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        改革開放以來中國農(nóng)村扶貧的歷史實踐和經(jīng)驗總結(jié)

        2017-04-15 10:57:58李文檳
        福建質(zhì)量管理 2017年21期
        關鍵詞:貧困人口貧困地區(qū)精準

        李文檳

        (陜西師范大學 陜西 西安 710062)

        改革開放以來中國農(nóng)村扶貧的歷史實踐和經(jīng)驗總結(jié)

        李文檳

        (陜西師范大學 陜西 西安 710062)

        在和平與發(fā)展的主題下,貧困問題制約著一個國家和地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定。中國作為最大的發(fā)展中國家面臨著的基本國情,是底子薄、人口多、地域廣、自然條件差、經(jīng)濟發(fā)展水平千差萬別,扶貧形勢嚴峻。改革開放以來,我國逐步明確并積極推進扶貧開發(fā)戰(zhàn)略,在減少本國貧困人口的同時,為全球減貧事業(yè)作出了重要貢獻,扭轉(zhuǎn)了過去世界貧困人口持續(xù)上升的趨勢,使中國成為全球首個提前實現(xiàn)了聯(lián)合國千年發(fā)展目標中使貧困人口比例減半的國家,為千年目標的實現(xiàn)創(chuàng)造了條件。[1]我國在不同階段采取相應的扶貧措施是取得扶貧偉大成果的重要因素。本文通過歷史分析方法對改革開放以來不同階段扶貧實踐進行分析,來總結(jié)我國政府扶貧實踐過程中的成功經(jīng)驗。

        農(nóng)村扶貧;扶貧階段;制度性扶貧;開發(fā)性扶貧

        中共十一屆三中全會以來,中共中央和國務院高度重視扶貧工作,我國扶貧政策經(jīng)歷了由單純救濟式扶貧向開發(fā)式扶貧、開放式扶貧的轉(zhuǎn)變。近40年來,時代發(fā)展使我國面臨的扶貧任務發(fā)生變化,在不同的扶貧階段,及時采取合適的扶貧政策是取得反貧困目標的重要經(jīng)驗之一。

        一、1978~1985年:農(nóng)村制度性變革的減貧

        1978~1985年這一時期貧困特點是大面積貧困,主要原因在于是人民公社制度造成的生產(chǎn)積極性低下,從而抑制了土地產(chǎn)出率。

        在這一階段主要途徑是通過制度變革推動經(jīng)濟發(fā)展,緩解中國大面積貧困的狀況。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制變革,通過提高農(nóng)產(chǎn)品價格等一系列措施,以及農(nóng)戶家庭主體確立和農(nóng)戶財產(chǎn)權利等,極大調(diào)動了農(nóng)民積極性和創(chuàng)造性,使得蘊藏多年的農(nóng)村生產(chǎn)力得到集中釋放。再加上國家提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(社隊企業(yè))開始在發(fā)達地區(qū)農(nóng)村出現(xiàn)和壯大,農(nóng)產(chǎn)品流通和集市貿(mào)易開始逐漸放開,引致農(nóng)村減貧效應得以集中釋放,在短時期內(nèi)農(nóng)村經(jīng)濟有了大幅度提升。國民經(jīng)濟迅速發(fā)展的同時通過農(nóng)產(chǎn)品價格的提升、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向附加值更高的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化以及農(nóng)村勞動力在非農(nóng)領域就業(yè)三個方面的渠道,將利益?zhèn)鬟f到貧困人口,使貧困農(nóng)民得以脫貧致富。據(jù)統(tǒng)計,這一階段農(nóng)村貧困人口由2.5億人減少到1.25億人,農(nóng)村貧困發(fā)生率從33%下降到14.8%,貧困人口呈大幅度減少態(tài)勢,分布范圍逐漸減小。[3]

        二、1986~1994年:貧困縣減貧新模式

        經(jīng)過上一階段,貧困問題從以前普遍性模式向分層、分塊演化,區(qū)域間發(fā)展不均衡問題加重。在此情況下,依靠整體性的制度變革和依賴經(jīng)濟增長拉動的扶貧模式效應開始下降,扶貧脫貧面臨著新瓶頸和新挑戰(zhàn)。這一階段的扶貧政策主要有:建立專門的扶貧機構(gòu),推進減貧工作規(guī)范化、有序化;二是區(qū)域性,以縣為單位,強調(diào)區(qū)域重點扶貧;三是組織性,通過建立反貧困組織,對扶貧對象、扶貧區(qū)域、扶貧機制、扶貧資金等進行系統(tǒng)謀劃,這有助于提升減貧效果。經(jīng)過1986~1994年的扶貧攻堅,我國農(nóng)村貧困人口由1.25億人減少到8000萬人。貧困人口的分布面積大幅度縮小為699個縣。[5]

        三、1995~2000年:專項扶貧政策創(chuàng)新

        這一階段區(qū)域間差距不斷擴大,自然環(huán)境條件惡劣的貧困地區(qū)人口在全國貧困總?cè)丝谥姓紦?jù)了相當大的比重,貧困由區(qū)域連片式分布轉(zhuǎn)向散點式。

        扶貧政策主要針對貧困地區(qū)專項扶貧進行完善創(chuàng)新。1994年3月制定的《國家八七扶貧攻堅計劃(1994~2000年)》,提出用7年時間基本解決8000萬貧困人口溫飽問題。該計劃標志著我國開始實施有計劃、有目標、有組織的扶貧方針,主要政策有:第一,扶貧監(jiān)測系統(tǒng)構(gòu)建和實施。在1997年增加對貧困縣農(nóng)戶抽樣調(diào)查和對扶貧政策實施及減貧情況進行監(jiān)測。第二,1996年9月出臺《關于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》制定了一系列專項扶貧開發(fā)重大政策措施,進一步加大了扶貧投入和工作力度。第三,建立了東部地區(qū)與西部貧困省份的東西協(xié)作幫扶扶貧模式,推動了區(qū)域間扶貧機制建立。第四,將特殊困難群體貧困人口納入扶貧脫貧的重點。與此同時,國內(nèi)外民間機構(gòu)開始參與到扶貧脫貧工作中,針對不同貧困群體而設立的“希望工程”、“春蕾計劃”等,為社會扶貧奠定了基礎。截至2000年底,農(nóng)村絕對貧困人口減少到3209萬人,農(nóng)村貧困人口比例從8.7%下降到3.4%。經(jīng)過20多年的減貧奮斗,我國已經(jīng)基本克服農(nóng)村貧困人口溫飽問題,實現(xiàn)“八七扶貧攻堅計劃”戰(zhàn)略目標。

        四、2001~2013年:整村推進扶貧開發(fā)新模式

        我國此時的貧困特征有了新變化,隨著貧富差距拉大,部分地區(qū)貧困程度不斷加深。同時,貧困也從收入性單維貧困轉(zhuǎn)向貧困人口健康、教育和社會福利等方面需求日益顯現(xiàn)的多元貧困新形態(tài)。

        作為綱領性指導文件,《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001~2010年)》指出:第一,將取消的國家級貧困縣調(diào)整到中西部地區(qū)。第二,將扶貧工作重點縣放在西部地區(qū),扶貧瞄準對象確定為貧困村。第三,全面實施以村為單位進行綜合開發(fā)和整村推進的參與式扶貧,更加重視科學技術、教育和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)在扶貧開發(fā)中的作用。第四,積極推進產(chǎn)業(yè)扶貧,加大扶貧可持續(xù)性能力建設力度,積極開展生態(tài)移民和易地扶貧搬遷工作,嘗試小額信貸等金融扶貧。第五,積極實施西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地和中部崛起戰(zhàn)略,2003年全面取消農(nóng)業(yè)稅,2006年開始建設社會主義新農(nóng)村,2007年實行農(nóng)村義務教育階段免費教育,建立農(nóng)村最低生活保障制度,實行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度等,推動了農(nóng)村扶貧脫貧過程的發(fā)展。第六,以村為單位,集中整合多方面、多部門資金和資源,將農(nóng)民建房、土地整理、宅基地整理復墾、基礎設施配套、土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等農(nóng)村發(fā)展項目進行統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一推進。同時整村推進扶貧過程中貧困戶全程參與扶貧項目的選擇、組織、實施和監(jiān)督,增加了扶貧項目的針對性、可操作性和益貧性效率。全國農(nóng)村貧困人口由9422萬人下降到2688萬人,貧困人口減少71.5%,近2/3人口在這一階段脫離貧困。

        五、2013年至今:連片開發(fā)新舉措與精準扶貧方略

        我國經(jīng)濟從2013年以來轉(zhuǎn)入中高速增長,GDP增速下降到2015年的6.9%,外貿(mào)增長出現(xiàn)負數(shù),投資增幅明顯回落,這是我國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”面臨的狀況,經(jīng)濟增長的動力發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變,從要素投資增長進入以創(chuàng)新和消費為動力的新階段。

        該階段我國扶貧開發(fā)的主要特點:第一,貧困標準提高到2300元后,貧困人口擴大到1.4億人。第二,制定和出臺的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011~2020年)》,是將區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅充分結(jié)合,從扶貧理念、扶貧內(nèi)容、扶貧方式以及扶貧對象等方面進行新一輪的調(diào)整和改革。第三,在扶貧重點和扶貧方式上,從以“整村推進”為核心的扶貧開發(fā)轉(zhuǎn)向以集中連片特殊困難地區(qū)為主戰(zhàn)場。第四,2014年開始實施《關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》,確立了扶貧開發(fā)六大機制,包括改進貧困縣考核機制和退出機制,取消GDP考核,將扶貧開發(fā)作為貧困地區(qū)貧困縣考核核心和重點。創(chuàng)新精準扶貧精準脫貧機制即精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核,與此同時確立了十大重點工作,即交通、電、安全用水、特色產(chǎn)業(yè)扶貧、旅游扶貧、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、文化扶貧和信息扶貧等。第五,精準扶貧機制不斷深化推進。在實施“四個精準”基礎上,提出“扶貧對象要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、幫扶措施要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準”等六個精準,分類施策,因村施策,提高扶貧精準性。

        截至2014年底,14個集中連片特困地區(qū)貧困人口減少為3518萬人。此外,減貧成效的提高進一步推動全面建成小康社會的實現(xiàn),其中,東部地區(qū)全面建成小康社會的實現(xiàn)程度為88%,中部地區(qū)為77.7%,西部地區(qū)為71.4% 。

        六、不同歷史階段扶貧經(jīng)驗

        改革開放以來,中國在大規(guī)模扶貧開發(fā)中,積累與創(chuàng)造了一系列有效的扶貧成功經(jīng)驗。包括制度性扶貧、開發(fā)性扶貧、集中性扶貧、社會性扶貧和開放式扶貧。[6]

        1.制度性扶貧。作為一種常規(guī)性的制度性措施,而非將幫助貧困人口解決溫飽作為道義上的責任,需要有一系列的機構(gòu)、組織、專門的經(jīng)費以及相應的法律、規(guī)制、政策,同時還需要有明確的目標規(guī)劃和部署。在第一階段,出臺了《關于幫助貧困地區(qū)改變面貌的通知》,把扶貧工作作為國家重點任務,明確了扶貧理念和思想,同時開始改革農(nóng)產(chǎn)品價格制度,改變了長期實行的工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”制度,逐步增加農(nóng)民收入等等。[7]

        2.開發(fā)性扶貧。通過開發(fā)貧困地區(qū)本身所具有的經(jīng)濟資源、自然資源和人力資源,依靠科學技術,發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟,真正提高貧困人口擺脫貧困的能力和貧困地區(qū)自我發(fā)展的能力。如“星火計劃”、“豐收計劃”、“燎原計劃”、“溫飽過程”,以及一系列發(fā)展當?shù)亟逃聵I(yè)的項目;通過以工代賑改善當?shù)鼗A設施建設,例如通過“三西”農(nóng)業(yè)發(fā)展政策,針對甘肅河西、定西和寧夏西海固而實施的專門的區(qū)域性扶貧政策,提高了當?shù)匕l(fā)展?jié)摿Α?/p>

        3.集中性扶貧。在力量有限的條件下,集中力量解決處于絕對貧困狀態(tài)的人口的問題是我國扶貧效果顯著的重要因素。進入新世紀以后,扶貧開發(fā)的目標集中,精準到村,最終要求目標精準到戶進行扶貧。

        4.社會性扶貧。社會性扶貧是動員組織全社會力量支持幫助貧困地區(qū)的開發(fā)建設,具體方式包括:東西互助,組織沿海經(jīng)濟較發(fā)達的9個省、直轄市和4個計劃單列市對口幫扶經(jīng)濟欠發(fā)達的10個省、自治區(qū)的貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟;國家機關定點掛鉤扶貧,國家機關、大專院校、科研院所向貧困地區(qū)選派科技副縣長,國家有關部委根據(jù)自己的職責幫助貧困地區(qū)進行經(jīng)濟開發(fā),如希望工程、春蕾計劃、幸福工程、光彩事業(yè)。

        5.開放式扶貧。積極參與國際組織和非政府組織在扶貧開發(fā)領域中的合作,爭取國際援助支持,推動貧困地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。如一些正在實施或落實如世界銀行貸款的西南地區(qū)扶貧開發(fā)項口、貧困縣基礎教育貸款項目以及聯(lián)合國糧食計劃署和國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會的一些項目等。

        根據(jù)以上扶貧政策措施的演變,可以發(fā)現(xiàn)每一歷史階段的扶貧政策措施都隨著面臨歷史階段任務的不同有更進一步的改變。[8]比如所說扶貧第一階段,雖然以制度性變革推動經(jīng)濟發(fā)展從而達到扶貧為主,隨著制度的完善,需要政府部門從單純的發(fā)展經(jīng)濟到直接將并不是孤立存在的,例如針對性扶貧的問題。從精準扶貧的字面意義上,似乎我們以往的扶貧推動并非是精準的,而事實上,并不是這樣,只是精準的單位與對象發(fā)生了變化,從最初的普遍扶貧到區(qū)域精準,到后來的貧困縣精準,再到貧困村的精準扶貧,直至現(xiàn)階段的精準到戶,中國的扶貧精準經(jīng)歷了不同的內(nèi)涵變化。

        [1]汪三貴,論中國的精準扶貧,貴州社會科學,2015年第5期

        [2]向德平,包容性社會增長視角下中國扶貧政策的變遷與走向,華中師范大學學報(人文社會科學版),2011年第4期

        [3]劉娟,我國農(nóng)村扶貧開發(fā)回顧、成效與創(chuàng)新,探索,2009年第4期

        [4]阿瑪?shù)賮喩?,論社會排斥,?jīng)濟社會體制比較,2005年第3期

        [5]蔡榮鑫,“包容性增長”的理念的形成及其政策內(nèi)涵,經(jīng)濟學家,2009年第1期

        [6]楊秋寶,反貧困的抉擇:中國50年的實踐、基本經(jīng)驗和歷史意義,陜西師范大學學報(哲學社會科學版),第28卷第4期

        [7]朱曉陽,反貧困的新戰(zhàn)略:從“不可能完成的使命”到管理窮人,社會學研究,2004年第2期

        [8]廖富洲,我國扶貧開發(fā)中的政府行為分析,中州學刊,2004年第5期

        李文檳(1992-),男,漢,陜西佳縣人,研究生在讀,陜西師范大學,研究方向:政治經(jīng)濟學。

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