)公眾參與立法動(dòng)力的對(duì)策思考

1.加強(qiáng)公眾參與推力

實(shí)現(xiàn)自身參與愿望是公眾參與立法最直接的動(dòng)力。加強(qiáng)公眾參與推力，就是要遵循 “有力的吸收回饋有力的參與”的思路，以機(jī)關(guān)吸收立法民意的效率提高公眾參與立法動(dòng)力。這要求立法機(jī)關(guān)完善相關(guān)機(jī)制，認(rèn)真對(duì)待立法民意，尤其要做好末端吸收立法民意的工作，最大程度實(shí)現(xiàn)公眾參與預(yù)期，讓公眾參與立法更有推力。

2.削弱公眾參與阻力

（1）做好改良公眾參與環(huán)境的事

做好改良公眾參與環(huán)境的事，即要準(zhǔn)確定位原因，通過(guò)改善現(xiàn)有的制度環(huán)境，消減公眾參與阻力。面對(duì)公眾參與者在觀念、經(jīng)濟(jì)上的多重障礙，要給予公眾全方位的支持，消減參與立法的阻力。高水平的政治參與總是與高水平的發(fā)展相伴隨，在公眾參與者經(jīng)濟(jì)狀況不佳之際，可設(shè)立公眾參與立法補(bǔ)貼制度，以財(cái)政承擔(dān)公眾參與立法的成本，為公眾備好飯菜而不是餓著肚子參與立法，消除公眾參與立法的后顧之憂。對(duì)公眾參與的支持不僅體現(xiàn)在物質(zhì)方面，也體現(xiàn)在精神方面。可設(shè)立機(jī)關(guān)采納公眾意見(jiàn)證明制度和評(píng)選最佳立法建議活動(dòng)，對(duì)機(jī)關(guān)采納的立法民意和評(píng)選出的最佳立法建議出具書(shū)面證明，予以精神獎(jiǎng)勵(lì)。為超越烏合之眾式的公眾參與方式，要積極引導(dǎo)公眾通過(guò)組織化的參與方式擺脫集體行動(dòng)困境，更好地達(dá)到節(jié)約公眾參與成本、增強(qiáng)參與力量、實(shí)現(xiàn)參與目的的良好效果。除以上直接手段外，還可借力于基層民主，積極引導(dǎo)公眾參與村委會(huì)、居委會(huì)等基層的公共事務(wù)中來(lái)，梯度提升公眾參與包括立法事務(wù)在內(nèi)的公共事務(wù)的能力，間接提升公眾參與精神，曲線達(dá)成提升公眾參與立法能力的目標(biāo)。

（2）說(shuō)好鼓勵(lì)公眾參與立法的話

說(shuō)好鼓勵(lì)公眾參與立法的話，即要做好鼓勵(lì)公眾參與立法的宣傳工作。在做好相關(guān)宣傳工作時(shí)，要以公眾參與者為視角，以克服公眾參與立法的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為導(dǎo)向，找準(zhǔn)宣傳工作著力點(diǎn)，在宣傳方式、內(nèi)容等方面做好若干調(diào)整。第一，轉(zhuǎn)變宣傳方式，采取動(dòng)畫(huà)宣傳、具體事例宣傳等多樣化的宣傳方式，提升宣傳效果。第二，將宣傳內(nèi)容具體化，尤其要精準(zhǔn)發(fā)力，突出對(duì)提升公眾參與立法而定制的新舉措的宣傳和解讀工作，打消公眾參與顧慮。第三，做好公眾參與立法全程的宣傳工作，突出宣傳立法過(guò)程的階段性成果?？稍O(shè)計(jì)立法成果實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)表，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)方式實(shí)時(shí)宣傳開(kāi)門立法的階段性成果，鼓勵(lì)公眾持續(xù)參與立法活動(dòng)。第四，做好立法后宣傳工作，對(duì)吸納或未吸納的立法建議主動(dòng)作出說(shuō)明，取得公眾參與立法的效度信賴。

（二）擴(kuò)寬公眾參與途徑的對(duì)策思考

機(jī)關(guān)單邊開(kāi)放公眾參與途徑的權(quán)力無(wú)規(guī)制是導(dǎo)致開(kāi)放公眾參與立法途徑遲緩和單一的主要原因。因而，通過(guò) “加法”工作，完成 “減權(quán)”目標(biāo)，繼而達(dá)成 “加壓”效果，督促機(jī)關(guān)開(kāi)放公眾參與途徑，同時(shí)給予機(jī)關(guān)處理壓力的資源支持，是保持途徑持續(xù)開(kāi)放和多元開(kāi)放的具體路徑。其中，完善法律規(guī)定是擴(kuò)大公眾參與途徑的重中之重，而給予機(jī)關(guān)支持則是保證開(kāi)放公眾參與途徑不流于形式的關(guān)鍵。

1.完善法律規(guī)定，壓縮權(quán)力空間

為達(dá)成減權(quán)的目標(biāo)，要做好完善法律相關(guān)規(guī)定的 “加法”工作，對(duì)機(jī)關(guān)權(quán)力編織細(xì)密的法律規(guī)定，使機(jī)關(guān)權(quán)力始終在法律規(guī)制下運(yùn)作。第一，填補(bǔ)法律空白，做到有法可依。填補(bǔ)對(duì)機(jī)關(guān)開(kāi)放途徑的權(quán)力法律規(guī)制缺失的部分，使機(jī)關(guān)開(kāi)放途徑的權(quán)力始終有法可依、有法可予以規(guī)制。第二，細(xì)化相關(guān)規(guī)定，減少模糊用語(yǔ)。將保障公眾參與立法途徑的原則性規(guī)定展開(kāi)，將寬泛的規(guī)定細(xì)化，準(zhǔn)確描述標(biāo)準(zhǔn)的開(kāi)放動(dòng)作，確保機(jī)關(guān)開(kāi)門立法活動(dòng)不變形、不走樣。第三，設(shè)定開(kāi)放基線，加強(qiáng)法律強(qiáng)制。對(duì)機(jī)關(guān)開(kāi)放公眾參與途徑的種類、范圍等作底線規(guī)定，并以法律強(qiáng)制予以保障，使開(kāi)放程度始終保持在一定水平之上。

2.加強(qiáng)資源支持，發(fā)揮途徑價(jià)值

民主是昂貴的，更高水平的民主意味著消耗更多的立法資源。在法律強(qiáng)制下整體拔高開(kāi)放水平后，不僅公眾一端參與立法費(fèi)用增加，機(jī)關(guān)一端在人員、經(jīng)費(fèi)、編制等方面也是捉襟見(jiàn)肘，如不及時(shí)補(bǔ)充則會(huì)出現(xiàn) “蘿卜快了不洗泥”的現(xiàn)象，在一定程度上影響公眾參與立法質(zhì)量乃至流于形式。為此，機(jī)關(guān)須做好立法資源的補(bǔ)給工作，對(duì)開(kāi)放途徑所需要的資源統(tǒng)籌安排，配足與開(kāi)放途徑規(guī)模相稱的人員、編制、經(jīng)費(fèi)等資源，使立法資源不僅能在形式上支撐開(kāi)放公眾參與途徑規(guī)模本身，同時(shí)在開(kāi)放后仍有余力延長(zhǎng)公眾參與立法的時(shí)間與范圍、提供更多元的參與方式等，真正發(fā)揮公眾參與立法途徑的價(jià)值，不斷增強(qiáng)開(kāi)門立法的生命力。

（三）促進(jìn)機(jī)關(guān)吸收立法民意的對(duì)策思考

機(jī)關(guān)吸收難，既有立法民意質(zhì)量不高的原因，也有機(jī)關(guān)吸收工作不到位的原因，因而破解機(jī)關(guān)吸收難問(wèn)題應(yīng)兩手抓，在公眾一端緊抓輸出民意的質(zhì)量，在機(jī)關(guān)一端緊抓輸入立法民意的吸收效率。

1.加強(qiáng)信息輸入與技術(shù)輸入以提升立法民意質(zhì)量

（1）完善機(jī)關(guān)信息公開(kāi)制度，加強(qiáng)信息輸入

信息就是權(quán)力，只有從制度上保障民眾對(duì)政府活動(dòng)和公共生活的知情權(quán)，才談得上有序的、有效的公眾參與。只有更充分的信息公開(kāi)，才有更充分的信息輸入，公眾才會(huì) “有話說(shuō)”。在機(jī)關(guān)自覺(jué)公布立法信息不足之際，以外部強(qiáng)制公布立法信息則是必然選擇。因此，應(yīng)將機(jī)關(guān)公布立法信息工作納入法治化軌道，使機(jī)關(guān)公布立法信息成為規(guī)定動(dòng)作；應(yīng)明確機(jī)關(guān)公布立法信息的方式、范圍、時(shí)限等具體內(nèi)容，使機(jī)關(guān)立法信息公開(kāi)工作具體可操作；應(yīng)明確機(jī)關(guān)立法信息公開(kāi)責(zé)任，使立法信息公開(kāi)有強(qiáng)制。

（2）配置公眾參與立法助理，加強(qiáng)技術(shù)輸入

有效的立法信息處理是有效參與立法的基礎(chǔ)和前提。如果公眾僅是掌握立法信息，卻沒(méi)有足夠的處理立法信息的能力，就不可能形成高質(zhì)量的立法建議。在公眾參與素養(yǎng)一時(shí)難以迅速提升之際，以技術(shù)支持輔助公眾處理立法信息成為提高公眾輸出立法民意質(zhì)量短平快的手段。為此，要加強(qiáng)對(duì)公眾的技術(shù)輸入，配置公眾參與者立法助理，以專業(yè)的立法技術(shù)人員輔助公眾參與立法，讓公眾不僅能 “有話說(shuō)”，并能說(shuō)出 “有用的話”。在立法助理的技術(shù)支持下，公眾提出的高質(zhì)量的立法民意也被賦予更多進(jìn)入立法文本的機(jī)會(huì)。

2.加強(qiáng)公眾監(jiān)督與法律監(jiān)督以提高機(jī)關(guān)吸收效率

（1）以公眾監(jiān)督鞏固吸收效果

陽(yáng)光是最好的防腐劑，也是機(jī)關(guān)吸收工作的催化劑。在監(jiān)督立法機(jī)關(guān)吸收立法民意的工作中，要貫徹 “以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力”原則，通過(guò)開(kāi)放公眾參與旁聽(tīng)審議、表決等方式，讓公眾參與監(jiān)督一竿子到底。

（2）以客觀標(biāo)準(zhǔn)壓縮機(jī)關(guān)恣意

主觀選擇固然重要，客觀標(biāo)準(zhǔn)更顯公正。設(shè)計(jì)科學(xué)合理的立法民意評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系是將衡量立法民意質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)以 “成文法”的形式固定下來(lái)，壓縮機(jī)關(guān)恣意空間，使立法民意公平、公正地被評(píng)價(jià)。

（3）以法律強(qiáng)制強(qiáng)化吸收效果

實(shí)踐證明，不論立法機(jī)關(guān)對(duì)公眾的立法意見(jiàn)采納或不采納，都應(yīng)采取公開(kāi)的方式反饋給公眾，并說(shuō)明理由，這樣才能實(shí)現(xiàn)對(duì)立法機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督，使公眾參與落實(shí)到實(shí)處。這要求機(jī)關(guān)須第一時(shí)間回應(yīng)公眾意見(jiàn)的處理結(jié)果；對(duì)于未采納的立法民意，機(jī)關(guān)還須作出不予采納意見(jiàn)的說(shuō)明，避免機(jī)關(guān)專斷。比如 《廣州市規(guī)章制度制定公眾參與辦法》建立的公眾意見(jiàn)反饋制度，積極采用網(wǎng)絡(luò)反饋方式，規(guī)定機(jī)關(guān)反饋的時(shí)限等，認(rèn)真回應(yīng)公眾意見(jiàn)，取得了良好的效果。

（4）以法律責(zé)任矯正吸收行為

這要求按照 “權(quán)責(zé)一致”的原則，設(shè)計(jì)出科學(xué)合理的地方立法責(zé)任體系，在吸收過(guò)程中對(duì)違反規(guī)定而不開(kāi)放公眾參與途徑、不回應(yīng)公眾意見(jiàn)、不說(shuō)明不予采納民意的理由等行為予以懲戒，督促立法機(jī)關(guān)嚴(yán)格做好吸收立法民意工作。

（責(zé)任編輯：陳毅堅(jiān)）

10.19350/j.cnki.fzsh.2017.06.011

*方益權(quán)，溫州大學(xué)副校長(zhǎng)，浙江省社會(huì)法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)，博士，教授；金淵，溫州大學(xué)法政學(xué)院15級(jí)碩士研究生。本文系溫州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)課題 “地方立法中提升公眾參與積極性及有效性的路徑探究” （項(xiàng)目編號(hào)：16wsk04）和溫州大學(xué)研究生創(chuàng)新基金項(xiàng)目 “互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代地方立法的民意征集機(jī)制研究——以溫州為例”（項(xiàng)目編號(hào)：3162016003）的階段性成果。