陳 兵

新常態(tài)下的地方法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)探索
——以吉林省中小企業(yè)發(fā)展法治推進(jìn)為研究對(duì)象

陳 兵*

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步入新常態(tài)，法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為核心任務(wù)，是破解其他體制改革的重要基礎(chǔ)。推進(jìn)法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)在于大力建設(shè)和發(fā)展地方法治經(jīng)濟(jì)。在法治經(jīng)濟(jì)框架下，關(guān)注社會(huì)分層與地方差異，活化地方法治經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵，從系統(tǒng)論和工程論的角度推進(jìn)地方法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)，有步驟、有條件地方的先行先試，既保證法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)的整體性，也尊重地方法治經(jīng)濟(jì)的特殊性與創(chuàng)新性。吉林省作為東北老工業(yè)基地，在面臨著新常態(tài)時(shí)期經(jīng)濟(jì)運(yùn)行整體下行與東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)挑戰(zhàn)的雙重壓力下，針對(duì)中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境，從依法改善融資環(huán)境、科學(xué)完善稅收政策、營(yíng)造公平有序市場(chǎng)環(huán)境、精準(zhǔn)設(shè)計(jì)技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制、合理構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系、構(gòu)建新型政商關(guān)系等六方面，探索中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新進(jìn)路。在此基礎(chǔ)上，地方法治經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的必由之路，也是推進(jìn)地方法治實(shí)踐和國(guó)家法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)的應(yīng)有之義。

法治中國(guó)法治經(jīng)濟(jì)地方法治經(jīng)濟(jì)吉林省中小企業(yè)新型政商關(guān)系

一、問(wèn)題的提出

自黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，在十八屆四中全會(huì)和五中全會(huì)精神的進(jìn)一步指導(dǎo)下，全面建設(shè)法治中國(guó)，全面發(fā)展法治經(jīng)濟(jì)已成為社會(huì)各界的共識(shí)，并由此在相關(guān)制度改革與創(chuàng)新方面，在黨中央和國(guó)務(wù)院的精心部署和指導(dǎo)下，中央和地方相繼出臺(tái)了建設(shè)和發(fā)展法治經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)政策和制度，譬如，負(fù)面清單制度、自貿(mào)區(qū)制度、實(shí)施負(fù)面清單后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見(jiàn)、公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制等。然而，其中有些構(gòu)想、規(guī)劃、方案等離具體落實(shí)尚有距離，仍然處在傳達(dá)、布置、細(xì)化、宣傳等意識(shí)運(yùn)行層面。正是在這個(gè)意義上講，當(dāng)前和未來(lái)幾年是中央和地方將各項(xiàng)發(fā)展法治經(jīng)濟(jì)的政策與制度充分落實(shí)、落地的奠基階段，也是對(duì)政策與制度予以檢驗(yàn)與調(diào)試的關(guān)鍵期。法治經(jīng)濟(jì)的建設(shè)與發(fā)展，關(guān)鍵在于各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策與市場(chǎng)機(jī)制在法治框架下得以有效運(yùn)行。法治經(jīng)濟(jì)就是指以一系列法律為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)生活中各種關(guān)系的準(zhǔn)繩的經(jīng)濟(jì)制度，是法的特征在經(jīng)濟(jì)生活中的具體反映，其表現(xiàn)為法治經(jīng)濟(jì)是權(quán)利經(jīng)濟(jì)、契約經(jīng)濟(jì)、競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)、效益經(jīng)濟(jì)、開(kāi)放經(jīng)濟(jì)。法治經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行需要建立和保持一個(gè)有效的競(jìng)爭(zhēng)秩序。①陳富良、廖鵬：《我國(guó)反壟斷法與產(chǎn)業(yè)政策法的沖突與協(xié)調(diào)》，載王俊豪主編：《反壟斷與政府管制：理論與政策》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2009年版，第3頁(yè)。在這一過(guò)程中法治思維和法治方式是建立與維持有效競(jìng)爭(zhēng)秩序的基礎(chǔ)和保障。

法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)仍需落到地方層面。通過(guò)地方實(shí)踐提供法治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律和特殊經(jīng)驗(yàn)，并在基礎(chǔ)上為國(guó)家或區(qū)域?qū)用嬲{(diào)整相關(guān)政策制度與戰(zhàn)略部署提供素材，進(jìn)而有針對(duì)性地指導(dǎo)和支持地方法治經(jīng)濟(jì)的建設(shè)與發(fā)展。法治經(jīng)濟(jì)不是口號(hào)，也不僅是規(guī)劃和愿景，不應(yīng)僅停留在國(guó)家層面，必須得到落實(shí)。②有關(guān)我國(guó)地方法治建設(shè)與發(fā)展的實(shí)施機(jī)理，關(guān)涉在當(dāng)前央地關(guān)系調(diào)整中地方法治建設(shè)的正當(dāng)性與合法性，以及在央地關(guān)系法治化框架下推進(jìn)地方法治實(shí)踐的科學(xué)、合理、高效展開(kāi)等基礎(chǔ)問(wèn)題的深入討論，參見(jiàn)付子堂、張善根：《地方法治實(shí)踐的動(dòng)力機(jī)制及其反思》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2016年第4期。為此，筆者選取了長(zhǎng)期跟蹤觀察的吉林省中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，作為基本研究對(duì)象，在針對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具體問(wèn)題化解的同時(shí)，探索地方法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展的有效進(jìn)路，力爭(zhēng)在地方法治經(jīng)濟(jì)研究中做到資源有效投放，方案精準(zhǔn)制定，結(jié)果合理評(píng)估，經(jīng)驗(yàn)科學(xué)復(fù)制，進(jìn)而走上著實(shí)有效的改革創(chuàng)新之路。

吉林省中小企業(yè)發(fā)展雖然起步較晚，但是在2010年吉林省《關(guān)于促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干政策》和《中小企業(yè)成長(zhǎng)計(jì)劃》，以及2011年《新一輪民營(yíng)經(jīng)濟(jì)騰飛計(jì)劃》等支持和提振中小企業(yè)發(fā)展的當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)政策和發(fā)展方案的激勵(lì)下，中小企業(yè)獲得了長(zhǎng)足發(fā)展，企業(yè)規(guī)模和數(shù)量不斷擴(kuò)大，在總量和質(zhì)量上實(shí)現(xiàn)了歷史性突破。中小企業(yè)已成為拉動(dòng)省內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要力量，對(duì)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、激發(fā)市場(chǎng)活力、緩解就業(yè)壓力、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定都發(fā)揮著不可替代的作用，對(duì)全省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。③從2009年吉林省國(guó)民經(jīng)濟(jì)19大行業(yè)投資情況分析，中小企業(yè)在農(nóng)林牧漁業(yè)中占59.4%、采礦業(yè)占74.9%、制造業(yè)占81.4%、建筑業(yè)占92.1%、餐飲住宿業(yè)占78.9%、房地產(chǎn)業(yè)占73.5%，居以上6個(gè)行業(yè)中的主體地位；在電力燃?xì)饧八a(chǎn)供應(yīng)業(yè)占45.6%，居民服務(wù)業(yè)51.2%，占兩個(gè)行業(yè)半壁江山；在信息軟件化、文化產(chǎn)業(yè)已超過(guò)或接近1/3。參見(jiàn)劉曼抒、周?chē)?guó)仁、朱乃芬、許寧、劉眾：《吉林省中小企業(yè)調(diào)研報(bào)告》，載《2011年中國(guó)中小企業(yè)調(diào)研報(bào)告》，會(huì)議論文，2011年，第70頁(yè)?！笆濉逼陂g，在吉林省汽車(chē)和石化兩個(gè)支柱產(chǎn)業(yè)中，中小企業(yè)所占的比重大幅提升，形成一批為大企業(yè)、大項(xiàng)目配套和深加工的中小企業(yè)集群，在農(nóng)產(chǎn)品加工支柱產(chǎn)業(yè)和電子信息、醫(yī)藥、冶金、建材、輕紡、生物等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中，中小企業(yè)的主體地位和作用更加突出。步入“十三五”，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的影響下，吉林省加快了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，面對(duì)汽車(chē)和石化兩個(gè)支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境，本省中小企業(yè)也受到了很大影響。為此，吉林省中小企業(yè)在面臨經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇未見(jiàn)明顯好轉(zhuǎn)，甚或在某些產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩行業(yè)經(jīng)濟(jì)下行依然不減的情勢(shì)下，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，利用自身經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、經(jīng)營(yíng)管理方式靈活等船小好掉頭的優(yōu)勢(shì)，將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向信息通訊、科技研發(fā)、生物制藥等高新技術(shù)領(lǐng)域，依托吉林省作為東北地區(qū)教育大省、科技大省的優(yōu)勢(shì)，與高?？蒲性核鶎?duì)接，走科技創(chuàng)新之路，不斷提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和企業(yè)整體實(shí)力，為吉林省“十三五”期間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，穩(wěn)增長(zhǎng)、促就業(yè)、保民生做出貢獻(xiàn)。但與此同時(shí)，吉林省中小企業(yè)在發(fā)展中也面臨諸多困難，如長(zhǎng)期以來(lái)始終面臨著融資難、經(jīng)營(yíng)難、用工難、創(chuàng)新難、辦事難等諸多發(fā)展障礙，發(fā)展活力受到制約。針對(duì)這些問(wèn)題，在我國(guó)全面深化改革，建設(shè)法治經(jīng)濟(jì)的大背景下，精準(zhǔn)結(jié)合吉林省中小企業(yè)發(fā)展現(xiàn)實(shí)困難，從以下六方面提出改善建議，以期有助于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展在遵循一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律之下，探索本地法治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐進(jìn)路，推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法治經(jīng)濟(jì)的高度融合，最終實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)。④

二、依法改善融資環(huán)境化解中小企業(yè)融資難題

融資難是制約吉林省中小企業(yè)發(fā)展的主要因素，幫助中小企業(yè)有效融資，對(duì)中小企業(yè)進(jìn)行合理適度的資金扶持應(yīng)成為化解中小企業(yè)發(fā)展難題的重要組成部分。在調(diào)研過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)制約吉林省中小企業(yè)有效融資的主要困難在于：

一是融資成本高。據(jù)吉林省金融辦調(diào)查顯示，吉林省中小企業(yè)的融資基本依賴于間接融資。在調(diào)查樣本中，有92.6%的被調(diào)查者希望從銀行取得貸款。然而，國(guó)有商業(yè)銀行對(duì)貸款條件限制較嚴(yán)，導(dǎo)致當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)的建設(shè)資金以及生產(chǎn)資金的缺口達(dá)到了60%以上。吉林省大約有27個(gè)縣的中小企業(yè)存在建設(shè)資金不足的狀況；有融資需求的中小企業(yè)中有將近一半得不到貸款；90%的中小企業(yè)基本從商業(yè)銀行貸不到款，全省小微企業(yè)貸款余額低于全國(guó)平均水平。⑤李加寧：《吉林省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)融資現(xiàn)狀及前景》，載《北方經(jīng)貿(mào)》2014年第4期。此外，在商業(yè)銀行對(duì)中小企業(yè)貸款利率普遍上浮20%―30%，少部分銀行上浮30%―50%的情況下，經(jīng)測(cè)算，銀行各期限平均貸款利率達(dá)到8.5%左右；與貸款利率相應(yīng)的擔(dān)保費(fèi)率也有所上調(diào)，由原來(lái)的2%―3%上調(diào)到3%―4%，平均擔(dān)保費(fèi)率達(dá)到2.5%左右；貸款過(guò)程中涉及的資產(chǎn)評(píng)估、財(cái)務(wù)審計(jì)、辦理他項(xiàng)權(quán)證等費(fèi)用也有所提高。中小企業(yè)銀行信貸融資成本平均超過(guò)12%，部分企業(yè)甚至超過(guò)15%。⑥王劍宇：《吉林省中小企業(yè)服務(wù)需求調(diào)查報(bào)告》，載《吉林省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第1期。而且銀行對(duì)中小企業(yè)的貸款時(shí)間較短，在此期間企業(yè)很難實(shí)現(xiàn)盈利，很多企業(yè)不得“以貸養(yǎng)貸”，更有嚴(yán)重者則“騙貸還貸”，最終無(wú)法償還貸款，造成信用缺失，也造成“死貸”。

二是融資渠道單一。吉林省資本市場(chǎng)發(fā)展較為緩慢，結(jié)構(gòu)單一，金融產(chǎn)品和服務(wù)不足，使得中小企業(yè)多渠道融資方式欠缺。目前，雖然建立了中小企業(yè)板，但是企業(yè)如果想在中小企業(yè)板上市，必須滿足最近3個(gè)會(huì)計(jì)年度凈利潤(rùn)均為正數(shù)且累計(jì)超過(guò)人民幣3000萬(wàn)元、最近3個(gè)會(huì)計(jì)年度經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生的現(xiàn)金流量?jī)糁道塾?jì)超過(guò)人民幣5000萬(wàn)元等條件。⑦張文娟、耿傳輝、王帥：《吉林省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)金融支持體系研究》，載《稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)》2014年第6期。而吉林省能夠滿足該條件的中小企業(yè)寥寥無(wú)幾，大多數(shù)中小企業(yè)仍被拒之于融資市場(chǎng)之外，難以在資本市場(chǎng)上直接融資。

三是信用擔(dān)保體系不健全。目前，吉林省還沒(méi)有完善的企業(yè)和個(gè)人信用檔案，由省工商局牽頭建立的吉林省征信體系，正在積極建設(shè)中，基層建設(shè)還面臨困難。因?yàn)樾庞孟到y(tǒng)不完善，融資過(guò)程中難以對(duì)中小企業(yè)進(jìn)行準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)中小企業(yè)融資極為不利。

四是中小企業(yè)民間融資平臺(tái)不發(fā)達(dá)、不規(guī)范，民間融資產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力弱且風(fēng)險(xiǎn)大。

為此，結(jié)合吉林省金融市場(chǎng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，以及中小企業(yè)融資面臨的困境，建議從以下方面重點(diǎn)加強(qiáng)市場(chǎng)法治建設(shè)，切實(shí)為中小企業(yè)發(fā)展融資難提供有效的制度供給。

一是建設(shè)信用擔(dān)保體系，嚴(yán)格信用責(zé)任。通過(guò)信用擔(dān)保體系的建立和完善，為中小企業(yè)提供融資擔(dān)保服務(wù)。主要措施有：首先，省級(jí)和地市一級(jí)政府加大力度，出資設(shè)立或參股政策性融資擔(dān)保公司，既能直接幫助中小企業(yè)融資，又能發(fā)揮政府對(duì)金融市場(chǎng)的引導(dǎo)作用。其次，建立對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度，對(duì)中小企業(yè)信用擔(dān)保中出現(xiàn)的代償給予一定的補(bǔ)償。最后，建立本省“中小企業(yè)信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)”，將金融機(jī)構(gòu)和工信廳等部門(mén)掌握的中小企業(yè)信用信息錄入系統(tǒng)，幫助政府監(jiān)管部門(mén)和金融機(jī)構(gòu)了解中小企業(yè)的信用狀態(tài)。

二是改進(jìn)銀行融資服務(wù)，規(guī)范融資行為。吉林省一方面應(yīng)積極鼓勵(lì)商業(yè)銀行推出合適中小企業(yè)不同需求的貸款產(chǎn)品和金融服務(wù)，擴(kuò)大對(duì)中小企業(yè)的信貸業(yè)務(wù)，拓寬中小企業(yè)融資渠道。另一方面可對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行從事中小企業(yè)貸款業(yè)務(wù)，以市場(chǎng)評(píng)估設(shè)定年度績(jī)效任務(wù)，防止其消極貸款。

三是推進(jìn)資本市場(chǎng)建設(shè)，釋放市場(chǎng)動(dòng)能。吉林省應(yīng)大力推進(jìn)資本市場(chǎng)建設(shè)，拓寬中小企業(yè)直接融資渠道，支持更大范圍內(nèi)中小企業(yè)的發(fā)展。建議繼續(xù)鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)的中小企業(yè)上市，并適當(dāng)放寬創(chuàng)業(yè)板和中小企業(yè)板的準(zhǔn)入條件，提高市場(chǎng)容量。同時(shí)，創(chuàng)新多樣化的債券體系，推行企業(yè)集合債券、系列債券、收益?zhèn)刃滦蛡a(chǎn)品。

四是落實(shí)民間融資“轉(zhuǎn)正”，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。隨著吉林省城鄉(xiāng)居民可支配收入不斷增加，民間資本豐富。小額貸款公司實(shí)質(zhì)上是以一種合法的形式將民間資本引入正常渠道，讓民間金融進(jìn)入陽(yáng)光地帶，為無(wú)法納入銀行信貸支持范圍的中小企業(yè)提供服務(wù)。然而，在現(xiàn)實(shí)中卻存在諸多不規(guī)范的現(xiàn)象，增加了小額貸款業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。為此，必須加大力度，落實(shí)民間融資“轉(zhuǎn)正”，為其提供規(guī)范的，低成本的，可操作的監(jiān)管體系。這一體系的建立需要多部門(mén)協(xié)同合作，在做到監(jiān)管機(jī)制有效供給的同時(shí)，做好市場(chǎng)運(yùn)行服務(wù)。

三、科學(xué)完善稅收政策減輕中小企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力

吉林省中小企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)地位，稅收負(fù)擔(dān)過(guò)重是其中一個(gè)重要原因。具體表現(xiàn)在：一是小規(guī)模納稅人增值稅的征收率偏高。根據(jù)測(cè)算，工業(yè)、零售業(yè)和批發(fā)業(yè)企業(yè)一般納稅征收率分別為5%、3%、2%，而小規(guī)模納稅人的征收率為6%。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)稅費(fèi)遠(yuǎn)高于國(guó)有企業(yè)。譬如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)繳納的教育附加費(fèi)是銷(xiāo)售收入的9%，而國(guó)有企業(yè)僅按“三稅”的2%繳納。三是亂收費(fèi)行為屢禁不止。據(jù)抽樣調(diào)查表明，吉林省中小企業(yè)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)收費(fèi)負(fù)擔(dān)總額為企業(yè)利潤(rùn)的20%-30%，“費(fèi)大于稅”的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。且有些部門(mén)無(wú)端收費(fèi)、重復(fù)收費(fèi)。四是中小企業(yè)負(fù)擔(dān)隱性化加重，包括各種轉(zhuǎn)移收費(fèi)、攤派、贊助、培訓(xùn)、評(píng)比、“有償服務(wù)”等隱性收費(fèi)。⑧莫琦、劉鵬：《吉林省中小企業(yè)發(fā)展存在的主要問(wèn)題與政府扶持措施》，載《經(jīng)濟(jì)縱橫》2007年第3期。此外，吉林省中小企業(yè)的稅收政策制定與實(shí)施過(guò)程也存在一定問(wèn)題。主要表現(xiàn)在以下方面：一是稅收立法層次不高，稅收優(yōu)惠手段單一。稅收條款出臺(tái)隨意，沒(méi)有形成一個(gè)完整的政策法律體系。稅收優(yōu)惠的主要方式又集中于降低稅率和減免稅收兩方面，方式手段單一，且優(yōu)惠期過(guò)短，缺乏連續(xù)性。二是稅收政策對(duì)中小企業(yè)發(fā)展的扶持力度不夠。雖然在一定程度上簡(jiǎn)化了稅制，但是沒(méi)有貫徹公平稅負(fù)的原則，對(duì)中小企業(yè)的政策傾斜不足，不利于其生存和發(fā)展。

在“十三五”期間，供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，吉林省面臨著前所未有的發(fā)展難題，深化國(guó)有企業(yè)改革勢(shì)必帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)，中小企業(yè)發(fā)展在此形勢(shì)下對(duì)吉林省經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。在強(qiáng)調(diào)“降成本、去杠桿”的發(fā)展思路下，稅收作為政府調(diào)節(jié)和實(shí)行政策傾斜的重要經(jīng)濟(jì)杠桿，優(yōu)化其使用對(duì)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。為此，結(jié)合省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，充分考慮和運(yùn)用地方立法權(quán)限，盡快建立適宜本省中小企業(yè)發(fā)展的合理的稅收政策框架，提高稅收政策的制定水平和運(yùn)用能力，強(qiáng)調(diào)稅收政策在本省經(jīng)濟(jì)政策中的重要地位，清理全省范圍內(nèi)各種類(lèi)型和內(nèi)容的地方稅收優(yōu)惠政策和執(zhí)行政策，形成統(tǒng)一的、體系化的稅收政策與執(zhí)行程序，確保稅收政策制定和實(shí)施的嚴(yán)肅性、合理性及合法性。

同時(shí)，為了使更多中小企業(yè)享受適度合理的稅收優(yōu)惠，改善僅靠稅收減免方式給予稅收優(yōu)惠的單一現(xiàn)狀，須加強(qiáng)吉林省稅收政策與法律的針對(duì)性。首先，改變以直接優(yōu)惠為主的局面，擴(kuò)充當(dāng)前的稅收優(yōu)惠形式，更多地運(yùn)用加速折舊、投資抵免、專(zhuān)項(xiàng)扣除等間接方式。其次，根據(jù)各類(lèi)型中小企業(yè)特點(diǎn)，分別制定有針對(duì)性的稅收優(yōu)惠政策。在現(xiàn)有中小企業(yè)中，有以進(jìn)出口貿(mào)易為主，也有以國(guó)內(nèi)市場(chǎng)為主；有勞動(dòng)密集型企業(yè)，也有資金和技術(shù)密集型企業(yè)。對(duì)于外向型中小企業(yè)，可根據(jù)交易量和收益額高低來(lái)給予不同程度的稅收優(yōu)惠。具體操作方法，可根據(jù)交易現(xiàn)狀設(shè)定不同標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)惠額度，當(dāng)企業(yè)在實(shí)現(xiàn)一定的對(duì)外貿(mào)易利潤(rùn)額時(shí)，便可享受相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，優(yōu)惠的方式應(yīng)多樣化。對(duì)于內(nèi)向型的中小企業(yè)，可根據(jù)其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)制定相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。譬如，勞動(dòng)密集型中小企業(yè)在吸納就業(yè)人口達(dá)到一定數(shù)量，資金密集型中小企業(yè)在實(shí)現(xiàn)資金較快周轉(zhuǎn)，技術(shù)密集型中小企業(yè)在完成技術(shù)更新時(shí)，可以享受延緩稅收期限、投資抵免、加速設(shè)備折舊等不同的稅收優(yōu)惠。⑨沈木珠、孫成成：《國(guó)際金融危機(jī)下完善中小企業(yè)稅收優(yōu)惠制度的法律思考》，載《南京財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第1期。

四、積極營(yíng)造公平有序的市場(chǎng)環(huán)境拓展中小企業(yè)發(fā)展空間

吉林省作為東北老工業(yè)基地，有著良好的工業(yè)基礎(chǔ)，國(guó)有企業(yè)發(fā)展普遍獲得重視。中小企業(yè)發(fā)展由于其資金、技術(shù)、人員等多方因素，相對(duì)國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)地位。加上，長(zhǎng)期以來(lái)優(yōu)先發(fā)展國(guó)字號(hào)企業(yè)的思路，導(dǎo)致不同身份經(jīng)營(yíng)者在市場(chǎng)資源分配和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)享有上仍存在較大差異，進(jìn)一步致使中小企業(yè)在吉林省經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展中處于不利的地位，這與其現(xiàn)實(shí)作用及預(yù)期價(jià)值明顯不符。為此，應(yīng)盡可能在市場(chǎng)公平自由發(fā)展的框架內(nèi)，合法、合理、合度地為中小企業(yè)發(fā)展拓寬空間。

目前吉林省中小企業(yè)發(fā)展面臨的市場(chǎng)環(huán)境，存在以下問(wèn)題：一是在資源獲取方面，當(dāng)前招商引資政策容易導(dǎo)致不公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。在吸引投資方面，土地、資源、優(yōu)惠政策多用于支持大企業(yè)發(fā)展，擠壓了中小企業(yè)發(fā)展空間，使中小企業(yè)在市場(chǎng)準(zhǔn)入和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中遭遇不公平待遇。二是在產(chǎn)品銷(xiāo)售方面，先天市場(chǎng)力導(dǎo)致不公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。大企業(yè)，尤其是國(guó)有特大型企業(yè)，利用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位，致使中小企業(yè)在承接其發(fā)包業(yè)務(wù)或采購(gòu)業(yè)務(wù)時(shí)，被迫接受明顯不公平交易條件，擠壓中小企業(yè)正常的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，惡化自由公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。譬如，大企業(yè)限制中小企業(yè)與其他用戶的交易；過(guò)分的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和不正當(dāng)定價(jià)；為中小企業(yè)設(shè)置苛刻交易條件；拖欠中小企業(yè)貨款；隨意改變供貨企業(yè)，使中小企業(yè)處于被動(dòng)的受人“點(diǎn)菜”的地位。⑩秦偉：《中小企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的法制環(huán)境分析》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第4期。三是在競(jìng)爭(zhēng)秩序方面，不規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)秩序使中小企業(yè)處境艱難。吉林省中小企業(yè)在很大程度上仍存在著低水平競(jìng)爭(zhēng)，甚至是不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、惡性競(jìng)爭(zhēng)等亂象。更有甚者結(jié)成不正當(dāng)政商關(guān)系，滋生腐敗和賄賂等違法現(xiàn)象。不規(guī)范的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致一部分中小企業(yè)在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中簽約積極、履約消極、不講信用、拖欠賬款、惡意逃債；在產(chǎn)品銷(xiāo)售中，利用不實(shí)廣告欺騙消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)質(zhì)量低劣的產(chǎn)品，嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序，進(jìn)一步惡化中小企業(yè)生存發(fā)展空間。

當(dāng)前，全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施全民創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加上再次振興東北的重要戰(zhàn)略部署，給吉林省中小企業(yè)發(fā)展帶來(lái)了前所未有的機(jī)遇。與此同時(shí)，也是對(duì)吉林省的一次全面考驗(yàn)，將政策落實(shí)，使政策落地，為使中小企業(yè)發(fā)展提供良好的法治化營(yíng)商環(huán)境，建立公平自由的競(jìng)爭(zhēng)秩序是確保中小企業(yè)長(zhǎng)期、健康發(fā)展的基礎(chǔ)。

首先，應(yīng)從地方性立法和地方政策及實(shí)施層面，積極主動(dòng)地采取措施，在完成中央統(tǒng)一部署的常規(guī)動(dòng)作之余，針對(duì)吉林省經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際采取特定動(dòng)作，建構(gòu)有利于中小企業(yè)參與公平自由競(jìng)爭(zhēng)的制度框架和實(shí)施程序，確立競(jìng)爭(zhēng)政策在本省經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位。①有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)政策在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用的討論，近期十分熱烈以張維迎和林毅夫兩位經(jīng)濟(jì)學(xué)家為代表的產(chǎn)業(yè)政策之爭(zhēng)，引發(fā)了更廣范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策之爭(zhēng)，經(jīng)濟(jì)學(xué)泰斗吳敬璉先生的參與更是使新常態(tài)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的制定和選擇問(wèn)題具有重大現(xiàn)實(shí)意義。參見(jiàn)“產(chǎn)業(yè)政策弊端多多約束權(quán)力強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)是關(guān)鍵”，搜狐財(cái)經(jīng)網(wǎng)：http://business.sohu.com/ 20161104/n472268314.shtml，2016年11月20日訪問(wèn)。

其次，更新中小企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)維權(quán)的新思路，鼓勵(lì)和支持反壟斷民事訴訟機(jī)制在中小企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)損害中的作用。長(zhǎng)期以來(lái)，在談及促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展時(shí)，更多地是在討論和建設(shè)積極的利益激勵(lì)機(jī)制，很少考慮通過(guò)反壟斷法等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)法制來(lái)維護(hù)中小企業(yè)自由公平的競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利，更鮮有用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)法制來(lái)救濟(jì)中小企業(yè)發(fā)展中競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利遭受損害的理路。這方面吉林省可以先從競(jìng)爭(zhēng)法制普法工作開(kāi)始，對(duì)政府部門(mén)做好公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，對(duì)中小企業(yè)做好競(jìng)爭(zhēng)維權(quán)與救濟(jì)工作。需要著重指出的是，國(guó)家層面國(guó)務(wù)院已于2016年6月14日發(fā)布了《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》，②參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào)），中華人民共和國(guó)中央政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-06/14/content_5082066.htm，2016年11月20日訪問(wèn)。有關(guān)該公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意義，參見(jiàn)“確立競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的關(guān)鍵一步”，人民網(wǎng)：http://theory.people.com.cn/n1/2016/0622/c40531-28468175.html，2016年11月20日訪問(wèn)。在中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的長(zhǎng)三角、珠三角經(jīng)濟(jì)帶，京津冀以及中部經(jīng)濟(jì)帶，相關(guān)省市譬如，江蘇省、福建省、北京市、河北省、湖南省等在國(guó)務(wù)院建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度意見(jiàn)的整體部署下，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際公布了在本地市場(chǎng)上建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)和辦法。特別值得提及的是，遼寧省作為東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭，遼寧省人民政府已于2016年10月9日發(fā)布實(shí)施了《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施意見(jiàn)》，③《遼寧省人民政府關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施意見(jiàn)》（遼政發(fā)〔2016〕66號(hào)），北大法寶：http:// www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspxDb=lar&Gid=17999478&keyword=&EncodingName=&Search_Mode=，2016年11月20日訪問(wèn)。這對(duì)再次振興東北經(jīng)濟(jì)有著強(qiáng)烈的激勵(lì)與示范作用。

再次，優(yōu)化制度配套，因時(shí)因地，在法律范圍內(nèi)科學(xué)合理設(shè)計(jì)地方政策與規(guī)范，促進(jìn)中小企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力發(fā)展。在這方面，可以充分利用地方立法權(quán)限，在政府招投標(biāo)領(lǐng)域、國(guó)有特大型企業(yè)集團(tuán)項(xiàng)目外包領(lǐng)域，為中小企業(yè)發(fā)展預(yù)留合法空間，適當(dāng)傾斜，助力其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力的成長(zhǎng)。查處政府工程，大型企業(yè)集團(tuán)工程的發(fā)包、二級(jí)或三級(jí)分包中，依據(jù)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位對(duì)承包方，其中多為中小企業(yè)的正當(dāng)利益造成的擠壓和損害的違法現(xiàn)象，將公平自由競(jìng)爭(zhēng)理念與政策落實(shí)。

五、精準(zhǔn)設(shè)計(jì)技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制增強(qiáng)中小企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)能

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，科學(xué)技術(shù)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的源動(dòng)力。我國(guó)當(dāng)前提出的由“制造大國(guó)”到“制造強(qiáng)國(guó)”的“中國(guó)制造”戰(zhàn)略，“去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本”的供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略，都是集中在優(yōu)化技術(shù)創(chuàng)新，樹(shù)立“科技立國(guó)”層面，這是當(dāng)前和未來(lái)發(fā)展的方向和重點(diǎn)。技術(shù)創(chuàng)新，科技立國(guó)，并非專(zhuān)指國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)大型企業(yè)，還應(yīng)該涉及中小企業(yè)，后者往往擁有更多的創(chuàng)新激情和創(chuàng)新壓力。

當(dāng)前國(guó)家層面出臺(tái)了《關(guān)于科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金的暫行規(guī)定》，各地也結(jié)合本地特點(diǎn)，制定一系列促進(jìn)本地中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的地方性政策、法規(guī)。與之相比，吉林省支持和激勵(lì)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的政策、法規(guī)相對(duì)滯后，扶持政策系統(tǒng)性不足，結(jié)構(gòu)問(wèn)題比較突出，政策協(xié)調(diào)性較差。

一是支持科技創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)政策的選擇適用存在偏差。以支持科技創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)政策類(lèi)型分類(lèi)看，吉林省執(zhí)行的是以稅收優(yōu)惠為主的中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策。從各地經(jīng)驗(yàn)看，對(duì)于剛發(fā)展起來(lái)且處于成長(zhǎng)期的中小企業(yè)來(lái)講，政府以誘導(dǎo)型資金政策能更有效地提高中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)力。對(duì)于已有一定實(shí)力和技術(shù)創(chuàng)新能力的中小企業(yè)而言，各種金融信貸政策則對(duì)企業(yè)確立和鞏固其技術(shù)創(chuàng)新的主體地位起到更大作用。故此，建議吉林省從中小企業(yè)不同類(lèi)型和發(fā)展階段出發(fā)，科學(xué)、合理、系統(tǒng)地使用稅收政策、財(cái)政政策或金融政策，構(gòu)建和完善本省中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的政策體系。

二是支持科技創(chuàng)新的激勵(lì)政策存在“重外輕內(nèi)”的結(jié)構(gòu)問(wèn)題。目前，吉林省中小企業(yè)的主要技術(shù)來(lái)源是購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)利技術(shù)，而其他渠道，譬如合作開(kāi)發(fā)、人才引進(jìn)、先進(jìn)設(shè)備引進(jìn)再創(chuàng)新、利用咨詢服務(wù)實(shí)現(xiàn)技術(shù)改造、兼并和收購(gòu)企業(yè)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部技術(shù)轉(zhuǎn)移等方式較少。為此，吉林省中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策激勵(lì)體系的建構(gòu)應(yīng)著力解決“重外輕內(nèi)”問(wèn)題，要從重“外”轉(zhuǎn)向“內(nèi)外并重”。④許英：《應(yīng)當(dāng)重視中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策的結(jié)構(gòu)優(yōu)化問(wèn)題》，載《經(jīng)濟(jì)縱橫》2010年第4期。

三是知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度不足，相關(guān)法規(guī)落實(shí)效果差。鼓勵(lì)和支持科技創(chuàng)新的前提是激勵(lì)和承認(rèn)科技創(chuàng)新帶來(lái)的正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益，實(shí)現(xiàn)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的有效保護(hù)與救濟(jì)，這就要求高度重視有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施效果。吉林省在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律法規(guī)的制定上，尤其是在激勵(lì)和保護(hù)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的相關(guān)政策法規(guī)上，雖然其規(guī)則體系有待完善，但是更為重要的是落實(shí)效果不理想。在知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)與濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)的規(guī)制之間，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)等公權(quán)力主體，一方面存在專(zhuān)業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備上的不足，另一方面存在對(duì)中小企業(yè)主體正當(dāng)利益認(rèn)識(shí)上的偏見(jiàn)，加之中小企業(yè)自身維權(quán)意愿和能力相對(duì)薄弱等，導(dǎo)致當(dāng)前吉林省在中小企業(yè)科技創(chuàng)新過(guò)程中，對(duì)科技創(chuàng)新過(guò)程及其成果保護(hù)力度不夠。

綜上，建議結(jié)合省內(nèi)實(shí)際情況，從以下方面支持中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。

第一，加大對(duì)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的金融扶持力度，有效發(fā)揮地方金融政策的靈活性和針對(duì)性功能。近年來(lái)，吉林省初步形成了中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的信用擔(dān)保體系。然而，在實(shí)際運(yùn)行中，整個(gè)信用擔(dān)保體系所發(fā)揮的功效還比較差。這與政府對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的金融支持不足、中小企業(yè)信用擔(dān)保缺乏適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償有一定關(guān)系。為此，建議吉林省安排專(zhuān)項(xiàng)基金用于補(bǔ)貼、貼息和損失補(bǔ)償。與此同時(shí)，加快做好企業(yè)征信體系建設(shè)。

第二，優(yōu)化社會(huì)化服務(wù)的軟環(huán)境，建立和完善技術(shù)服務(wù)體系，在完善和落實(shí)吉林省知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律體系的同時(shí)，處理好保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)與鼓勵(lì)自由公平競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。針對(duì)吉林省中小企業(yè)技術(shù)水平和創(chuàng)新能力參差不齊的現(xiàn)況，對(duì)中小企業(yè)提供的技術(shù)服務(wù)及其衍生產(chǎn)品，不僅要服務(wù)內(nèi)容多樣化、服務(wù)質(zhì)量專(zhuān)業(yè)化、服務(wù)項(xiàng)目系統(tǒng)化，而且還要控制成本。必須承認(rèn)，與大企業(yè)不同，多數(shù)中小企業(yè)因資金、技術(shù)、內(nèi)部治理能力、外部法治水平等軟硬件方面的限制，起步階段很難具備自我造血和有效競(jìng)爭(zhēng)的能力，需要政府適度扶持，尤其是在技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域更是如此。但與此同時(shí)，政府行為亦不能過(guò)度，進(jìn)而影響自由公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。由此，在中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新過(guò)程中引入法治方式與方法就顯得尤為重要。在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，政府做好做到位，做到“法定職責(zé)必須為”，在法律法規(guī)未予授權(quán)的領(lǐng)域，政府應(yīng)恪守“法無(wú)授權(quán)不可為”的紅線。⑤陳兵：《簡(jiǎn)政放權(quán)語(yǔ)境下政府管制改革的法治進(jìn)路——以負(fù)面清單為突破口》，載《法學(xué)》2016年第2期。

第三，科學(xué)制定政策及配套機(jī)制，促進(jìn)中小企業(yè)與高校、科研院所進(jìn)行合作。目前，吉林省雖然已有一部分中小企業(yè)與高校、科研院所等科技創(chuàng)新主力軍建立了技術(shù)合作關(guān)系，但是其中大部分仍然缺少長(zhǎng)期合作機(jī)制。此時(shí)則需要地方政府發(fā)揮作用，為中小企業(yè)營(yíng)造一個(gè)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)、公平合作、機(jī)會(huì)均等的產(chǎn)學(xué)研合作環(huán)境，鼓勵(lì)中小企業(yè)參與經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新，活化技術(shù)資本，建立專(zhuān)門(mén)針對(duì)中小企業(yè)服務(wù)的技術(shù)市場(chǎng)。與此同時(shí)，引導(dǎo)各類(lèi)創(chuàng)新主體積極參與到中小企業(yè)的產(chǎn)學(xué)研合作中，充分發(fā)揮教育大省、科技大省的優(yōu)勢(shì)，建立起有針對(duì)性的配套激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展。

六、合理構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系提升中小企業(yè)用工效率

隨著吉林省中小企業(yè)的快速發(fā)展，中小企業(yè)在用工過(guò)程中出現(xiàn)了招工困難、用工成本高、勞資糾紛不斷上升等不和諧用工現(xiàn)象。存在的主要問(wèn)題：一是勞動(dòng)合同簽訂率低。據(jù)抽樣調(diào)查統(tǒng)計(jì)，吉林省中小企業(yè)勞動(dòng)合同簽約率還不到50%，有的雖然簽訂了勞動(dòng)合同，但勞動(dòng)合同內(nèi)容不規(guī)范，即使簽約也多流于形式。⑥周曉梅、宋春艷：《構(gòu)建吉林省私營(yíng)企業(yè)和諧勞資關(guān)系的對(duì)策研究》，載《東北亞論壇》2009年第6期。二是中小企業(yè)員工缺少勞動(dòng)保障。吉林省中小企業(yè)在職員工參加社會(huì)保險(xiǎn)的現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。規(guī)模以上中小企業(yè)在職員工參加社會(huì)保險(xiǎn)的人數(shù)占總?cè)藬?shù)的40%左右。⑦張丹、柏文靜：《吉林省中小企業(yè)構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系對(duì)策研究》，載《吉林農(nóng)業(yè)科技學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第4期。三是中小企業(yè)用工效率低，缺乏有效的用工激勵(lì)機(jī)制。目前，吉林省中小企業(yè)的管理者并沒(méi)有對(duì)員工的需求進(jìn)行系統(tǒng)分析，激勵(lì)方式過(guò)于單一，對(duì)所有人都采用同樣的激勵(lì)方式，表現(xiàn)為薪酬和獎(jiǎng)金，未能與業(yè)績(jī)相對(duì)應(yīng)，也未能依據(jù)貢獻(xiàn)大小合理的拉開(kāi)檔次，未能建立多層次的激勵(lì)機(jī)制，使得員工覺(jué)得做多做少都是一樣待遇，從而打消員工的積極性。⑧俞富：《完善吉林省中小企業(yè)激勵(lì)機(jī)制的幾點(diǎn)建議》，載《行政與法》2012年第4期。除此之外，吉林省中小企業(yè)用工成本高，也是導(dǎo)致用工效率低下的主要因素。中小企業(yè)為了節(jié)省用工成本，不得已簡(jiǎn)化激勵(lì)措施，客觀上壓縮了員工的創(chuàng)造性勞動(dòng)的空間，打擊了員工工作的積極性，也導(dǎo)致了優(yōu)秀人才的流失，最終損害和破壞的還是本省中小企業(yè)的用工環(huán)境，容易引發(fā)用工環(huán)境的惡性循環(huán)。

雖然，自《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》（以下簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)合同法》）施行以來(lái)，取得了一定改觀，勞動(dòng)合同簽訂率有所上升，社會(huì)保險(xiǎn)繳納比例有所上升，但是《勞動(dòng)合同法》不加區(qū)分地統(tǒng)一規(guī)定所有企業(yè)和用工主體的做法，也使得中小企業(yè)面臨了巨大挑戰(zhàn)。中小企業(yè)規(guī)模小、資金少、營(yíng)利有限，對(duì)其適用整齊劃一的勞動(dòng)合同法和其他勞動(dòng)立法，未免有失公平。而且，對(duì)于不同區(qū)域內(nèi)的中小企業(yè)，并未考慮到外部用工環(huán)境的變化，統(tǒng)一適用《勞動(dòng)合同法》和其他勞動(dòng)立法也不盡合理。⑨謝增毅：《勞動(dòng)法與小企業(yè)的優(yōu)惠待遇》，載《法學(xué)研究》2010年第2期。譬如東北地區(qū)，中小企業(yè)所從事的主要行業(yè)，配件加工、建筑承攬、農(nóng)業(yè)服務(wù)等，入冬之后，其中很多場(chǎng)外作業(yè)都面臨停工歇業(yè)，如依據(jù)《勞動(dòng)合同法》要求中小企業(yè)照常支付員工的各項(xiàng)保險(xiǎn)費(fèi)用，這無(wú)疑增加了中小企業(yè)的用工成本。此外，《勞動(dòng)合同法》還規(guī)定了嚴(yán)格的勞動(dòng)合同解除規(guī)范，這對(duì)于需要根據(jù)市場(chǎng)變化和自身經(jīng)營(yíng)狀況，隨時(shí)增減員工的中小企業(yè)來(lái)說(shuō)是一個(gè)嚴(yán)重負(fù)擔(dān)。為此，結(jié)合吉林省實(shí)際，建議從以下兩方面入手，在構(gòu)建整體和諧勞動(dòng)關(guān)系的同時(shí)，注重提高中小企業(yè)用工效率。

一是建立合理的中小企業(yè)勞動(dòng)保險(xiǎn)制度。吉林省中小企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)參保率低，究其原因，主要是繳費(fèi)率偏高，負(fù)擔(dān)過(guò)重。加之，中小企業(yè)用工普遍存在較為靈活，頻繁更換，流動(dòng)較大的特點(diǎn)，由此更是降低了參保的積極性。故此，為平衡中小企業(yè)與員工之間的利益，應(yīng)制定針對(duì)中小企業(yè)員工這一靈活就業(yè)群體的社會(huì)保險(xiǎn)制度。按企業(yè)規(guī)模和收入水平，制定不同的繳費(fèi)比率，將更多的中小企業(yè)員工納入社會(huì)保險(xiǎn)范圍。同時(shí)，政府應(yīng)加大財(cái)政投入，減少中小企業(yè)在繳納員工養(yǎng)老、醫(yī)療方面的支出，根據(jù)中小企業(yè)的實(shí)際狀況，分別給予不同比例的資金補(bǔ)貼，避免中小企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重。⑩宋德玲：《中小企業(yè)“低”保之困——對(duì)吉林省私營(yíng)中小企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)工作的調(diào)查》，載《中國(guó)人力資源社會(huì)保障》2014年第2期。

二是創(chuàng)新《勞動(dòng)合同法》與其他勞動(dòng)立法對(duì)中小企業(yè)的適用。應(yīng)充分考慮吉林省中小企業(yè)和個(gè)體工商戶的自身特點(diǎn)、特殊要求以及勞動(dòng)法的實(shí)施狀況，對(duì)它們?cè)趧趧?dòng)法上實(shí)行一定的優(yōu)惠待遇，可以對(duì)個(gè)體工商戶、獨(dú)資、合伙類(lèi)中小企業(yè)在勞動(dòng)合同解除、勞動(dòng)規(guī)章制定、社會(huì)保險(xiǎn)方面實(shí)行一定的優(yōu)惠待遇，這一方面既考慮到了中小企業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求，另一方面也有利于鼓勵(lì)中小企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)需要和自身規(guī)模，雇用更多的員工。在以減輕中小企業(yè)負(fù)擔(dān)、扶持中小企業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向的新常態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念下，適當(dāng)調(diào)整和積極創(chuàng)新《勞動(dòng)合同法》與其他勞動(dòng)立法的適用是當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。

七、主動(dòng)打造高效服務(wù)平臺(tái)努力構(gòu)建新型政商關(guān)系

吉林省作為東北老工業(yè)基地，長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維和模式的影響，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，自由公平競(jìng)爭(zhēng)的意識(shí)發(fā)展相對(duì)緩慢，市場(chǎng)主體的主體性和能動(dòng)性還有待進(jìn)一步提升，“全能政府”①中國(guó)在歷史上一直是高度集權(quán)的專(zhuān)制性國(guó)家，就如政治學(xué)家鄒讜教授所說(shuō)，中國(guó)歷史上的政府就是一個(gè)“全能政府”，什么事都管，從宏觀經(jīng)濟(jì)一直管到微觀經(jīng)濟(jì)，管到個(gè)人的職業(yè)選擇和家庭生活。參見(jiàn)吳敬璉、江平：《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治經(jīng)濟(jì)——經(jīng)濟(jì)學(xué)家與法學(xué)家的對(duì)話》，載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第6期。的觀念依舊盛行，模糊了市場(chǎng)與政府的邊界。尤其是在當(dāng)前國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)下行壓力大，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)斷崖式衰退的困局下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體感受到從未有的危機(jī)和壓力，對(duì)政府的依賴可能比以往時(shí)候更加強(qiáng)烈。在此背景下，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中最為活躍的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)生力軍的代表，中小企業(yè)面臨著更為嚴(yán)峻的考驗(yàn)，將更加全面、深刻地接受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的洗禮，去沙留金，優(yōu)勝劣汰。在這一激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，中小企業(yè)除了把握市場(chǎng)規(guī)律，尊重市場(chǎng)規(guī)律，努力提升自身競(jìng)爭(zhēng)能力與市場(chǎng)活力外，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要參與者的政府也應(yīng)該積極行動(dòng)起來(lái)，更新自身參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)與管理的意識(shí)，提升自身參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)與管理的水平。兩者共同努力，以“親”“清”為核心和主線，培育和形成新型政商關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)”的目標(biāo)。具體到吉林省，在全國(guó)系統(tǒng)構(gòu)建新政商關(guān)系的大背景下，結(jié)合本省實(shí)際，建議從以下幾方面入手：

一是樹(shù)立法治思維，運(yùn)用法治方式構(gòu)建新型政商關(guān)系，助力法治經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。在黨的十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神和習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)政協(xié)民建、工商聯(lián)界聯(lián)組會(huì)上的重要講話精神的指引下，法治思維和法治方式作為建設(shè)新常態(tài)下以“親”“清”為核心內(nèi)涵的新型政商關(guān)系的基石和進(jìn)路已成為社會(huì)各界的共識(shí)。法治是構(gòu)建新型政商關(guān)系的重要基礎(chǔ)。②參見(jiàn)張?zhí)K軍：“在‘法治框架下的新型政商關(guān)系’研討會(huì)上的講話”，吉林省法學(xué)會(huì)網(wǎng)：http://www.jlfxhw.com/wjjh/2156.jhtml，2016年11月21日訪問(wèn)。有關(guān)此次研討會(huì)的詳細(xì)內(nèi)容參見(jiàn)《樹(shù)立法治意識(shí)，保持“親”“清”關(guān)系——“法治框架下的新型政商關(guān)系”研討會(huì)發(fā)言摘編》，載《吉林日?qǐng)?bào)》2016年9月6日專(zhuān)刊第7版?！坝H”“清”新型政商關(guān)系，就是在法治關(guān)系的基礎(chǔ)上建立一種科學(xué)、合理、規(guī)范、符合中國(guó)特色社會(huì)主義的新型政商關(guān)系，③邴正：“注重發(fā)揮商會(huì)等中介組織的作用”，吉林省法學(xué)會(huì)網(wǎng)：http://www.jlfxhw.com/yjcg/2199.jhtml，2016年11月21日訪問(wèn)。是法治經(jīng)濟(jì)在政商關(guān)系中的表現(xiàn)。尤其是在發(fā)展吉林省中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，作為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的生力軍和主力軍，必須充分肯定中小企業(yè)在本省經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的積極地位，充分尊重中小企業(yè)的合法權(quán)益，對(duì)中小企業(yè)給予政策法律上的扶持與保護(hù)，此乃“親”。同時(shí)，政府、司法機(jī)關(guān)等公權(quán)力部門(mén)作為執(zhí)法者、司法者應(yīng)恪守“法無(wú)授權(quán)不可為”的權(quán)力邊界，厘清公權(quán)力與中小企業(yè)權(quán)利之間的關(guān)系，在法治框架下做到“該放的堅(jiān)決放掉、放足，該管的堅(jiān)決管住、管好”，適度、規(guī)范、正確處理與市場(chǎng)主體的關(guān)系，此乃“清”。

二是依循法治路徑，正確處理市場(chǎng)與政府的關(guān)系，厘清中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)自主權(quán)利與政府規(guī)制經(jīng)濟(jì)權(quán)力的邊界。新型政商關(guān)系的核心是“親”“清”，保障“親”“清”實(shí)現(xiàn)的制度基礎(chǔ)是法治。通過(guò)法治規(guī)范政府與中小企業(yè)的行為及其關(guān)系，劃定政府與市場(chǎng)之間的界限，真正實(shí)現(xiàn)“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”。對(duì)中小企業(yè)而言，實(shí)現(xiàn)“法無(wú)禁止皆可為”；對(duì)政府而言，做到“法定職責(zé)必須為”與“法無(wú)授權(quán)不可為”。在法治框架下，對(duì)應(yīng)制定市場(chǎng)進(jìn)入與運(yùn)行的“負(fù)面清單”和政府管理的“責(zé)任清單”與“義務(wù)清單”。④陳兵：《法治經(jīng)濟(jì)語(yǔ)境下負(fù)面清單模式與政府管制改革》，載《東北師大學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2015年第5期。通過(guò)法治實(shí)現(xiàn)，市場(chǎng)第一性、政府第二性。從政到商，正確把握市場(chǎng)規(guī)律，充分尊重市場(chǎng)規(guī)律，依循法治有效實(shí)現(xiàn)“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合”。在培育和保障中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)自主權(quán)利實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，合理合法運(yùn)用政府規(guī)制經(jīng)濟(jì)的權(quán)力，徹底剔除以往政商關(guān)系中不健康、不規(guī)范，不合理、不合法的關(guān)系行為。

三是以法治為保障，引入和發(fā)展第三方中介組織加快營(yíng)建新型政商關(guān)系，建立良性互動(dòng)的政商機(jī)制。以往政商關(guān)系不清的癥結(jié)之一，在于把監(jiān)管者與經(jīng)營(yíng)者之間的工作關(guān)系轉(zhuǎn)化成了監(jiān)管者之具體行為人與經(jīng)營(yíng)者之間的私人關(guān)系，偏離了法治軌道，極易出現(xiàn)“關(guān)系案”“人情案”，尋租現(xiàn)象頻發(fā)，政商關(guān)系“人格化”，這類(lèi)現(xiàn)象的發(fā)生嚴(yán)重背離了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的初衷?！吧鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)”，法治經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)杜絕脫離法治規(guī)矩的不正當(dāng)、不合法政商關(guān)系及其行為的發(fā)生。通過(guò)引入和發(fā)展第三方中介組織，從制度設(shè)計(jì)上，設(shè)立防火墻機(jī)制，將不正當(dāng)、不合規(guī)的私人關(guān)系矯正為正當(dāng)?shù)?、合法的組織關(guān)系，大力推動(dòng)政府組織與第三方中介組織之間的合理合法關(guān)系的互動(dòng)，推進(jìn)新型政商關(guān)系的養(yǎng)成和發(fā)展。在這一過(guò)程中，要充分重視和重新審視現(xiàn)有各類(lèi)商會(huì)等中介組織的性質(zhì)與功能，價(jià)值與意義，盡快使商會(huì)等中介組織的定位與作用回歸，⑤參見(jiàn)“商會(huì)是法治條件下政府溝通企業(yè)的橋梁”，吉林省法學(xué)會(huì)網(wǎng)：http://www.jlfxhw.com/yjcg/2196.jhtml，2016年11月21日訪問(wèn)。幫助和支持其獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性、社會(huì)性、合法性建設(shè)，使其成為幫助與監(jiān)督政府規(guī)制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，維護(hù)與規(guī)范經(jīng)營(yíng)者合法經(jīng)營(yíng)的組織，真正起到第三方社會(huì)化治理的功能。

結(jié)語(yǔ)

通過(guò)“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)”的法治觀念和思維模式的建立，結(jié)合在實(shí)踐中推進(jìn)的“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合”等一系列法治方式，從形而上和形而下兩方面共同努力，建設(shè)法治化的營(yíng)商環(huán)境，維護(hù)公平、自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，確保法治經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，充分釋放法治對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵(lì)動(dòng)能。在這一過(guò)程中通過(guò)法治觀念和思維方式的養(yǎng)成，法治制度和方式的改革與創(chuàng)新，客觀上加速了法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的建設(shè)，并為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑在法治框架內(nèi)的良性互動(dòng)提供了規(guī)訓(xùn)的場(chǎng)域與可能，有助于將法治中國(guó)建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受的范圍內(nèi)，即仍以深化經(jīng)濟(jì)體制改革，建設(shè)法治經(jīng)濟(jì)為第一要?jiǎng)?wù)，在確保法治經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展的基礎(chǔ)上，科學(xué)、有效、合理推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)。法治大廈的建成并非一日之功，不可一蹴而就，其中法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)是整體法治中國(guó)建設(shè)的牛鼻子，必須牢牢抓住法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)，兢兢業(yè)業(yè)做好法治經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

首先，必須承認(rèn)現(xiàn)代法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)在我國(guó)并不具有天然的實(shí)施土壤與制度環(huán)境，其實(shí)踐具有開(kāi)創(chuàng)性，故此，應(yīng)寬容看待在法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)中出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題，要敢于承擔(dān)“試錯(cuò)”的風(fēng)險(xiǎn)和“糾錯(cuò)”的成本，但與此同時(shí)，也應(yīng)盡量能將風(fēng)險(xiǎn)控制在最低，這在客觀上就為地方法治經(jīng)濟(jì)的實(shí)驗(yàn)創(chuàng)造了空間。在“試錯(cuò)”模式的指引下，地方法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)具備了必要性和合理性，其推進(jìn)的原則也明確為“一切從實(shí)踐中來(lái)到實(shí)踐中去”，實(shí)踐是檢驗(yàn)地方法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，“摸著石頭過(guò)河”也應(yīng)成為法治中國(guó)建設(shè)，尤其法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基本思路和實(shí)踐方式。⑥“摸著石頭過(guò)河”的思維方式和行為模式在我國(guó)有著深刻的歷史基礎(chǔ)，植根于我國(guó)現(xiàn)實(shí)，有利于解決和回應(yīng)中央和地方兩個(gè)層面的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，以及不同地方之間的差異性。在我國(guó)，由于社會(huì)規(guī)模太大，發(fā)展又極不平衡，增加了社會(huì)變革的風(fēng)險(xiǎn)，因此，為了確保改革的安全性、可控性，就需要在國(guó)家和地方發(fā)展進(jìn)程中，引入實(shí)驗(yàn)機(jī)制，進(jìn)行局部的先行先試。有關(guān)“摸著石頭過(guò)河”在法治建設(shè)中的價(jià)值與意義，參見(jiàn)劉風(fēng)景：《“摸著石頭過(guò)河”立法價(jià)值重估》，載《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2016年第3期。

其次，在推動(dòng)地方法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中，由于各地人口、資源、地理、環(huán)境等自然稟賦不同，加上現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異，就需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，調(diào)整各類(lèi)具體的法治方式在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的運(yùn)用，解決各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的制度性和非制度性問(wèn)題，進(jìn)而形成各地的經(jīng)濟(jì)制度特色。然而，此類(lèi)建立在各地于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與制度建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)上的制度安排，可能是良性競(jìng)爭(zhēng)，亦可能是惡性競(jìng)爭(zhēng)。為此，用法治方式來(lái)規(guī)范地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的各種制度競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，也成為地方法治建設(shè)的內(nèi)涵之一。正如，當(dāng)前全國(guó)各地積極開(kāi)展的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施一般，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

最后，加快地方法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)，亦構(gòu)成了地方法治實(shí)踐的重要內(nèi)涵，為地方法治實(shí)踐提供了基礎(chǔ)和動(dòng)力。如前述，在國(guó)家層面提出的法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)、法治經(jīng)濟(jì)四位一體建設(shè)，同樣適用于地方層面，甚至更為有用、有效、有力。我國(guó)現(xiàn)行的行政區(qū)劃和地方權(quán)力設(shè)置，基本上滿足和保障了具有相似的經(jīng)濟(jì)社會(huì)、文化教育、生態(tài)環(huán)境等諸因素的地理區(qū)位和民眾社群的集合，各地方權(quán)力系統(tǒng)都能有效實(shí)現(xiàn)對(duì)本地方的治理，當(dāng)前地方法治的施行與實(shí)踐也充分證明了這一點(diǎn)。因此，在既有的地方權(quán)力系統(tǒng)下，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)必須依靠地方自身，除了在某些特殊的關(guān)系國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域和行業(yè)外，國(guó)家相對(duì)于地方屬于宏觀指導(dǎo)，具體工作任務(wù)和工作方式仍由地方根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際展開(kāi)和選擇實(shí)施。在這種情況下，地方法治經(jīng)濟(jì)的建設(shè)當(dāng)然構(gòu)成了地方法治實(shí)踐的內(nèi)涵，且成為推進(jìn)地方法治實(shí)踐的重要?jiǎng)恿Α?/p>

（責(zé)任編輯：陳毅堅(jiān)）

*吉林大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，韓國(guó)國(guó)立首爾大學(xué)亞太法律研究所客座研究員（2015-2017年）。本文系吉林省社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“吉林省中小企業(yè)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)法治保障研究”（2014B3）；中國(guó)博士后科學(xué)基金第七批特別資助項(xiàng)目（2014T70274）的階段性成果。