孟佳麗

(上海海事大學(xué) 上海 201306)

農(nóng)村普惠金融發(fā)展中存在的法律問題及對策

孟佳麗

(上海海事大學(xué) 上海 201306)

人人生而平等，應(yīng)該平等的被賦予享有金融服務(wù)的機會和權(quán)利，但是在現(xiàn)實中，一些經(jīng)濟弱勢群體往往被傳統(tǒng)金融市場排斥在外。在聯(lián)合國2005年舉行的小額信貸年上最早將普惠制引入金融領(lǐng)域，提出了普惠金融，其實就是將金融服務(wù)推廣給更多的人群，將金融市場拓寬到更廣的地區(qū)。在普惠金融體系中，農(nóng)村地區(qū)是要發(fā)展的主戰(zhàn)場。在農(nóng)村金融發(fā)展現(xiàn)狀下，發(fā)展農(nóng)村普惠金融中存在一些法律問題。

普惠金融;農(nóng)村地區(qū);法律問題

一、 普惠金融的含義

2015年12月31日國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)的通知》明確了普惠金融的含義，即普惠金融是指立足機會平等要求和商業(yè)可持續(xù)原則，以可負(fù)擔(dān)的成本為有金融服務(wù)需求的社會各階層和群體提供適當(dāng)、有效的金融服務(wù)。小微企業(yè)、農(nóng)民、城鎮(zhèn)低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等特殊群體是當(dāng)前我國普惠金融重點服務(wù)對象。大力發(fā)展普惠金融，增進社會公平與和諧，要讓廣大的人民群眾公平分享金融改革發(fā)展的成果。在黨的十八屆三中全會上把普惠金融第一次寫入黨的決議，全力發(fā)展普惠金融已經(jīng)成為我國發(fā)展農(nóng)村的重點。

普惠金融的建設(shè)具有普遍性，體現(xiàn)了一種平等權(quán)利，即所有人都應(yīng)該被賦予享受均等的金融服務(wù)的權(quán)利，每個人都應(yīng)該有獲得金融服務(wù)的機會，從而保證人們能夠有效的參與到社會的經(jīng)濟發(fā)展中，進而實現(xiàn)社會共同富裕，均衡發(fā)展的目標(biāo)。普惠金融的建設(shè)是為了惠民，便利金融的消費者。在這些消費者當(dāng)中，強調(diào)的是普通大眾，尤其是弱勢群體，也包括農(nóng)村地區(qū)。

二、 農(nóng)村普惠金融發(fā)展現(xiàn)狀及相應(yīng)的法律問題

(一)農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)覆蓋不全，金融獲得權(quán)得不到法律保障。

農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平總體上與城市地區(qū)都很大差距，大多數(shù)在農(nóng)村的金融機構(gòu)仍然是商業(yè)化運作，營利性仍是他們決定是否進入農(nóng)村市場的主要考慮因素，他們希望能夠做到利潤最大化，因此側(cè)重經(jīng)濟發(fā)展好的城市地區(qū)。即使政策性銀行經(jīng)常需要貫徹與配合政府的經(jīng)濟政策和目的，但是同時也是需要保持利益收入。那么其在貫徹我國支持“三農(nóng)”政策中也會受到限制。在盈利較少的農(nóng)村地區(qū)，金融機構(gòu)大幅度減少營業(yè)網(wǎng)點，有些偏遠地區(qū)甚至沒有營業(yè)網(wǎng)點。

雖然近年來，我國小額信貸公司、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金合作社等機構(gòu)有了比較快的發(fā)展，但是對于農(nóng)村地區(qū)來說，在我國農(nóng)村地區(qū)的就網(wǎng)點數(shù)量還相對較少。雖然近幾年小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行、和農(nóng)村資金互助合作社等機構(gòu)獲得了較快的發(fā)展。但是農(nóng)村地區(qū)的金融需求也在快速擴大，因此農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)的數(shù)量無法滿足普惠金融的發(fā)展要求。

此時需要國家依法進行宏觀調(diào)控，通過政策和法律推動資源的合理分配，保障農(nóng)村地區(qū)的金融獲得權(quán)。但是，我國目前并沒有出臺專門的法律來提高金融機構(gòu)以及金融服務(wù)在農(nóng)村地區(qū)的覆蓋，促進金融服務(wù)機會均等的實現(xiàn)，以此來規(guī)避傳統(tǒng)金融對農(nóng)村地區(qū)的排斥。農(nóng)村地區(qū)的金融權(quán)利尤其是金融獲得權(quán)得不到法律上的保障。

(二)普惠金融提出較晚，農(nóng)村普惠金融缺乏統(tǒng)領(lǐng)性、專門性的法律指導(dǎo)

普惠金融是小額信貸及微型金融的延伸和發(fā)展，在2005年才被提出來。在普惠金融被提出之前，對農(nóng)村金融發(fā)展提供支持的政策法規(guī)側(cè)重促進農(nóng)村小額信貸。銀監(jiān)會也在農(nóng)村合作銀行、商業(yè)銀行、和農(nóng)村信用社管理方面頒布一系列暫行規(guī)定。普惠金融提出來之后，2007年我國通過了農(nóng)村信用社方面的專門性法律《農(nóng)民專業(yè)合作社法》。同一年銀監(jiān)會頒發(fā)關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社的相關(guān)規(guī)定。2008年中國人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合出臺《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》。

由此可知，首先在農(nóng)村普惠金融法律制度建設(shè)方面，雖然更多的集中在農(nóng)村金融領(lǐng)域出臺了一些行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性政策對農(nóng)村普惠金融涉及的部分領(lǐng)域進行了指導(dǎo)與規(guī)定，但是，由于普惠金融概念是在2005年才被提出，我國還沒有專門的法律對普惠金融領(lǐng)域進行總體性的規(guī)范和支持。農(nóng)村普惠金融缺乏綱領(lǐng)性的法律支持。

其次，雖然目前我國針對一些特定領(lǐng)域和群體以及新式金融組織制定了專門指導(dǎo)意見和規(guī)范，但是等級較低，效力較弱。

最后，我國對農(nóng)村普惠金融服務(wù)主體的監(jiān)管法律法規(guī)數(shù)量相對較少，我國農(nóng)村普惠金融服務(wù)主體監(jiān)管規(guī)范籠統(tǒng)、模糊，實際操作可行性比較差，由于普惠金融服務(wù)主體范圍廣、性質(zhì)不一，對其需要差別監(jiān)管，區(qū)別對待，在一定程度上造成了監(jiān)管混亂的局面。因此，農(nóng)村普惠金融發(fā)展中缺乏綱領(lǐng)性的指導(dǎo)法律和專門性的規(guī)范法律。

(三)農(nóng)村普惠金融發(fā)展中，農(nóng)村居民權(quán)益受到侵害時救濟困難

我國法院按照行政區(qū)域劃分，有四個等級，其中基層人民法院才是與農(nóng)民的生活接觸較多聯(lián)系較緊密的，第一審人民法院管轄的案件大部分由它管轄。但是基層人民法院，大多設(shè)置在縣或者區(qū)。農(nóng)村地區(qū)一般遠離這些中心地區(qū)，村民居住稀疏分散。雖然目前我國推行了村村通、路路通，但是農(nóng)村居民金融權(quán)益受到損害時，在向外尋求權(quán)利救濟的時候還是面臨種種困難，包括在路途時間，路線查詢，一些簡單的問題都可能是對他們的考驗。

即使《人民法院組織法》規(guī)定基層人民法院根據(jù)地區(qū)、人口和案件情況可以設(shè)立若干人民法庭，但是在司法實踐中，基層法院在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的派出法庭中，不僅要審理案件，還要負(fù)責(zé)所審理案件的執(zhí)行。執(zhí)行庭一般在法院本部派出法庭沒有良好的執(zhí)行物質(zhì)保障和專業(yè)執(zhí)行人員，執(zhí)行難度大，執(zhí)行效率低。

三、 農(nóng)村普惠金融發(fā)展中法律問題之對策

(一)在《憲法》中明確人人享有平等的金融獲得權(quán)，為農(nóng)民金融獲得權(quán)提供根本依據(jù)。要全面保障農(nóng)民的金融權(quán)利，使其從金融服務(wù)中受益，首先就要保障農(nóng)民的金融獲得權(quán)。普惠金融不僅能服務(wù)于富人，也能服務(wù)于窮人，不僅能夠服務(wù)于城市地區(qū)，也要公平的給予農(nóng)村地區(qū)接受金融服務(wù)的機會。從我們社會公平理念中得知農(nóng)村地區(qū)享有平等的金融獲得權(quán)是不夠的，要在我國的根本大法中加以明確，予以保障，為其他農(nóng)村普惠金融立法提供法律依據(jù)。同時制定相應(yīng)的政策補貼等輔助政策，促進農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)市場多樣化發(fā)展。

(二)制定關(guān)于農(nóng)村普惠金融發(fā)展的專門促進法律，對農(nóng)村普惠金融發(fā)展提供統(tǒng)領(lǐng)性法律保護。完善農(nóng)村普惠金融的專門法律，從法律層面上完善農(nóng)村普惠金融服務(wù)主體監(jiān)管機制，明確多樣性監(jiān)管主體，依據(jù)農(nóng)村金融服務(wù)提供者的性質(zhì)和風(fēng)險等進行區(qū)別監(jiān)管。同時，制定專門的法律，對農(nóng)村普惠金融發(fā)展中的特定領(lǐng)域進行指導(dǎo)。

(三)加快農(nóng)村道路、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)村居民維護其金融權(quán)利創(chuàng)造便利，降低其維護權(quán)利的成本。在農(nóng)村居民權(quán)益法律維護中，占重要比例的派出法庭方面，改變基層法院審執(zhí)兼顧的模式，把執(zhí)行工作從其現(xiàn)行工作內(nèi)容中剝離出來。同時，為執(zhí)行工作提供良好的物質(zhì)、人員保障，提高執(zhí)行效率。最后，應(yīng)當(dāng)進行法律宣傳教育工作，為農(nóng)村居民維護金融權(quán)利提供法律知識。

[1]焦瑾璞、王愛儉：普惠金融：基本原理與中國實踐[M].北京，中國金融出版社,2015

[2]岳彩申主編：普惠金融、消費者保護與民間借貸法律問題研究[M].法律出版社，2015

[3]王翔翔：農(nóng)村普惠金融的法律保障問題探究[J].當(dāng)代經(jīng)濟，2015(13)

[4]柳燕：普惠金融服務(wù)主體之監(jiān)管法律制度的缺陷及完善[J].法制與社會，2015(3)

[5]馮輝普：普惠金融視野下企業(yè)公平融資權(quán)的法律構(gòu)造研究[J].現(xiàn)代法學(xué)，2015(37)

[6]朱建華、劉衛(wèi)柏：社會公平與普惠型農(nóng)村金融體系建設(shè)[J].社會科學(xué)家，2010(5)

孟佳麗(1993-)，女，法律碩士，上海海事大學(xué)，研究方向：國際法。