何 洋

(四川大學(xué) 四川 成都 610207)

我國(guó)環(huán)境管理體制中的垂直管理研究

何 洋

(四川大學(xué) 四川 成都 610207)

十三屆五中全會(huì)提出實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。近年來中央政府對(duì)環(huán)境污染的治理力度不斷加大，頒布各項(xiàng)新的保護(hù)措施，我國(guó)的環(huán)境問題得到了很好的遏制，但為了長(zhǎng)期地、根本上解決我國(guó)的環(huán)境問題，需要在制度上加以完善，環(huán)境保護(hù)的垂直管理應(yīng)運(yùn)而生。

環(huán)境體制；垂直管理；環(huán)保執(zhí)法

一、環(huán)境垂直管理制度出臺(tái)的背景

地方政府的經(jīng)濟(jì)職能的單一化傾向與國(guó)家的綜合服務(wù)職能相沖突，地方政府的經(jīng)濟(jì)利益與國(guó)家整體的環(huán)保利益相沖突導(dǎo)致地方政府對(duì)環(huán)保監(jiān)測(cè)、執(zhí)法的干預(yù)，中央關(guān)于環(huán)境保護(hù)的政令得不到有效的貫徹實(shí)施。我國(guó)現(xiàn)在大部分地方政府官員的升遷多與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平掛鉤，政績(jī)考核側(cè)重于GDP考核，因而地方政府的職能會(huì)側(cè)重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而忽視環(huán)境保護(hù)等其它關(guān)乎社會(huì)公共利益的領(lǐng)域，甚至環(huán)保局等部門要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，曲解、違背國(guó)家法律和政策，擅自降低企業(yè)的排污標(biāo)準(zhǔn)，降低企業(yè)的排污費(fèi)用，為引進(jìn)項(xiàng)目、吸引投資，為不達(dá)標(biāo)的企業(yè)開后門。地方政府“上有政策下有對(duì)策”會(huì)直接導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)“違法成本低，守法成本高”，污染企業(yè)會(huì)為所欲為，環(huán)境狀況會(huì)不斷惡化。

二、環(huán)境垂直管理制度的內(nèi)容和意義

十三屆五中全會(huì)提出實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度包括兩方面，即監(jiān)測(cè)和監(jiān)察執(zhí)法兩方面。我國(guó)現(xiàn)在縣、市、省、國(guó)家各級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作，而環(huán)境監(jiān)測(cè)站隸屬于當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保行政部門，根據(jù)環(huán)保法，各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量，環(huán)保行政部門屬于各級(jí)人民政府的一個(gè)組成部門，由人民政府領(lǐng)導(dǎo)，地方政府為了提高本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量，會(huì)不可避免插手環(huán)境監(jiān)測(cè)工作。環(huán)境監(jiān)測(cè)站的人事權(quán)和財(cái)權(quán)由當(dāng)?shù)卣疀Q定，環(huán)境監(jiān)測(cè)站不能獨(dú)立、有效、真實(shí)的進(jìn)行監(jiān)測(cè)工作，環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)會(huì)偽造作假，往往不可靠。各級(jí)地方政府設(shè)有環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法大隊(duì)，負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作，對(duì)違反環(huán)境法律法規(guī)的污染企業(yè)進(jìn)行處罰，然而環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法大隊(duì)和環(huán)境監(jiān)測(cè)站一樣，隸屬于環(huán)保行政部門，環(huán)保行政部門受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，因此環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)的執(zhí)法會(huì)受到地方政府的牽制，不能獨(dú)立地行使執(zhí)法權(quán)。環(huán)境垂直管理建立后，環(huán)保機(jī)構(gòu)可以獨(dú)立地行使環(huán)保監(jiān)測(cè)權(quán)和執(zhí)法權(quán)，直接受上一級(jí)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，減少地方政府的干預(yù)，保證“上通下達(dá)、政令通暢”。

三、我國(guó)實(shí)行環(huán)境垂直管理所面臨的困境

我國(guó)實(shí)行環(huán)境垂直管理需要面臨兩大困境，包括法理上的困境和現(xiàn)實(shí)中的困境。法理上的困境主要是垂直管理體制與《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的法律責(zé)任體制相沖突。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，這是屬地管理的體現(xiàn)，因而與環(huán)境垂直管理是相沖突的。我國(guó)實(shí)行環(huán)境垂直管理現(xiàn)實(shí)中的困境主要是我國(guó)地域遼闊，各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一樣，自然環(huán)境不同導(dǎo)致發(fā)生的環(huán)境問題也不同，很難制定一套標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)制不同地區(qū)的不同環(huán)境問題。以四川為例，成都及周邊地區(qū)大氣污染和水污染是主要環(huán)境問題，而川西主要是自然生態(tài)區(qū)域的保護(hù)。因此由于自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異性會(huì)影響環(huán)境垂直管理制度的有效性。

四、總結(jié)

環(huán)境垂直管理制度雖然有利于減少地方政府的行政干預(yù)，加強(qiáng)環(huán)保部門的執(zhí)法效果，但由于我國(guó)各地區(qū)自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，解決環(huán)境問題的能力不同，難以制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)制不同地區(qū)的不同環(huán)境問題，所以垂直管理制度的有效性難以得到充分發(fā)揮。因此，解決環(huán)境問題，除了完善環(huán)境管理體制外，還應(yīng)該加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的宣傳、教育力度，提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，加強(qiáng)社會(huì)對(duì)環(huán)保部門的執(zhí)法監(jiān)督，只有政府和公眾形成合力，環(huán)境問題才能得到最終地解決。

[1]鞠昌華.環(huán)境保護(hù)垂直管理的探討.環(huán)境保護(hù),2013年第8期

[2]杜萬平.對(duì)我國(guó)環(huán)境部門實(shí)行垂直管理的思考.中國(guó)行政管理,2006年第3期

[3]戴維基.環(huán)境監(jiān)管體制困境的破解對(duì)策探討.環(huán)境科學(xué)與管理,2012年12期

何洋(1991.9-)，男，四川省成都市，四川大學(xué)法學(xué)院，環(huán)境資源法專業(yè)碩士研究生。