朱最新

法律多元與府際合作治理雙重視角下的自治規(guī)范研究
——兼論自治規(guī)范與國(guó)家法的關(guān)系

朱最新*

在府際合作治理中，自治規(guī)范的社會(huì)調(diào)控作用日益凸顯。從法律多元視角看，自治規(guī)范不僅具有法的功能，也具有法的客觀屬性，屬于法的范疇。自治規(guī)范既調(diào)整傳統(tǒng)自治領(lǐng)域，也調(diào)整合作治理的廣泛領(lǐng)域，但其調(diào)整范圍應(yīng)遵循法律保留原則、公序良俗原則，不得違反憲法、法律、行政法規(guī)的禁止性規(guī)定，以及遵循其罰則設(shè)定的相關(guān)限制。在效力位階方面，自治規(guī)范低于憲法、法律、行政法規(guī)。自治規(guī)范與地方性法規(guī)、規(guī)章對(duì)各自管理事務(wù)具有同等效力。但在合作治理領(lǐng)域，后者具有優(yōu)先性，自治規(guī)范要服從地方性法規(guī)、規(guī)章。由于自治既是人的自治，更是領(lǐng)域（區(qū)域）自治。自治規(guī)范對(duì)自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)具有普遍的法律效力，只要屬于法定自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，自治規(guī)范對(duì)此領(lǐng)域（區(qū)域）的所有人都具有約束力。自治規(guī)范與國(guó)家法具有復(fù)雜的辯證關(guān)系：在自治領(lǐng)域，國(guó)家法為自治規(guī)范提供法律基礎(chǔ)，引導(dǎo)、監(jiān)督自治規(guī)范，并與自治規(guī)范相互尊重、長(zhǎng)期共存。在合作治理領(lǐng)域，國(guó)家法主導(dǎo)著自治規(guī)范，自治規(guī)范必須服從、服務(wù)于國(guó)家法；同時(shí)，自治規(guī)范補(bǔ)充國(guó)家法，并在一定條件下成為國(guó)家法的重要淵源。兩者緊密聯(lián)系、良性互動(dòng)、交相輝映。

法律多元府際合作治理自治規(guī)范國(guó)家法法源效力

一、問題的提出

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的歷史進(jìn)程中，國(guó)家法是整個(gè)社會(huì)主義法律規(guī)范體系的核心。國(guó)家法對(duì)自治規(guī)范具有指導(dǎo)、引領(lǐng)、規(guī)范之作用。但自治規(guī)范的存在與發(fā)展并不完全依賴于國(guó)家法，其自身具有較強(qiáng)的自治性和獨(dú)立性。正如奧斯特羅姆所言，一定條件下無需依靠國(guó)家等外部權(quán)威，集體成員完全能夠以重復(fù)性自主博弈的方式通過自發(fā)的民間自治，確立并有效維系一套合理解決公共資源治理的規(guī)則體系。①[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事務(wù)的治理之道——集體行動(dòng)制度的演進(jìn)》，余遜達(dá)等譯，上海三聯(lián)書店2000年版，第51-60頁(yè)。參見宋功德、羅豪才：《認(rèn)真對(duì)待軟法》，載《中國(guó)法學(xué)》2006年第2期；姜明安：《軟法興起與軟法之治》，載《中國(guó)法學(xué)》2006年第2期。自治規(guī)范并不因?yàn)閲?guó)家法對(duì)其存在不同意見，甚至否定態(tài)度而失去現(xiàn)實(shí)約束力，相反其依然在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮著其應(yīng)有的作用。于是下列問題一直縈繞在筆者腦海中：自治規(guī)范是不是法？自治規(guī)范調(diào)整邊界在哪？自治規(guī)范的效力怎樣？自治規(guī)范與國(guó)家法的關(guān)系如何？等等。目前學(xué)界對(duì)自治規(guī)范研究主要是從國(guó)家法角度和立場(chǎng)來加以解讀，強(qiáng)調(diào)自治規(guī)范對(duì)國(guó)家法的服從。然而，在府際合作治理②府際合作治理，是指一種建立在尊重、協(xié)調(diào)、合作、共贏基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)問題解決、目標(biāo)導(dǎo)向與管理創(chuàng)新，政府主導(dǎo)的多元化制度性合作治理。參見朱最新：《區(qū)域合作視野下府際合作治理的法理界說》，載《學(xué)術(shù)研究》2012年第9期。實(shí)踐中，自治規(guī)范是多元的，其作用也是多樣的，僅從國(guó)家法視角單向?qū)徱曌灾我?guī)范是難以解決和回答府際合作治理的諸多問題的。我們必須從這種國(guó)家法單向思維定式中跳出來，從實(shí)踐需要出發(fā)，站在法律多元視角去探討才有可能找到自治規(guī)范問題的合格答案。

二、自治規(guī)范的法源屬性

自治規(guī)范，也稱自治規(guī)則，③參見薛剛凌、王文英：《社會(huì)自治規(guī)則探討———兼論社會(huì)自治規(guī)則與國(guó)家法律的關(guān)系》，載《行政法學(xué)研究》2006年第1期；吳歡：《安身立命：傳統(tǒng)中國(guó)國(guó)憲的形態(tài)與運(yùn)行：憲法學(xué)視角的闡釋》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2013年版，第270頁(yè)。是指社會(huì)自治組織④社會(huì)自治組織，是指一定范圍的社會(huì)成員自主自愿組成，實(shí)行自治自律，為維護(hù)和發(fā)展共同事業(yè)、共同利益和社會(huì)公共利益，對(duì)其成員提供一定的公共管理和公共服務(wù)，不以營(yíng)利、政治及宗教為目的的社會(huì)組織，包括職業(yè)自治組織、行業(yè)自治組織、學(xué)術(shù)自治組織、基層群眾自治組織、綜合自治組織等。參見劉杰：《社會(huì)自治組織概念探析》，載《憲政與行政法治評(píng)論》2007年第3卷。行使社會(huì)公權(quán)力制定或認(rèn)可的，調(diào)整自治事項(xiàng)的規(guī)范的總和。府際合作治理是多元化制度治理，包括國(guó)家治理、社會(huì)治理及其融合。國(guó)家治理的制度依據(jù)主要是國(guó)家法。社會(huì)治理雖然也要依據(jù)國(guó)家法，但自治規(guī)范是社會(huì)治理極其重要的制度依據(jù)。梁治平先生指出：“事實(shí)上，國(guó)家法在任何社會(huì)里都不是唯一的和全部的法律，無論其作用多么重要，它們只能是整個(gè)法律秩序的一部分，在國(guó)家法之外，還有各種各樣其他類型的法律。它們不但填補(bǔ)了國(guó)家法遺留的空隙，甚至構(gòu)成國(guó)家法的基礎(chǔ)?！雹萘褐纹剑骸肚宕鷳T法：社會(huì)與家》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1996年版，第28-29頁(yè)。作為社會(huì)治理的基礎(chǔ)性規(guī)范，自治規(guī)范是不是“整個(gè)法律秩序的一部分”，是否屬于法的范疇？在學(xué)界有不同認(rèn)識(shí)。有的將社會(huì)自治規(guī)范定位為“社會(huì)法”⑥方潔：《社團(tuán)罰則的設(shè)定與邊界》，載《法學(xué)》2005年第1期?！霸谏鐣?huì)中衍生的，為社會(huì)所接受的規(guī)則”，⑦蘇力：《法治及其本土資源》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1996年版，第45頁(yè)。認(rèn)為自治規(guī)范是典型的“內(nèi)在制度”，即“群體內(nèi)隨經(jīng)驗(yàn)而演化的規(guī)則”。社團(tuán)自治是社會(huì)法的重要組成。其自身邏輯就是自我組織和管理。但并沒有對(duì)自治規(guī)范是不是法做出法理論證。⑧參見前引⑥，方潔文。有的將自治規(guī)范界定為“民間法”，認(rèn)為自治規(guī)范是民間法的一種典型表現(xiàn)形式。只是和其他類型的民間法不同，自治規(guī)范強(qiáng)調(diào)在人們自愿基礎(chǔ)上，通過博弈——合作而形成的一種自生規(guī)則和自發(fā)秩序，而且這種自生性規(guī)則和自發(fā)性秩序的保障并不依靠權(quán)威強(qiáng)制，即通過集體行動(dòng)而獲得的一種權(quán)威無涉型的規(guī)則秩序。但對(duì)自治規(guī)范的法的屬性也沒有進(jìn)行直接的論證。⑨錢錦宇等：《集體行動(dòng)與民間集體自治規(guī)則——諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)得主奧斯特羅姆理論對(duì)民間法研究的可能貢獻(xiàn)》，載《民間法》2010年第1輯。有的認(rèn)為，自治規(guī)范中基于法律具體授權(quán)制定的自治規(guī)范（即授權(quán)性規(guī)則），是法律的延伸，具有法的屬性；而在自治權(quán)限范圍內(nèi)制定的自治規(guī)范（即自治性規(guī)則）則接近公法契約，不屬于法的范疇。⑩參見前引③，薛剛凌、王文英文。有的認(rèn)為，自治規(guī)范屬于軟法范疇，是法律效力結(jié)構(gòu)并不完整但不需國(guó)家強(qiáng)制力保障就能發(fā)生社會(huì)實(shí)效的法律規(guī)范。①軟法論者從公共治理角度闡明了社團(tuán)自治規(guī)范的公共性，但以描述社會(huì)管理控制狀態(tài)的公共治理理論為基礎(chǔ)的自治規(guī)范軟法論仍然可能產(chǎn)生突出公共性而掩蓋自治性、強(qiáng)調(diào)合作性而忽視沖突性等問題。②劉孝光：《社團(tuán)自治規(guī)范的法源屬性研究》，吉林大學(xué)2013年法律碩士論文集，第17-18頁(yè)。有的認(rèn)為，自治規(guī)范歸屬“團(tuán)體法”這一私法范疇，是社會(huì)成員結(jié)成團(tuán)體（私人團(tuán)體）所遵循的特別私法。作為自治規(guī)范的團(tuán)體法，主要調(diào)整團(tuán)體內(nèi)部關(guān)系，在團(tuán)體內(nèi)部發(fā)生效力。③參見葉林：《私法權(quán)利的轉(zhuǎn)型——一個(gè)團(tuán)體法視角》，載《法學(xué)家》2010年第4期；[英]丹寧勛爵：《法律的訓(xùn)誡》，劉庸安等譯，法律出版社1999年版，第165頁(yè)。團(tuán)體法論的不足在于強(qiáng)調(diào)私人性，忽視公共性，可能導(dǎo)致法律救濟(jì)制度安排的缺位或紊亂。④參見前引②，劉孝光文，第18頁(yè)。這些理論，都存在合理性，但并沒有從根本上解決自治規(guī)范是不是法的問題。

我們認(rèn)為，要解決自治規(guī)范是不是法的問題，首先必須解決什么是法。然而，無數(shù)人曾嘗試給‘法’下定義，但沒有一種定義令人滿意，也沒有任何一種獲得普遍承認(rèn)”。⑤[英]戴維·沃克主編：《牛津法律大辭典》，北京社會(huì)與科技發(fā)展所組織編譯，光明日?qǐng)?bào)出版社1988年版，第517頁(yè)。為此，劉星教授精辟地指出：“在回答‘法律是什么’這一問題時(shí)，似乎應(yīng)該首先回答‘我們的姿態(tài)是什么’”。⑥劉星：《法律是什么》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1998年版，第304頁(yè)。法律是一種制度實(shí)踐，而制度存在總是同人們對(duì)這個(gè)制度的預(yù)期有關(guān)。因此，“法律是什么”取決于人們認(rèn)為法律是什么，取決于人們對(duì)法律恰當(dāng)功能與價(jià)值目標(biāo)的定位。人們的制度預(yù)期與社會(huì)行動(dòng)最終決定了法律“實(shí)際上”是什么。另一方面，法律又是一種客觀社會(huì)現(xiàn)象。就像政治活動(dòng)、宗教活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是一類客觀社會(huì)現(xiàn)象一樣。它也體現(xiàn)出一定的規(guī)律性，呈現(xiàn)出不以人們主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀屬性。⑦陳林林、夏立安主編：《法理學(xué)導(dǎo)論》，清華大學(xué)出版社2014年版，第21頁(yè)。從法的功能與價(jià)值目標(biāo)定位來看，不同的學(xué)者有著不同的看法。柏拉圖認(rèn)為，法是用來維護(hù)正義的手段；龐德認(rèn)為，法是一種實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制的社會(huì)工程；耶林認(rèn)為，法是人們利益沖突所產(chǎn)生的國(guó)內(nèi)現(xiàn)行強(qiáng)制規(guī)范的總和；富勒認(rèn)為，法是使人的行為服從規(guī)則治理的事業(yè)。馬克思主義認(rèn)為，法具有階級(jí)統(tǒng)治的功能。無論人們?nèi)绾谓缍ǚǖ墓δ芘c價(jià)值目標(biāo)，但都不否認(rèn)，法作為一種行為規(guī)則，其最基本功能是為人們的行為提供了可為、非為、應(yīng)為等模式，發(fā)揮其指引、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)、教育和強(qiáng)制作用，從而節(jié)約社會(huì)成本。自治規(guī)范作為“在社會(huì)中衍生的，為社會(huì)所接受的規(guī)則”，⑧參見前引⑦，蘇力書，第45頁(yè)。其對(duì)社會(huì)自治組織成員發(fā)揮著指引、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)、教育作用。同時(shí)，自治規(guī)范作為民間自發(fā)秩序效力取決于內(nèi)化于民心的社會(huì)化程度，產(chǎn)生實(shí)效的動(dòng)力來自完全社會(huì)化的大眾精神強(qiáng)制；自治規(guī)范并非由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，而是由特定團(tuán)體成員認(rèn)可和執(zhí)行的，具有較強(qiáng)心理強(qiáng)制力。⑨轉(zhuǎn)引自于語(yǔ)和主編：《民間法》，復(fù)旦大學(xué)出版社2008年版，第3頁(yè)。而且由于自治規(guī)范是“群體內(nèi)隨經(jīng)驗(yàn)而演化的規(guī)則”，發(fā)揮著法之指引、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)、教育和強(qiáng)制作用，從而節(jié)約社會(huì)成本。另一方面，從法的客觀屬性來看，法之規(guī)范性、普遍性、權(quán)義利導(dǎo)性、公開性、強(qiáng)制性作為法的客觀屬性是現(xiàn)代社會(huì)的共識(shí)。從府際合作治理實(shí)踐來看，自治規(guī)范具備法的這些客觀屬性：（1）規(guī)范性。法的規(guī)范性體現(xiàn)在法的構(gòu)成要素中以規(guī)范或規(guī)則為主，規(guī)范有獨(dú)特嚴(yán)密的邏輯結(jié)構(gòu)。⑩李清偉主編：《法理學(xué)》，格致出版社、上海人民出版社2013年版，第35頁(yè)。實(shí)踐中，無論村規(guī)民約，還是行業(yè)章程、大學(xué)章程等大多是以規(guī)范或規(guī)則構(gòu)成的。（2）普遍性。法的普遍性，又稱法的概括性、抽象性或一般性。實(shí)踐中，自治規(guī)范具有普遍性：第一，自治規(guī)范的調(diào)整對(duì)象是社會(huì)自治組織內(nèi)一般的、抽象的人和事，而不是具體的、特定的人和事；第二，自治規(guī)范在其適用范圍內(nèi)可反復(fù)適用；第三，自治規(guī)范對(duì)調(diào)整對(duì)象一視同仁，同樣情況同樣適用，一般沒有例外。（3）權(quán)義利導(dǎo)性。權(quán)義利導(dǎo)性，是指法主要以權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容分配利益、調(diào)整社會(huì)關(guān)系的。自治規(guī)范一般包括組織規(guī)范、行為規(guī)范、懲罰規(guī)范以及爭(zhēng)端解決規(guī)范等。而無論那種規(guī)范基本上是以權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容的，如中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)《中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)員管理辦法（2011）》等。當(dāng)然，由于各種因素影響，現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在一些自治規(guī)范只有義務(wù)，沒有權(quán)利的情況。但這是一種特例。這種特例，國(guó)家法也曾存在過。我們不能因?yàn)閲?guó)家法存在這種特例而否定國(guó)家法的權(quán)義利導(dǎo)性，同樣我們也不能因此而否認(rèn)自治規(guī)范的權(quán)義利導(dǎo)性。（4）公開性。“公開性是法得以成立的條件，也是法實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。沒有公開性就沒有法律的正義可言?！薄胺彩俏唇?jīng)公布的‘內(nèi)部規(guī)定’或替代公開化的法律的秘密文本都不能擔(dān)當(dāng)法的使命?！雹俎D(zhuǎn)引自李道軍：《法學(xué)導(dǎo)論》，山東大學(xué)出版社2004年版，第42頁(yè)。在府際合作治理中，自治規(guī)范一般是通過社會(huì)自治組織合意形成的，會(huì)以公眾一般都所知悉的途徑和方式公諸于眾。如，各地村規(guī)民約都會(huì)在村務(wù)公開欄公布，行業(yè)協(xié)會(huì)、利益團(tuán)體、高校的章程，一般都會(huì)在其官網(wǎng)上公布等。（5）強(qiáng)制性。法是“理”和“力”的結(jié)合。法以“理”作為其內(nèi)容和根據(jù)，使法獲得社會(huì)成員的自覺遵守，為法的實(shí)施提供了最佳方式。法以“力”作為其形式依據(jù)和外在保障，當(dāng)法未能以主體“自律”方式實(shí)現(xiàn)時(shí)，體現(xiàn)公權(quán)力和強(qiáng)制力的“他律”方式就會(huì)起作用。②張文顯：《法哲學(xué)范疇研究（修訂版）》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第47-48頁(yè)。自治規(guī)范是以社會(huì)自治組織成員信仰和尊崇所形成的社會(huì)價(jià)值取向、“大眾精神強(qiáng)制”“心理強(qiáng)制”來使自治規(guī)范獲得其成員的自覺遵守。當(dāng)自治規(guī)范未能得到其成員的自覺遵守時(shí)，體現(xiàn)社會(huì)公權(quán)力和強(qiáng)制力的“他律”方式就會(huì)起作用。府際合作治理實(shí)踐中，自治規(guī)范常常設(shè)有懲罰性條款。當(dāng)社會(huì)自治組織成員違反懲罰性條款時(shí)，由社會(huì)自治組織負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行；若自治規(guī)范的執(zhí)行遭遇抵抗，則可以向法院申請(qǐng)執(zhí)行，如足協(xié)對(duì)足球俱樂部的處罰。向法院申請(qǐng)執(zhí)行，并不意味著自治規(guī)范不具有強(qiáng)制性。正如現(xiàn)代法治社會(huì)中，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行國(guó)家法遭遇抵抗時(shí)，也常向法院申請(qǐng)執(zhí)行。我們并不因此認(rèn)為國(guó)家法不具有強(qiáng)制性。自治規(guī)范不僅具有“精神強(qiáng)制”“心理強(qiáng)制”等內(nèi)在強(qiáng)制，還具有社會(huì)自治組織自我執(zhí)行的社會(huì)強(qiáng)制以及司法的最后保障。另外，在西方國(guó)家——社會(huì)二元結(jié)構(gòu)體系中，自治規(guī)范更是被認(rèn)為是法的正式淵源。如美國(guó)法理學(xué)家博登海默認(rèn)為，正式淵源是可以從明確權(quán)威的文本形式找到法律的淵源，包括憲法和法規(guī)、行政命令、自主或半自主社會(huì)組織的章程和規(guī)章。③[美]博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第429頁(yè)。德國(guó)法學(xué)家魏徳士也認(rèn)為，作為公法上組織主體自治的體現(xiàn)，公法組織制定的章程也屬于法律淵源。④[德]魏徳士：《法理學(xué)》，丁曉春等譯，法律出版社2005年版，第102頁(yè)?？梢?，無論是根據(jù)自治規(guī)范的功能與價(jià)值目標(biāo)定位及其客觀屬性，還是域外經(jīng)驗(yàn)，從法律多元視角觀察，自治規(guī)范屬于法的范疇。

三、自治規(guī)范的調(diào)整邊界

法的調(diào)整對(duì)象不是無限的，自治規(guī)范調(diào)整范圍也應(yīng)當(dāng)是有邊界的。薛剛凌教授認(rèn)為，自治規(guī)范的調(diào)整范圍主要是基層社區(qū)管理、行業(yè)或職業(yè)管理、高校管理和利益團(tuán)體管理，即自治規(guī)范調(diào)整對(duì)象主要集中在三類事務(wù)：第一類是專業(yè)類事務(wù)，如從業(yè)人員的交流、學(xué)術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)規(guī)程等；第二類是行業(yè)類事務(wù)，如行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等；第三類是利益類的事項(xiàng)，如社區(qū)管理、利益團(tuán)體的自治等。⑤參見前引③，薛剛凌、王文英文。這是自治規(guī)范的傳統(tǒng)調(diào)整領(lǐng)域，基本符合國(guó)家——社會(huì)二元結(jié)構(gòu)的西方社會(huì)現(xiàn)狀。然而，在府際合作治理中，社會(huì)自治組織不僅是其自治領(lǐng)域治理主體，也是與政府合作治理的主體。其中，自治規(guī)范往往成為府際合作治理成功的重要法律保障。如深圳市龍崗區(qū)由于歷史原因違法搶建問題比較嚴(yán)重，單純依靠政府查處，相關(guān)工作很難取得預(yù)期效果。龍崗區(qū)區(qū)委區(qū)政府積極引導(dǎo)村委會(huì)將違法搶建問題列入村股份公司章程，與分紅掛鉤，取得了良好治理效果。⑥王劍鋒：《村民違建可取消分紅》，載《深圳特區(qū)報(bào)》2010年5月20日。因此，政府與社會(huì)自治組織合作治理的廣泛領(lǐng)域，也可以納入到自治規(guī)范的調(diào)整范疇。

當(dāng)然，政府與社會(huì)自治組織合作治理的廣泛領(lǐng)域納入自治規(guī)范調(diào)整范圍，并不意味著自治規(guī)范調(diào)整范圍沒有任何限制。一般而言，自治規(guī)范應(yīng)當(dāng)受到以下限制：（1）遵循法律保留原則。法律保留原則要求限制權(quán)利的方式或內(nèi)容須以法律明確授權(quán)為前提。法律保留原則可成為限制公權(quán)力肆意干預(yù)私權(quán)利的利器，其要求只有法律明確規(guī)定才能對(duì)私權(quán)利進(jìn)行限制，因而權(quán)利限制應(yīng)當(dāng)成為權(quán)利現(xiàn)象中的例外，而不是“有權(quán)利就必有限制”。⑦周占生：《權(quán)利的限制與抗辯》，民族出版社2015年版，第143頁(yè)。作為社會(huì)公權(quán)力，自治權(quán)遵循法律保留原則是其應(yīng)有之義。根據(jù)《立法法》第八條規(guī)定，國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)；各級(jí)人民政府的產(chǎn)生、組織和職權(quán)等法律保留事項(xiàng)，自治規(guī)范都不能去調(diào)整。（2）不得違反憲法、法律、行政法規(guī)的原則和禁止性規(guī)定。人類歷史表明，一個(gè)社會(huì)如果沒有一個(gè)凌駕于社會(huì)之上的公權(quán)力，社會(huì)秩序?qū)o法得到保障，每個(gè)人必將生活在失序和動(dòng)蕩之中，并最終失去權(quán)利和自由。⑧朱最新等主編：《憲法學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，第6頁(yè)。人民根據(jù)合意以憲法和法律的形式明確公民基本權(quán)利，向國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織授予權(quán)力。憲法、法律既是行政立法、地方立法的法律依據(jù)，也是自治規(guī)范的立法依據(jù)。作為單一制國(guó)家，行政法規(guī)具有極高的權(quán)威性和效力的廣泛性，在一定程度上代表著人民分配正義。因此，行政法規(guī)也是自治規(guī)范的立法依據(jù)。自治規(guī)范違反憲法、法律、行政法規(guī)的原則和禁止性規(guī)定，就是僭越憲法、法律、行政法規(guī)，重新分配正義。這不僅違憲、違法，而且違反人民合意，其結(jié)果必然導(dǎo)致自治規(guī)范的無效。如，在四川省郫縣紅光鎮(zhèn)八圣村一社村民葉曉輝狀告村集體剝奪其土地補(bǔ)償款受益權(quán)案件中，法院認(rèn)為，村規(guī)民約關(guān)于女方結(jié)婚時(shí)戶口要遷到男方家落戶的規(guī)定，限制了婦女落戶選擇權(quán)，有違憲法“法律面前人人平等”的法律原則，也違反了《婦女權(quán)益保障法》等法律的具體規(guī)定，因而無效。⑨王鑫：《外嫁女狀告村民組訂村規(guī)豈能觸法律》，http：//news.sina.com.cn/s/2005-10-26/05517265616s.shtml。2016年10月18日訪問。（3）遵循公序良俗原則。公序良俗以法律制度本身內(nèi)在的道德倫理價(jià)值和法律基本原則為基礎(chǔ)，內(nèi)含整個(gè)法秩序的基礎(chǔ)原則和價(jià)值體系，尤其是憲法上的基本人權(quán)規(guī)定，理應(yīng)成為自治規(guī)范遵循的基本準(zhǔn)則。由于自治規(guī)范是社會(huì)自治組織成員在自愿基礎(chǔ)上通過利益博弈而形成的，其內(nèi)容難免會(huì)偏向于保護(hù)本行業(yè)利益或成員利益，而忽視甚至有意地限制其他主體利益和公眾利益，對(duì)此，“應(yīng)通過一定的程序加以克服。其主要途徑是通過司法審查對(duì)自治規(guī)范作公序良俗的消極控制”。⑩蘇永欽：《私法自治中的經(jīng)濟(jì)理性》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版，第14頁(yè)?；诖?，自治規(guī)范作為法，不應(yīng)當(dāng)將有違善良風(fēng)俗的內(nèi)容納入其調(diào)整范圍。（4）罰則設(shè)定的限制?！吧鐖F(tuán)作為一個(gè)社會(huì)群體，必須有能力對(duì)成員之違反群體要求的行為作出反應(yīng)?！ㄕf也認(rèn)為，章程通常應(yīng)當(dāng)對(duì)社團(tuán)處罰措施作出規(guī)定。”①[德]迪特爾·梅迪庫(kù)斯：《德國(guó)民法總論》，邵建東譯，法律出版社2000年版，第238頁(yè)?！叭绻魏涡袆?dòng)者不服從規(guī)范，必須對(duì)其施行懲罰，只有這樣，規(guī)范方能行之有效?！雹赱美]詹姆斯·S·科爾曼：《社會(huì)理論的基礎(chǔ)理論》，鄧方譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社1999年版，第314頁(yè)。自治規(guī)范要有效能，必須對(duì)違反自治規(guī)范要求的行為作出反應(yīng)，存在相應(yīng)的懲罰措施。但處罰措施的設(shè)定必須遵循法律保留原則、公序良俗原則，不得違反憲法、法律、行政法規(guī)的原則和禁止性規(guī)定。同時(shí)，處罰措施的設(shè)定還必須注意：第一，由于自治規(guī)范制定權(quán)來源于成員的自愿讓渡。因此，只有能夠讓渡的權(quán)利才可以成為處罰的對(duì)象，不能讓渡的權(quán)利，則不能成為處罰的對(duì)象。如人身自由權(quán)、生命健康權(quán)是公民基本權(quán)利，是不能讓渡的，自治規(guī)范不能在此方面設(shè)定處罰。第二，自治規(guī)范罰則的設(shè)定必須考慮到罰則的有效性。罰則的有效性對(duì)社會(huì)自治組織是相當(dāng)關(guān)鍵的，但不應(yīng)該讓社會(huì)自治組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu)具備類同于國(guó)家機(jī)器的暴力為后盾。因?yàn)樽灾我?guī)范的意義本來就在于能獲得最大程度的自覺遵守。自治規(guī)范罰則除了要求制度本身要清晰之外，就是要把握懲罰的度，既不能過于苛刻、不合法不合理；又不能綿弱無力，使機(jī)會(huì)主義滋生并對(duì)責(zé)任缺乏預(yù)見。③參見前引⑥，方潔文。第三，自治規(guī)范與國(guó)家法是兩個(gè)不同的規(guī)范體系，“一事不再罰”等并不適用。正如國(guó)家對(duì)奧運(yùn)冠軍等予以獎(jiǎng)勵(lì)的同時(shí)，社會(huì)自治組織亦可對(duì)此予以重獎(jiǎng)一樣，對(duì)于某些違法行為，國(guó)家予以行政處罰同時(shí)，社會(huì)自治組織也可以依據(jù)自治規(guī)范予以處罰。

四、自治規(guī)范的效力問題

自治規(guī)范屬于法的范疇，自然具有法的效力。所謂法的效力，是指法對(duì)法主體行為的約束力或強(qiáng)制力，包括法的效力等級(jí)（即法的效力位階）和法的效力范圍兩個(gè)方面。

（一）自治規(guī)范的效力等級(jí)

法的效力等級(jí)，是指在一國(guó)法律體系中，各規(guī)范性法律文件因其制定主體以及所行使的立法權(quán)性質(zhì)等不同而形成的效力上的等級(jí)差別現(xiàn)象。④徐向華主編：《立法學(xué)教程》，上海交通大學(xué)出版社2011年版，第240頁(yè)。不同自治規(guī)范具有同等效力，在各自適用領(lǐng)域、范圍內(nèi)施行。因此，自治規(guī)范的效力等級(jí)主要是作為法源的自治規(guī)范與國(guó)家法在法律適用中的效力次序。

在西方，不少國(guó)家確立了自治規(guī)范的效力。在英國(guó)，法院通過司法判例確認(rèn)“在社團(tuán)事務(wù)的范圍內(nèi)，原則上社團(tuán)自治規(guī)范具有自治效力，但若自治規(guī)范的規(guī)定侵犯社團(tuán)成員憲法基本權(quán)利（如勞動(dòng)權(quán)）法院就有權(quán)通過禁止令禁止自治組織實(shí)行這項(xiàng)規(guī)范?！雹輀英]丹寧勛爵：《法律的訓(xùn)誡》，劉庸安等譯，法律出版社1999年版，第182-184頁(yè)。即在自治事務(wù)范圍內(nèi)自治規(guī)范與行政機(jī)關(guān)委任立法具有類似的法律效力。在法國(guó)，同業(yè)公會(huì)制定的自治規(guī)則受到政府監(jiān)督，有的要得到政府的批準(zhǔn)才能生效，有的則只要上交有關(guān)政府部門備案，未遭到反對(duì)即生效。⑥王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版，第527頁(yè)。在德國(guó)，自治規(guī)范不僅具有法律效力，而且具有較高效力。德國(guó)現(xiàn)代行政法學(xué)的奠基人奧托·邁耶將自治章程列為第三個(gè)行政法淵源?！熬哂蟹ㄒ?guī)作用力的社團(tuán)章程——只是在一定程度上起作用?！雹遊德]奧托·邁耶：《德國(guó)行政法》》，劉飛譯，商務(wù)印書館2002年版，第89頁(yè)。此后德國(guó)行業(yè)組織的自治規(guī)章作為行政法的淵源之一，直接具法定強(qiáng)制性?！翱梢哉J(rèn)為行政法的法律淵源有憲法、議會(huì)正式法律、行政法令、自治規(guī)章和行政規(guī)章、習(xí)慣法、行政法的一般原則、歐洲聯(lián)盟法和國(guó)際法等。”⑧于安編著：《德國(guó)行政法》，清華大學(xué)出版社1999年版，第19頁(yè)。德國(guó)法學(xué)理論根據(jù)《基本法》第20條、70條、93條、100條的規(guī)定，依司法適用效力先后，將德國(guó)法律位階做出如下排序：歐共體法——聯(lián)邦憲法——聯(lián)邦行政法規(guī)和聯(lián)邦自治組織章程——州憲法——包含強(qiáng)行法的州法律——州行政法規(guī)和州的自治組織章程——習(xí)慣法。⑨參見前引④，[德]魏徳士書，第119頁(yè)。

在我國(guó)，傳統(tǒng)法學(xué)理論只在國(guó)家法范疇內(nèi)討論法的效力等級(jí)問題，認(rèn)為法的效力等級(jí)是由立法體制決定的，不同國(guó)家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件在法律淵源體系中所處的效力位置和等級(jí)。⑩朱力宇、張曙光主編：《立法學(xué)》（第二版），中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第146頁(yè)。《立法法（2015）》也只是規(guī)定了國(guó)家法之間的效力等級(jí)及其適用規(guī)則。根據(jù)傳統(tǒng)法學(xué)理論，自治規(guī)范不屬于法，其效力往往低于各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)制定的其他規(guī)范性文件，從而使社會(huì)自治組織自治空間被各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)以各種行政命令等形式壓縮，影響社會(huì)自治組織積極作用的發(fā)揮，影響著府際合作治理的實(shí)效。自治規(guī)范也是法，也具有法的效力。為推進(jìn)府際合作治理的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，明確自治規(guī)范在整個(gè)法律體系中的效力位階是非常必要的。在一國(guó)法律體系中，憲法具有最高法律效力，其他法律，包括自治規(guī)范的效力都來自憲法。因此，自治規(guī)范不得與憲法相抵觸。在自治規(guī)范與法律、行政法規(guī)的關(guān)系上，自治規(guī)范的效力應(yīng)位于法律、行政法規(guī)之下，原因在于法律是由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依據(jù)系統(tǒng)化的立法程序制定，行政法規(guī)是由最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照法律制定的。最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)代表著全體國(guó)民的公共意志，具有崇高的權(quán)威性，從而使法律行政法規(guī)具有高度的公信力和約束力。我國(guó)是單一制國(guó)家。法律、行政法規(guī)是國(guó)家分配權(quán)力（權(quán)利）職責(zé)（義務(wù)）的最基本方式，是整個(gè)法律秩序穩(wěn)定的基石。許多自治規(guī)范的制定是基于法律行政法規(guī)授權(quán)而產(chǎn)生的。自治規(guī)范在與地方性法規(guī)、規(guī)章的關(guān)系上呈現(xiàn)多元性，在自治領(lǐng)域，自治規(guī)范、地方性法規(guī)、規(guī)章的權(quán)力來源都是憲法、法律或行政法規(guī)，不存在相互的隸屬關(guān)系。在憲法、法律或行政法規(guī)之下，兩者對(duì)各自管理的事務(wù)具有同等的效力。在合作治理領(lǐng)域，由于府際合作治理是政府主導(dǎo)的多元合作治理，合作治理的領(lǐng)域一般都不是憲法、法律或行政法規(guī)授權(quán)的自治領(lǐng)域，而是屬于政府治理的范疇。因此，地方性法規(guī)、規(guī)章的效力具有優(yōu)先性，自治規(guī)范要服從地方性法規(guī)、規(guī)章。另外，由于基層群眾自治是一種區(qū)域自治，是在地方政府領(lǐng)導(dǎo)下的區(qū)域自治。因此，其制定的自治規(guī)范，無論是在自治領(lǐng)域，還是在合作治理領(lǐng)域，其效力都應(yīng)當(dāng)?shù)陀诘胤叫苑ㄒ?guī)、規(guī)章。

（二）自治規(guī)范的效力范圍

法的效力范圍，是指法的作用力所輻射的領(lǐng)域和維度，即法對(duì)于何種人、在何種空間范圍、時(shí)間范圍內(nèi)有效，從而可以發(fā)揮法的約束力和強(qiáng)制性，一般包括法的對(duì)象效力范圍、法的空間效力范圍和法的時(shí)間效力范圍。①王啟富主編：《法理學(xué)》（第2版），中國(guó)政法大學(xué)出版社2013年版，第83頁(yè)。作為法，自治規(guī)范的空間效力范圍和時(shí)間效力范圍，人們并沒有多大爭(zhēng)議。自治規(guī)范對(duì)社會(huì)自治組織成員具有法律效力，也是沒有爭(zhēng)議的。因?yàn)椤靶袠I(yè)協(xié)會(huì)自治規(guī)則是行業(yè)協(xié)會(huì)成員在自愿的基礎(chǔ)上，通過民主程序，由成員協(xié)商一致而達(dá)成的。它是行業(yè)協(xié)會(huì)成員自愿向協(xié)會(huì)讓渡部分權(quán)利，表示愿意接受自治規(guī)則約束的結(jié)果，因此成員服從自治規(guī)則就等于服從他自己，行業(yè)協(xié)會(huì)自治規(guī)則實(shí)施的理想渠道是自愿、非強(qiáng)制的自治?！雹诶柢姡骸痘诜ㄖ蔚淖灾巍袠I(yè)自治規(guī)范的實(shí)證研究》，載《法商研究》2006年第4期。但人們普遍認(rèn)為，自治規(guī)范對(duì)社會(huì)自治組織成員之外的人不具有法律效力。因?yàn)樽灾蔚幕A(chǔ)在于成員權(quán)利的讓渡，如果承認(rèn)自治規(guī)范的外部性，即對(duì)非成員也產(chǎn)生約束力，就違背了民主自治原則。自治的核心含義在于自治的治理者和被治理者應(yīng)該是同一的，當(dāng)它們發(fā)生分離，即被治理者出現(xiàn)治理者以外的主體時(shí)，這種治理就轉(zhuǎn)化成了他治。③魏靜：《商會(huì)自治的基石商會(huì)自治規(guī)范研究》，載《西南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版）》2009年第8期。筆者覺得，這種觀點(diǎn)是值得商榷的。自治不僅僅是人的自治，更是領(lǐng)域（區(qū)域）自治。領(lǐng)域（區(qū)域）自治就意味著在此自治領(lǐng)域，其自治規(guī)范對(duì)自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)具有普遍的法律效力，其調(diào)整對(duì)象主要是其成員，但不僅僅針對(duì)其成員。只要屬于法定的自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，自治規(guī)范對(duì)此領(lǐng)域（區(qū)域）的所有人都具有約束力。如，根據(jù)《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法（2014）》的規(guī)定，注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)職責(zé)主要是依法實(shí)施注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)管理。行業(yè)管理是整個(gè)注冊(cè)會(huì)計(jì)師領(lǐng)域的管理，必然涉及注冊(cè)會(huì)計(jì)師準(zhǔn)入，而有關(guān)注冊(cè)會(huì)計(jì)師準(zhǔn)入的自治規(guī)范所調(diào)整對(duì)象一般都不是注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)成員，而是準(zhǔn)備進(jìn)入注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的人。如果自治規(guī)范對(duì)這些人沒有約束力，則注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)行業(yè)管理的職能就可能落空。又如，《中國(guó)旅游飯店行業(yè)規(guī)范》第十條規(guī)定“飯店客房收費(fèi)以‘間/夜’為計(jì)算單位。按客人住一‘間/夜’，收一天房費(fèi)；次日12時(shí)以后、18時(shí)以前辦理退房手續(xù)者，飯店可以加收半天房費(fèi)；次日18時(shí)以后退房者，飯店可以加收一天房費(fèi)”最終被法院認(rèn)定為無效，并非僅僅是對(duì)第三者無效，而是對(duì)包括其成員在內(nèi)的整體無效。原因是因?yàn)樵撟灾我?guī)范侵犯了憲法規(guī)定的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、自由競(jìng)爭(zhēng)原則，違反了《合同法》的相關(guān)規(guī)定，“侵害了消費(fèi)者的自主決定權(quán)和公平交易權(quán)，并且屬于強(qiáng)迫消費(fèi)者接受的格式條款”。④楊立新：《商業(yè)行規(guī)與法律規(guī)范的沖突與協(xié)調(diào)》，載《法治研究》2009年第6期。這從另一側(cè)面反映了自治規(guī)范對(duì)自治領(lǐng)域（區(qū)域）的所有人都具有的約束力。有人提出，行業(yè)協(xié)會(huì)自治規(guī)則良莠不齊，不能要求同行業(yè)一起遵守不合理的行規(guī)，而且要求不入會(huì)的企業(yè)遵守入會(huì)的企業(yè)制定的行業(yè)規(guī)則，從法理上說不通。⑤參見朱英、魏文享：《行業(yè)習(xí)慣與國(guó)家法令——以1930年行規(guī)討論案為中心的分析》，載《歷史研究》2004年第6期。這種現(xiàn)象在一個(gè)行業(yè)只有一個(gè)社會(huì)自治組織的，如注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)等，是不存在的。這種現(xiàn)象存在于法律、行政法規(guī)允許一個(gè)行業(yè)多個(gè)自治組織存在的領(lǐng)域。法律、行政法規(guī)允許一個(gè)行業(yè)多個(gè)自治組織存在意味著那不是領(lǐng)域自治，而是在該領(lǐng)域內(nèi)人的自治。人的自治，其制定的自治規(guī)范自然只能對(duì)其成員產(chǎn)生作用。

五、自治規(guī)范與國(guó)家法的關(guān)系

自治規(guī)范與國(guó)家法兩者并存于府際合作治理實(shí)踐之中，已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。兩者互動(dòng)也呈現(xiàn)出紛繁復(fù)雜的局面。對(duì)兩者關(guān)系直接論述者并不多，⑥參見前引③，薛剛凌、王文英文。更多的是將自治規(guī)范看作是軟法或者民間法的組成部分，然后在論述軟法與硬法、民間法與國(guó)家法的關(guān)系中間接表達(dá)了作者對(duì)自治規(guī)范與國(guó)家法關(guān)系的認(rèn)知。⑦參見劉小冰等：《軟法原理與中國(guó)憲政》，東南大學(xué)出版社2010年版，第64-65頁(yè)；劉旺洪：《論民間法及其與國(guó)家法的關(guān)系》，載《江海學(xué)刊》2007年第4期。這些直接、間接論述自治規(guī)范和國(guó)家法關(guān)系的理論成果都存在合理之處。但這些理論探討，更多是對(duì)自治規(guī)范和國(guó)家法現(xiàn)實(shí)關(guān)系的描述，缺乏應(yīng)然的理性分析；更多的是從宏觀上對(duì)兩者關(guān)系進(jìn)行論述，沒有關(guān)注到社會(huì)自治組織自治領(lǐng)域以及社會(huì)自治組織與國(guó)家機(jī)關(guān)合作治理領(lǐng)域中自治規(guī)范與國(guó)家法關(guān)系存在的不同，更沒有據(jù)此進(jìn)行精細(xì)的研究論述，從而影響其在實(shí)踐中理論指導(dǎo)作用的發(fā)揮。基于此，我們將在借鑒這些理論合理之處的同時(shí)，從應(yīng)然的視角，圍繞社會(huì)自治組織自治領(lǐng)域以及社會(huì)自治組織與國(guó)家機(jī)關(guān)合作治理領(lǐng)域兩個(gè)層面對(duì)自治規(guī)范與國(guó)家法的關(guān)系進(jìn)行探討。

（一）自治領(lǐng)域的自治規(guī)范與國(guó)家法

中國(guó)曾是一個(gè)高度集權(quán)的單一制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家，基本不存在自治的空間。伴隨著改革開放的不斷深入，行業(yè)自治、職業(yè)自治、學(xué)術(shù)自治、基層自治的不斷發(fā)展，社會(huì)自治空間不斷拓寬，自治規(guī)范由此產(chǎn)生，并在與國(guó)家法的互動(dòng)中不斷發(fā)展。

1.國(guó)家法為自治規(guī)范提供了法律基礎(chǔ)。我國(guó)是單一制國(guó)家。憲法、法律、行政法規(guī)是國(guó)家分配權(quán)力（權(quán)利）職責(zé)（義務(wù)）的最基本方式，是整個(gè)法律秩序穩(wěn)定的基石。社會(huì)自治組織具有憲法權(quán)利屬性的自治權(quán)⑧李海平：《論作為憲法權(quán)利的團(tuán)體自治權(quán)》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第6期。來源于憲法、法律、行政法規(guī)的授予。如《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法（2014）》第三十四條規(guī)定：“中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的章程由全國(guó)會(huì)員代表大會(huì)制定，并報(bào)國(guó)務(wù)院財(cái)政部門備案；省、自治區(qū)、直轄市注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的章程由省、自治區(qū)、直轄市會(huì)員代表大會(huì)制定，并報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府財(cái)政部門備案?！钡谌鍡l規(guī)定：“中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)依法擬訂注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則、規(guī)則，報(bào)國(guó)務(wù)院財(cái)政部門批準(zhǔn)后施行。”國(guó)家法與自治規(guī)范都是法，理應(yīng)遵循相同的目標(biāo)價(jià)值，即“將社會(huì)大多數(shù)主體的利益、公平、正義等追求作為其共同價(jià)值，兩者皆應(yīng)順應(yīng)社會(huì)價(jià)值的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在法律價(jià)值體系內(nèi)保持統(tǒng)一?！雹釁⒁娗耙?，劉小冰等書，第66頁(yè)。憲法、法律、行政法規(guī)的授權(quán)不僅為自治規(guī)范的制定提供了法律依據(jù)，而且為國(guó)家法與自治規(guī)范價(jià)值上的統(tǒng)一提供了制度保障，從而為自治規(guī)范提供了良好的法律基礎(chǔ)。

2.自治規(guī)范與國(guó)家法相互尊重、長(zhǎng)期共存。自治規(guī)范與國(guó)家法都是一種法律控制方式，但兩者發(fā)生作用的機(jī)制等并不一致。一般來說，在現(xiàn)代社會(huì)中最基本、最主要的社會(huì)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)由國(guó)家法來調(diào)整，不允許社會(huì)自治組織任意變更，不允許自治規(guī)范任意調(diào)整，如《立法法（2015）》第八條保留的領(lǐng)域?！耙?yàn)檫@些領(lǐng)域?qū)儆诨镜纳鐣?huì)關(guān)系，必須以國(guó)家法的規(guī)定為導(dǎo)向，否則，將難以保證最基本的社會(huì)秩序與社會(huì)的未來發(fā)展方向?！雹怅愋闫迹骸蹲兏飼r(shí)期法律與道德的沖突問題研究——兼論法律的倫理性》，中國(guó)方正出版社2008年版，第278頁(yè)。而許多社會(huì)公共生活領(lǐng)域，國(guó)家法不適宜也沒必要過多加以干涉，完全可以交給社會(huì)自治組織自我協(xié)商、博弈形成自發(fā)秩序，讓社會(huì)自治規(guī)范獨(dú)自調(diào)整。正如姜明安教授所言：“社會(huì)公權(quán)力組織內(nèi)部的活動(dòng)只要與法律不相違背，就具有自治性，國(guó)家公權(quán)力不得介入?！雹俳靼玻骸豆▽W(xué)研究的幾個(gè)問題》，載《法商研究》2005年第3期。韓國(guó)全炳梓教授也認(rèn)為，各社會(huì)團(tuán)體的自律如不違背全社會(huì)的利益，其成員應(yīng)優(yōu)先遵守其自律規(guī)范。②郭道暉：《多元社會(huì)中法的本質(zhì)與功能——第二次亞洲法哲學(xué)大會(huì)述評(píng)》，載《中外法學(xué)》1999年第3期。因此，自治規(guī)范與國(guó)家法將長(zhǎng)期共存，并且在法體系內(nèi)的地位是平等的，不存在上下級(jí)關(guān)系，兩者相互尊重、協(xié)調(diào)發(fā)展，共同促進(jìn)社會(huì)秩序和諧穩(wěn)定。當(dāng)然，由于不同時(shí)代，對(duì)國(guó)家法、自治規(guī)范的權(quán)威性、確信度不一樣，人們對(duì)法的需求也有所不同?；诰S護(hù)社會(huì)秩序需要，法作為一種社會(huì)控制系統(tǒng)，必須及時(shí)反映人們的規(guī)則需求。因此，伴隨著時(shí)代需要，自治規(guī)范與國(guó)家法的調(diào)整范圍會(huì)不斷位移，這是自治規(guī)范與國(guó)家法相互尊重、長(zhǎng)期共存的特殊例證。

3.國(guó)家法引導(dǎo)、監(jiān)督自治規(guī)范。相對(duì)于國(guó)家法而言，自治規(guī)范更接地氣，更能得到民眾的支持和遵守。但自治規(guī)范制定者——社會(huì)自治組織成員既不是天使，也不是惡魔，而是“凡人”。“凡人”有自身利益，且只有有限理性。這就不可避免自治規(guī)范制定者因自身利益在制定自治規(guī)范時(shí)只是關(guān)注本利益群體而不可能超脫其外，或因有限理性而出現(xiàn)判斷瑕疵。如中國(guó)旅游飯店協(xié)會(huì)《中國(guó)旅游飯店行業(yè)規(guī)范（2003）》規(guī)定：飯店可以謝絕客人自帶酒水和食品進(jìn)入餐廳等場(chǎng)所享用。如果自帶酒水，則酒店有權(quán)收取相應(yīng)的“開瓶費(fèi)”。這種自治規(guī)范有其負(fù)面作用，“容易引起限制競(jìng)爭(zhēng)、利己主義等弊端，對(duì)國(guó)家法制帶來挑戰(zhàn)甚至削弱法治的精神?！雹蹍⒁娗耙?，黎軍文。因此，國(guó)家法通過立法監(jiān)控、行政監(jiān)控、司法監(jiān)控④參見黎軍：《行業(yè)自治及其限制：行業(yè)協(xié)會(huì)研究論綱》，載《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)(人社版)》2006年第2期；丁煒煒：《行業(yè)自治規(guī)則與國(guó)家法的博弈分析》，載《法制與經(jīng)濟(jì)》2012年第6期；薛剛凌、王文英：《社會(huì)自治規(guī)則探討——兼論社會(huì)自治規(guī)則與國(guó)家法律的關(guān)系》，載《行政法學(xué)研究》2006年第1期。對(duì)自治規(guī)范進(jìn)行必要而又謹(jǐn)慎的引導(dǎo)、監(jiān)督十分必要。

（二）合作治理領(lǐng)域的自治規(guī)范與國(guó)家法

伴隨著府際合作治理的深入發(fā)展，國(guó)家法與自治規(guī)范的邊界變得越來越模糊，國(guó)家法與自治規(guī)范形成一種重疊空間——合作治理領(lǐng)域?！昂献魇且环N立體的梯級(jí)圖：主體的聯(lián)合——政府與第三部門的合作；公務(wù)的聯(lián)合——政府行政與社團(tuán)行政的合作；規(guī)范的聯(lián)合——國(guó)家法與社團(tuán)規(guī)章的合作；方式的聯(lián)合——權(quán)力性行為與非權(quán)力性行為的合作。其中社團(tuán)規(guī)章的合作治理能力可謂功能顯著。”⑤在合作治理領(lǐng)域中，自治規(guī)范與國(guó)家法聯(lián)系緊密、良性互動(dòng)，即一方面國(guó)家法主導(dǎo)著自治規(guī)范，自治規(guī)范必須服從、服務(wù)于國(guó)家法治理；另一方面自治規(guī)范補(bǔ)充國(guó)家法，并與國(guó)家法交相輝映，共同致力于法治中國(guó)建設(shè)，并在一定條件下成為國(guó)家法的重要淵源。

1.國(guó)家法主導(dǎo)自治規(guī)范。國(guó)家法是實(shí)現(xiàn)國(guó)家和人民意志，維護(hù)社會(huì)秩序、確立社會(huì)資源配置結(jié)構(gòu)的基本形式?！皣?guó)家法律較之一般團(tuán)體法律，有兩個(gè)顯著特點(diǎn)。首先國(guó)家法律具有強(qiáng)制性或不可選擇性。一般團(tuán)體法律的有效性在于其成員的承認(rèn)……國(guó)家法律則不同，每個(gè)人都必須遵守自己國(guó)家的法律，別無選擇。……其次，國(guó)家法律具有普遍適用性。它對(duì)于國(guó)家內(nèi)部一切成員、一切團(tuán)體都是適用的?！雹捺u永賢等：《現(xiàn)代西方國(guó)家學(xué)說》，福建人民出版社1993年版，第322頁(yè)。在府際合作治理中，政府壟斷全部行政權(quán)的局面已經(jīng)打破，社會(huì)自治組織按照便民、公平與效率原則擁有了相應(yīng)的社會(huì)行政權(quán)力，參與社會(huì)治理。在自治領(lǐng)域，國(guó)家法為自治規(guī)范提供一個(gè)法律框架，賦予了自治規(guī)范較為廣泛的調(diào)整空間。而合作治理領(lǐng)域，無論是依據(jù)西方國(guó)家社會(huì)二元理論，還是傳統(tǒng)中國(guó)的法制實(shí)踐，都屬于傳統(tǒng)國(guó)家法的調(diào)整范疇。只是由于社會(huì)自治組織在其自治領(lǐng)域體現(xiàn)的治理能力，政府才讓社會(huì)自治組織參與合作領(lǐng)域的治理。然而，“如果沒有有效的政府，經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和可持續(xù)的發(fā)展是不可能的，有效的政府——而不是小政府——是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵”。⑦TheWorldBank,WorldDevelopmentReport1997：TheStateInAChangingWorld,OxfordUniversityPress,N.Y.1997,p.1.在當(dāng)代中國(guó)，如果沒有政府主導(dǎo)，離開了政府指引和監(jiān)督，社會(huì)自治組織連自治都很難正常進(jìn)行，更不用說參與政府治理。調(diào)整政府行為是國(guó)家法獨(dú)有的領(lǐng)域。政府主導(dǎo)，意味著合作治理領(lǐng)域中，國(guó)家法的主導(dǎo)地位。而且現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)法治社會(huì)，社會(huì)中最基本、最主要的社會(huì)關(guān)系必須由國(guó)家法來調(diào)整。“因?yàn)檫@些領(lǐng)域?qū)儆诨镜纳鐣?huì)關(guān)系，必須以國(guó)家法的規(guī)定為導(dǎo)向，否則，將難以保證最基本的社會(huì)秩序與社會(huì)的未來發(fā)展方向?！雹鄥⒁娗耙?，陳秀萍書，第278頁(yè)。因此，在合作治理領(lǐng)域，“國(guó)家法的主導(dǎo)地位是毋庸置疑的?！雹崾吠氲戎骶帲骸吨袊?guó)夢(mèng)與法學(xué)研究、法律實(shí)踐》，武漢大學(xué)出版社2013年版，第149頁(yè)。自治規(guī)范必須全面服從和服務(wù)于國(guó)家法，以便促進(jìn)社會(huì)和諧有序。

2.自治規(guī)范是國(guó)家法的補(bǔ)充和交融。在合作治理領(lǐng)域，國(guó)家法的主導(dǎo)地位并不意味著國(guó)家法一統(tǒng)天下。國(guó)家法是由人來制定的。人既不是天使，也不是神仙，人只有有限理性。而社會(huì)卻是紛繁復(fù)雜的，因此，在許多理應(yīng)由國(guó)家法控制的領(lǐng)域客觀上也總會(huì)存在不受國(guó)家法控制的“權(quán)力飛地”。正如范愉教授所言：“法治并不意味著否定社會(huì)自治，也不意味著國(guó)家可以通過法律覆蓋生活的每一個(gè)角落……”。⑩范愉：《糾紛解決與民間社會(huì)規(guī)范》，載《洪范評(píng)論》2004年第8輯。在這些“權(quán)力飛地”，國(guó)家法難以發(fā)揮其應(yīng)有作用，而且其自身也存在缺陷，自治規(guī)范以其特殊形式發(fā)揮著規(guī)則效力，起著對(duì)國(guó)家法拾遺補(bǔ)缺的作用。自治規(guī)范在發(fā)揮拾遺補(bǔ)缺作用的同時(shí)，也常常與國(guó)家法發(fā)生一定沖突。自治規(guī)范與國(guó)家法的沖突實(shí)質(zhì)上是一種利益沖突。為此，我們一方面要對(duì)自治規(guī)范所保障、維護(hù)的利益進(jìn)行類型化思考，采用還原方法尋找立法者對(duì)此利益在國(guó)家法價(jià)值體系中的評(píng)價(jià)和排序，根據(jù)這一利益評(píng)價(jià)和排序，通過國(guó)家立法機(jī)關(guān)完善立法來解決沖突，或者通過相關(guān)法條類推適用，進(jìn)行利益衡量來解決兩者的沖突問題。另一方面我們必須對(duì)利益進(jìn)行具體分層，在利益的層次結(jié)構(gòu)中對(duì)當(dāng)事人具體利益進(jìn)行衡量，從而保證利益衡量的公正與妥當(dāng)。在利益的層次結(jié)構(gòu)中，存在著當(dāng)事人的具體利益、群體利益、制度利益和社會(huì)公共利益，自治規(guī)范往往代表著社會(huì)自治組織的具體利益和社會(huì)利益(善良風(fēng)俗、公平正義觀念等)，在不損害制度根本利益的情況下，形成對(duì)制度的漏洞補(bǔ)充和價(jià)值補(bǔ)充，彌補(bǔ)制度本身的缺陷，全面完善和維護(hù)制

6①姜世波、王彬：《習(xí)慣法規(guī)則的形成機(jī)制及其查明問題研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第401-403頁(yè)。度利益，6①?gòu)亩棺灾我?guī)范和國(guó)家法在調(diào)整社會(huì)關(guān)系中交相輝映，實(shí)現(xiàn)良法善治。

3.自治規(guī)范是國(guó)家法的重要淵源。在合作治理領(lǐng)域，自治規(guī)范對(duì)國(guó)家法起著拾遺補(bǔ)缺的作用，調(diào)整著國(guó)家法的“權(quán)力飛地”。自治規(guī)范憑借社會(huì)自治組織自身的力量、深厚的民意基礎(chǔ)、貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí)，約束著成員行為，參與社會(huì)治理，體現(xiàn)了自治規(guī)范的實(shí)踐理性。為此，國(guó)家法常常將自治規(guī)范中與國(guó)家法價(jià)值一致的內(nèi)容納入其具體內(nèi)容之中，從而縮短國(guó)家法與民眾之間的距離，節(jié)約立法、執(zhí)法、司法和守法成本。自治規(guī)范因而成為國(guó)家法的重要淵源。如德國(guó)聯(lián)邦政府《聯(lián)邦防止有害物質(zhì)入侵保護(hù)法》第48條頒布的《保持空氣清潔技術(shù)說明》第3條第1款第10項(xiàng)就援引了附件6中列舉的德國(guó)工程師協(xié)會(huì)的一條準(zhǔn)則。②[德]羅爾夫·斯特博：《德國(guó)經(jīng)濟(jì)行政法》，蘇穎霞、陳少康譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第73頁(yè)。另外，社會(huì)自治組織的自治領(lǐng)域不是固定不變的，而是動(dòng)態(tài)的。這樣，原來屬于自治領(lǐng)域的事項(xiàng)可能成為國(guó)家法獨(dú)立調(diào)整或者與自治規(guī)范合作治理的領(lǐng)域。這種情形下，國(guó)家制定法律時(shí)必然會(huì)將自治規(guī)范納入考慮范疇，并將其合符國(guó)家法價(jià)值的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律，從而為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好法治環(huán)境。當(dāng)然，國(guó)家法在吸納自治規(guī)范時(shí)必須堅(jiān)持保障人權(quán)和公共利益至上的基本立場(chǎng)，要有一個(gè)合理定位，要注意自治規(guī)范利弊，要掌握好原則和方式，從而實(shí)現(xiàn)利用自治規(guī)范矯正國(guó)家法可能存在的偏頗，增強(qiáng)國(guó)家法的理性和民意基礎(chǔ)。

（責(zé)任編輯：盧護(hù)鋒）

*廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)廣東省地方立法研究評(píng)估與咨詢服務(wù)基地常務(wù)副主任，法學(xué)院教授。本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“區(qū)域府際合作治理的行政法問題研究”（14BFX036）的階段性成果。