吳英姿*

從訴訪難分看治理模式創(chuàng)新

吳英姿*

訴訪難分是信訪制度實(shí)踐普遍存在的問(wèn)題，與《信訪條例》實(shí)現(xiàn)信訪法治化、規(guī)范化的立法目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)?！靶旁L+”二元治理結(jié)構(gòu)是訴訪不分的根本原因。涉法涉訴信訪改革未能打破這種治理結(jié)構(gòu)，有明顯的路徑依賴。信訪法治化不能僅僅停留在“法定化”層面，而應(yīng)該通過(guò)治理模式創(chuàng)新尋求出路。以法治下的共治為框架，重新確定信訪制度功能，同時(shí)推進(jìn)信訪體制和司法體制改革。以法律制度的有效實(shí)施為保障，將信訪改造為社會(huì)參與公共決策的平臺(tái)，強(qiáng)化政府的回應(yīng)義務(wù)，構(gòu)建全民共建共享的新型治理格局。

涉法涉訴信訪 “信訪+”二元治理結(jié)構(gòu) 法治 共治

一、涉法涉訴信訪改革：?jiǎn)栴}的提出

實(shí)踐中的信訪在法治化、規(guī)范化方面仍然存在很多問(wèn)題，突出表現(xiàn)在訴訪難分和信訪規(guī)范化程度不高兩個(gè)方面。2013年以來(lái)，涉法涉訴信訪改革成為信訪制度改革的重點(diǎn)，改革的目標(biāo)是“訴訪分離”。2014年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），提出“實(shí)行訴訟與信訪分離制度”。涉法涉訴信訪改革也成為人民法院 “第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018）”（以下簡(jiǎn)稱“四五綱要”）主要內(nèi)容之一。同年9月，中央政法委印發(fā)了《關(guān)于建立涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入法律程序工作機(jī)制的意見(jiàn)》《關(guān)于建立涉法涉訴信訪執(zhí)法錯(cuò)誤糾正和瑕疵補(bǔ)正機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《關(guān)于健全涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度的實(shí)施意見(jiàn)》三個(gè)文件，分別針對(duì)涉法涉訴信訪“入口不順、法律程序空轉(zhuǎn)、出口不暢”三大問(wèn)題，就訴與訪的甄別、分流，落實(shí)依法按程序辦理，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度等提出解決措施，包括明確訴訪分離的標(biāo)準(zhǔn)、范圍和程序，建立就地接訪、網(wǎng)絡(luò)辦理信訪機(jī)制，落實(shí)信訪終結(jié)程序制度等。黨的十八屆四中全會(huì)決定，要求法院盡快推行立案登記制，指向涉法涉訴信訪的源頭治理。上述改革的核心是以信訪工作的“法定化”實(shí)現(xiàn)信訪法治化。問(wèn)題是，信訪與訴訟分離的法定化是否能夠真正實(shí)現(xiàn)訴訪分離？

其實(shí)，在立法上信訪與訴訟本來(lái)就是分開(kāi)的，訴訪分離正是修改1995年《信訪條例》的立法目的之一。2005年《信訪條例》第14條用概括、列舉加排除三種方式，明確規(guī)定了信訪不同于訴訟、行政復(fù)議或仲裁等法定救濟(jì)渠道的受理范圍。按制度設(shè)計(jì)者的解釋，條例的目的在于“讓信訪與現(xiàn)行法定救濟(jì)渠道的管轄范圍保持一種互動(dòng)、互補(bǔ)關(guān)系”。①國(guó)家信訪局編：《信訪條例講話》，法律出版社2005年版，第99頁(yè)。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)上，這樣的制度安排是有正當(dāng)性的——在制度均衡狀態(tài)下各項(xiàng)制度是互補(bǔ)而非互替的關(guān)系。只有互補(bǔ)的制度結(jié)構(gòu)才是有效率的。如果制度之間存在互替關(guān)系，就可能發(fā)生制度的逆向選擇。然而目前的事實(shí)是，信訪制度的實(shí)踐遠(yuǎn)遠(yuǎn)背離了立法初衷，正如童之偉指出的，信訪制度在我國(guó)憲法框架下本屬于輔助政制范疇，在歷史上它是我國(guó)核心政制效能嚴(yán)重不足時(shí)應(yīng)運(yùn)而生的代償性體制。由于過(guò)度強(qiáng)調(diào)信訪的作用，讓它承擔(dān)起糾紛解決、權(quán)利救濟(jì)等明顯屬于行政、司法等核心政制的功能，讓信訪取代或者部分取代核心政制，造成信訪與核心政制雙向削弱的“零和博弈”。②參見(jiàn)童之偉：《信訪體制在中國(guó)憲法框架中的合理定位》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2011年第1期。涉法涉訴信訪是典型的例子。大面積的涉法涉訴信訪暴露出信訪與訴訟關(guān)系已經(jīng)演變?yōu)榛ヌ鏍顟B(tài)，而“信訪不信法”情緒的彌散顯示逆向選擇已然出現(xiàn)。有學(xué)者運(yùn)用制度變遷的路徑依賴?yán)碚撈饰隽诵旁L制度逆向選擇的成因。陳豐指出，由于信訪制度從一開(kāi)始就選擇了用行政權(quán)力主導(dǎo)問(wèn)題解決的方式，歷次信訪制度改革始終沒(méi)有改變這一路徑，反而因強(qiáng)調(diào)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)而進(jìn)一步強(qiáng)化，致使信訪制度變遷呈現(xiàn)明顯的路徑依賴。③參見(jiàn)陳豐：《信訪制度變遷：從路徑依賴到路徑創(chuàng)新》，載《江海學(xué)刊》2010年第2期。莊士成認(rèn)為，傳統(tǒng)文化中的“清官”理念、信訪制度初始設(shè)定的人治基因和特殊歷史時(shí)期形成的權(quán)利救濟(jì)功能，構(gòu)成信訪制度的三重路徑依賴，制約著信訪制度變遷的走向。信訪本應(yīng)逐步淡化的救濟(jì)功能由于制度自身的“鎖定”而不斷強(qiáng)化，導(dǎo)致信訪救濟(jì)制度與法律救濟(jì)制度的摩擦與沖突。④參見(jiàn)莊士成：《我國(guó)信訪“困境”的制度成因——一個(gè)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析視角》，載《政治與法律》2011年第8期。

既有研究業(yè)已證明的是：信訪制度困境并非立法不明確的結(jié)果，而是信訪在治理格局中的錯(cuò)位與越位所致。按照這個(gè)邏輯，僅從細(xì)化、落實(shí)《信訪條例》規(guī)定的層面實(shí)現(xiàn)訴訪分離恐怕并不能真正奏效，治本之道必須從治理結(jié)構(gòu)層面探究造成訴訪不分的體制原因，透視可能導(dǎo)致涉法涉訴改革路徑依賴的制度元素，這樣才能從根本上治愈導(dǎo)致訴訪不分的體制問(wèn)題，創(chuàng)新治理模式，注入新的制度基因，真正實(shí)現(xiàn)“訴訪分離”的改革目標(biāo)，讓信訪和司法制度各自走上良性發(fā)展的軌道。

二、“信訪+”二元治理結(jié)構(gòu)與訴訪不分

任何制度的形成都是其所處的社會(huì)結(jié)構(gòu)諸因素綜合作用的結(jié)果。所謂“制度”，用吉登斯的話概括就是“在社會(huì)中歷經(jīng)時(shí)空而深層次地沉淀下來(lái)的結(jié)構(gòu)”。⑤參見(jiàn)［英］安東尼·吉登斯：《社會(huì)學(xué)方法的新規(guī)則——一種對(duì)解釋社會(huì)學(xué)的建設(shè)性批判》，田佑中等譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第275頁(yè)。換句話說(shuō)，如果在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間和特定的空間內(nèi)，行動(dòng)者所遵循的規(guī)則和憑借的資源被反復(fù)持續(xù)地再生產(chǎn)時(shí)，制度就形成了。制度變遷也是其所賴以存在的規(guī)則、資源等社會(huì)生態(tài)環(huán)境變化的結(jié)果。近十年來(lái)，我國(guó)改革進(jìn)入深水區(qū)，各種社會(huì)矛盾和沖突凸顯，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)較大，迫切需要一個(gè)穩(wěn)定和諧的環(huán)境保障改革的深入推進(jìn)。2003年“非典”后，國(guó)家將維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)作為治理目標(biāo)，加強(qiáng)了各級(jí)政府社會(huì)管控責(zé)任。在維穩(wěn)壓力下，各級(jí)政府都把信訪當(dāng)作解決糾紛、恢復(fù)穩(wěn)定的重要手段。信訪的社會(huì)治理功能得到前所未有的重視，信訪結(jié)構(gòu)擴(kuò)張、功能泛化，廣泛滲入行政管理、糾紛解決、權(quán)利救濟(jì)、社會(huì)保障等各個(gè)政治制度領(lǐng)域；另一方面，信訪機(jī)構(gòu)普遍設(shè)立，黨委、政府、人大、政協(xié)、法院、檢察院、軍隊(duì)、武警、社會(huì)團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位等都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)承擔(dān)信訪職能，并按信訪渠道處理權(quán)限范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)?！按笮旁L”格局下的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成一種“信訪+”二元結(jié)構(gòu)。其特點(diǎn)是：兩種不同性質(zhì)的治理手段和制度并存共生、交錯(cuò)運(yùn)行，最為典型的是“信訪—司法”二元結(jié)構(gòu)。

（一）“信訪—司法”二元結(jié)構(gòu)的形成原因

從結(jié)構(gòu)理論看，司法與信訪是兩種性質(zhì)不同的結(jié)構(gòu)。二者賴以形成和維持再生產(chǎn)的資源和規(guī)則均不相同，在制度性質(zhì)、目的與功能定位、適用范圍上也有明顯區(qū)別。但是，基于下列原因，信訪與司法界限模糊，共生并存，交織運(yùn)作，形成“信訪—司法”二元結(jié)構(gòu)：

1. 信訪功能擴(kuò)張，信訪與司法邊界模糊

《信訪條例》以正式制度形式擴(kuò)展了信訪制度的功能，賦予其解決糾紛、權(quán)利救濟(jì)等新職能，導(dǎo)致信訪功能擴(kuò)張至司法領(lǐng)域。在維穩(wěn)政策和壓力型體制下，地方政府社會(huì)管控任務(wù)日趨繁重，信訪“解決問(wèn)題”的職能被層層放大。2007年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見(jiàn)》將信訪工作的目標(biāo)確定為“切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益、及時(shí)反映社情民意、著力促進(jìn)社會(huì)和諧”，該文件將維護(hù)群眾合法權(quán)益變成信訪的首要功能。同時(shí)期“構(gòu)建和諧社會(huì)”的治理目標(biāo)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的政策要求，強(qiáng)化了信訪化解糾紛、實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的功能，一切進(jìn)入信訪的訴求都要回應(yīng)、處理。終于導(dǎo)致信訪功能泛化，模糊了信訪與司法的職能分工與制度邊界，甚至出現(xiàn)了行政權(quán)僭越立法權(quán)或司法權(quán)的現(xiàn)象。

2. 信訪職能變異

《信訪條例》在制度設(shè)計(jì)上將信訪作為監(jiān)督司法工作的另一管道，其意在于運(yùn)用信訪機(jī)制強(qiáng)化上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)立法、司法工作的監(jiān)督，但其意外的結(jié)果是信訪機(jī)構(gòu)變得龐大而分散。人大、法院、檢察院都設(shè)置了專門接待和處理信訪訴求的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。盡管《信訪條例》明確規(guī)定信訪機(jī)構(gòu)不受理涉法涉訴糾紛問(wèn)題，但在實(shí)際運(yùn)作中，政府信訪部門接待和處理了大量民事、刑事、行政糾紛；訴訟案件當(dāng)事人同時(shí)進(jìn)行信訪的情形大量存在，司法機(jī)構(gòu)的信訪部門也是不堪重負(fù)?？梢?jiàn)，立法上的訴訪分離并未能在實(shí)踐中得到實(shí)現(xiàn)。信訪功能已經(jīng)發(fā)生變異——在客觀上演變成了訴訟和行政復(fù)議之外的又一種糾紛解決的方式，而且兼及權(quán)利救濟(jì)、維護(hù)穩(wěn)定等多項(xiàng)功能，而不同功能實(shí)現(xiàn)的程序與運(yùn)作邏輯是不同甚至相互沖突的，比如糾紛解決與私權(quán)利救濟(jì)，需要遵循公平公正原則，按照權(quán)利義務(wù)一致要求來(lái)處理；而維穩(wěn)則按照政治邏輯，以當(dāng)事人最終息事寧人為目的，遵循的是力量對(duì)比、博弈均衡的規(guī)律。信訪與司法交錯(cuò)并行的狀態(tài)，使得司法裂變?yōu)橐环N兼容信訪和訴訟兩種不同結(jié)構(gòu)的二元結(jié)構(gòu)，形成信訪與訴訟“你中有我，我中有你”相互交織的格局。⑥參見(jiàn)王亞新：《非訴訟糾紛解決機(jī)制與民事審判的交織——以“涉訴信訪”的處理為中心》，載《法律適用》2005年第2期。

3.法律、司法制度有效性不足，信訪與訴訟之間的逆向選擇

首先，行政復(fù)議、行政訴訟公信力不足。全國(guó)人大常委會(huì)2013年對(duì)《行政復(fù)議法》實(shí)施情況的檢查結(jié)果顯示：約60%的受訪者對(duì)行政復(fù)議缺乏了解甚至根本就沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)。群眾對(duì)行政復(fù)議的信任度不高，存有“官官相護(hù)”、辦案不公的疑慮，不愿將行政復(fù)議作為解決糾紛的首選途徑。其結(jié)果是，多數(shù)省市進(jìn)入信訪渠道的行政爭(zhēng)議數(shù)量比進(jìn)入復(fù)議渠道的高出十幾倍甚至幾十倍，呈現(xiàn)“大信訪，小復(fù)議”的格局。⑦任重遠(yuǎn)：《人大常委：群眾信訪不信法主要怪政府》，載“財(cái)新網(wǎng)”，http://china.caixin.com/2013-12-27/100622746.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2015年12月14日。行政訴訟也是如此，據(jù)最高法院統(tǒng)計(jì)，近幾年來(lái)全國(guó)行政訴訟案件一直維持在十幾萬(wàn)件，不到人民法院全部受案總數(shù)的2%。很多行政訴訟案件被動(dòng)員撤訴，以判決方式結(jié)案的不足1/3，其中原告勝訴率僅為10%。與此同時(shí)，大量官民糾紛轉(zhuǎn)入信訪渠道，由行政糾紛所引發(fā)的信訪高達(dá)400萬(wàn)至600萬(wàn)件。⑧何海波在2001年曾撰文指出，行政訴訟案件撤訴率畸高，判決率不足1/3。參見(jiàn)何海波：《行政訴訟撤訴考》，載《中外法學(xué)》2001年第2期。從最高人民法院公布的數(shù)據(jù)看，十三年來(lái)情況沒(méi)有明顯變化。參見(jiàn)任重遠(yuǎn)：《行政訴訟修法》，載《新世紀(jì)周刊》2013年第50期。

其次，起訴難、立案難，把本該通過(guò)司法途徑解決的刑事案件、民事糾紛、行政爭(zhēng)議擠到了信訪。偵查機(jī)關(guān)有案不立、“不破不立”，法院任意提高糾紛案件的受理門檻，對(duì)應(yīng)當(dāng)受理的民事、行政糾紛不受理，當(dāng)事人（受害人）不得不向信訪機(jī)構(gòu)尋求救濟(jì)。比如信訪人李某的訴求是房屋所有權(quán)人與房產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)拆遷補(bǔ)償行為不當(dāng)給其造成損害的侵權(quán)糾紛，屬于典型的民事權(quán)利義務(wù)糾紛問(wèn)題，因?yàn)檎媒?jīng)歷了房改政策落實(shí)階段，法院將之定性為“落實(shí)政策”問(wèn)題，屢次拒絕受理，李某只能轉(zhuǎn)向信訪尋求救濟(jì)。

第三，審級(jí)救濟(jì)不足。我國(guó)訴訟法規(guī)定的審級(jí)制度是兩審終審制，當(dāng)事人不服一審法院作出的裁判，只有一次上訴機(jī)會(huì)，實(shí)行兩審終審。事實(shí)證明，只能上訴一次的制度安排不能有效和完全地吸收當(dāng)事人的不滿。那些未能吸收掉的不滿不少轉(zhuǎn)向了信訪、申請(qǐng)?jiān)賹彙?/p>

第四，執(zhí)行難、執(zhí)行亂引發(fā)信訪。盡管執(zhí)行難是多種因素的結(jié)果，而且最主要的變量是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)或被執(zhí)行人執(zhí)行能力，但法院“裁判—執(zhí)行”合一的制度安排，在執(zhí)行不到位的情況發(fā)生時(shí)，讓付出了時(shí)間、金錢獲得勝訴的當(dāng)事人感覺(jué)法院“打白條”，難免心理失衡。因此，對(duì)法院執(zhí)行的投訴頻率一直居高不下。

第五，少數(shù)司法人員法律技術(shù)和能力不足，加上司法腐敗，給司法公正帶來(lái)嚴(yán)重?fù)p害，司法公信力失落，當(dāng)事人更依賴信訪尋求公正和救濟(jì)。比如信訪老戶劉某就聲稱：“我一開(kāi)始就不相信法院，就要找政府解決?！?/p>

第六，司法獨(dú)立性不足，容易受到外力干擾，法律和程序的有效力不高。當(dāng)事人認(rèn)為直接找“說(shuō)話算數(shù)的大領(lǐng)導(dǎo)”更有效?？傊?，當(dāng)事人深感立案難、上訴難、申請(qǐng)?jiān)賹忞y、執(zhí)行難，加上司法腐敗和司法不公問(wèn)題，一些本該通過(guò)法律和訴訟途徑解決的訴求轉(zhuǎn)向了信訪渠道。正如有學(xué)者指出的那樣，行政復(fù)議、行政訴訟、民事訴訟等解決機(jī)制在糾紛面前出現(xiàn)了嚴(yán)重的缺位現(xiàn)象，最終導(dǎo)致了信訪的越位和錯(cuò)位。⑨參見(jiàn)張勤、劉晶：《缺位、越位和本位：多元糾紛解決視野下的行政信訪》，載《社會(huì)學(xué)評(píng)論》2013年第6期。

（二）“信訪—司法”二元結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)和制度缺陷

從理論上講，結(jié)構(gòu)迥異的信訪與司法不可能完全融合為一個(gè)穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)。但是，因?yàn)檎椒芍贫鹊馁x權(quán)加上政策推動(dòng)，信訪職能被植入司法機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致司法在處理具體糾紛時(shí)，經(jīng)常與信訪相互交錯(cuò)，客觀上在同一個(gè)糾紛解決過(guò)程中可以同時(shí)發(fā)生信訪和司法行為。在社會(huì)治理結(jié)構(gòu)上則形成信訪與司法并存的二元化結(jié)構(gòu)特征。二元結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是兩種不同的結(jié)構(gòu)交錯(cuò)并存、互相牽制，而不同的制度屬性所遵循的不同運(yùn)行邏輯和行動(dòng)規(guī)則難免互相沖突。在制度設(shè)計(jì)上，《信訪條例》顯然是模仿司法的某些特征來(lái)塑造信訪的。信訪的“類司法”特征表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是功能類似?！缎旁L條例》將行政信訪定位為訴訟、行政復(fù)議之外的補(bǔ)充性糾紛解決渠道，賦予其權(quán)利救濟(jì)功能。二是處理方式上類似?！缎旁L條例》為信訪設(shè)計(jì)的受理、聽(tīng)證、質(zhì)詢、核實(shí)、辯論、合議、作出處理決定等方式，明顯仿照行政復(fù)議和司法處理糾紛的核心技術(shù)，即依據(jù)實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)范作出裁判的“規(guī)范—裁判”模式。類司法的結(jié)構(gòu)使得信訪與司法在表面上出現(xiàn)了合榫的可能。但信訪在本質(zhì)上是行政管理行為，而司法則是通過(guò)法律的判斷行為。前者遵循的是權(quán)力運(yùn)行邏輯或政治邏輯，后者遵循的是法律邏輯；前者的目的是特定時(shí)期的社會(huì)治理目標(biāo)（比如維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定），后者的目的是公正解決糾紛等等。當(dāng)二者交織為一體的時(shí)候，兩套邏輯和規(guī)則的不兼容部分就會(huì)形成結(jié)構(gòu)沖突，相互之間構(gòu)成制度經(jīng)濟(jì)學(xué)上典型的“互替關(guān)系”，其結(jié)果往往是兩種制度的零和博弈，雙雙陷入低效能狀態(tài)。具體分析如下：

第一，支撐和維系結(jié)構(gòu)再生產(chǎn)的資源是有限的，而信訪與司法都要從中分一杯羹，勢(shì)必發(fā)生爭(zhēng)奪，形成博弈。而博弈均衡取決于各方主體的力量對(duì)比。對(duì)于（信訪者）訴訟主體而言，單憑信訪的資源或司法裁判的資源都可能是不夠的，而不得不同時(shí)在正式制度和非正式制度中尋求資源，比如政策、道德、人情、社會(huì)輿論甚至領(lǐng)導(dǎo)人批示等等。這是大量非法律因素侵入司法過(guò)程的結(jié)構(gòu)原因?？傮w上說(shuō)，信訪體制越有作為，法律規(guī)則即愈加疲軟，司法權(quán)威也愈加弱化。最高法院沈德詠副院長(zhǎng)感嘆：“群眾對(duì)司法的不信任感正在泛化成普遍的社會(huì)心理，這是一種極其可怕的現(xiàn)象?！雹馍虻略仯骸恫糠秩罕妼?duì)司法不信任漸成普遍社會(huì)心理》，載《人民日?qǐng)?bào)》2009年8月19日?！靶旁L不信法”現(xiàn)象蔓延，司法公信力跌入低谷。

第二，二元結(jié)構(gòu)下規(guī)則的流動(dòng)性大，制度剛性不足。無(wú)論是規(guī)范性規(guī)則還是解釋性規(guī)則，信訪與司法之間都存在天然的差異。換句話說(shuō)，信訪和司法遵循的規(guī)范和獲得社會(huì)認(rèn)同的合法化機(jī)制都存在很大差異，導(dǎo)致司法結(jié)構(gòu)的流動(dòng)性或不穩(wěn)定。表現(xiàn)為司法同時(shí)認(rèn)可兩套規(guī)則，法官同時(shí)遵循法律技術(shù)邏輯和行政化運(yùn)作邏輯；（信訪者）當(dāng)事人可以在兩種邏輯之間恣意游走，任意選擇更有利于己的一套方案。當(dāng)信訪者發(fā)現(xiàn)，按照正常的司法程序無(wú)法達(dá)到其訴訟目的時(shí)，還有信訪方式可以再次表達(dá)自己的訴求，甚至可以借信訪給法院、法官施壓。事實(shí)上，當(dāng)事人的信訪行為，甚至威脅要信訪的表示都能影響司法的正常運(yùn)作。辦案法官在審理裁判階段就不得不考慮案件被信訪的可能，對(duì)有重大信訪風(fēng)險(xiǎn)的在辦案件，立案法官和案件承辦法官還將向庭領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行匯報(bào)，在合議庭合議案件，甚至審委會(huì)討論案件時(shí)，當(dāng)事人的信訪風(fēng)險(xiǎn)性都會(huì)被重點(diǎn)提及并成為裁判結(jié)果的重要考量因素。如此，涉訴信訪的問(wèn)責(zé)通報(bào)制已經(jīng)使涉訴信訪越位干預(yù)了以審判為中心的訴訟程序，裁判結(jié)果有時(shí)不得已犧牲部分的公平公正來(lái)預(yù)防和減少涉訴信訪。黨政領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)信訪案件的批示、督辦常常可以改變司法程序運(yùn)作軌跡，比如更多用調(diào)解（協(xié)調(diào)）方式結(jié)案、更容易啟動(dòng)再審程序，甚至直接決定裁判結(jié)果等等。法院常常在依法裁判和信訪風(fēng)險(xiǎn)之間走鋼絲。

第三，規(guī)則的流動(dòng)性讓行動(dòng)者具有雙重行動(dòng)結(jié)構(gòu)，行為的投機(jī)性和尋租空間明顯增多。（信訪者）當(dāng)事人和（信訪工作人員）法官都有機(jī)會(huì)根據(jù)個(gè)案情境和自身利益選擇適用信訪或司法的規(guī)則和資源，行為的尋租空間出現(xiàn)，機(jī)會(huì)主義很容易大行其道。此為權(quán)力腐敗、權(quán)利濫用的根源。上訪人員利用當(dāng)前制度、政策等各方面的“空隙”或“機(jī)會(huì)”，運(yùn)用“非常規(guī)”的信訪方式以實(shí)現(xiàn)自己的目的與利益訴求，甚至謀取不正當(dāng)利益。?參見(jiàn)于建嶸：《機(jī)會(huì)治理：信訪制度運(yùn)行的困境及其根源》，載《學(xué)術(shù)交流》2015年第10期。而在信訪治理中，地方為應(yīng)付中央的信訪排名考核壓力絞盡腦汁采取各種手段“截訪”“消除登記”、安插“線人”、借接訪之名旅游等等，濫用權(quán)力的行為滋生，以至于形成一條“上訪灰色產(chǎn)業(yè)鏈”。?人民論壇專題調(diào)研組：《拆解上訪利益鏈》，載《人民論壇》2013年第22期。

第四，規(guī)則的流動(dòng)性、行動(dòng)者的投機(jī)性都指向結(jié)構(gòu)的制度化程度不高，信訪、司法各自的制度化都被軟化。實(shí)踐中，濫用權(quán)力（利）的行為屢屢發(fā)生，無(wú)法根治，管理者不得不設(shè)計(jì)更多的規(guī)范，投入更多的人力物力督促、檢查、糾偏，增加了結(jié)構(gòu)維持再生產(chǎn)的成本。法院內(nèi)部實(shí)行的流程管理、案件質(zhì)量評(píng)查、越來(lái)越嚴(yán)厲的行政監(jiān)督、紀(jì)律檢查、無(wú)處不在的電子監(jiān)控系統(tǒng)，不僅耗費(fèi)了大量的司法經(jīng)費(fèi)，而且加劇了司法權(quán)運(yùn)作的行政化，導(dǎo)致行政監(jiān)管取代法律和程序約束，法律與程序處于失靈狀態(tài)。不僅如此，司法還為信訪制度負(fù)擔(dān)了相當(dāng)一部分成本。信訪功能的擴(kuò)張成為在法院系統(tǒng)內(nèi)與訴訟程序并行的非訴訟糾紛解決方式和權(quán)利救濟(jì)途徑，一些當(dāng)事人在起訴的同時(shí)進(jìn)行信訪施壓。而基于前面分析的那些原因，總有一些當(dāng)事人能夠獲得一些法定訴訟程序內(nèi)無(wú)法獲得的利益，這刺激了更多的當(dāng)事人選擇信訪來(lái)解決問(wèn)題。如今，每逢重大節(jié)假日、全國(guó)性會(huì)議和政治活動(dòng)期間，各地法院都要抽調(diào)大量人力去勸阻進(jìn)京上訪，上北京接訪，花錢遣返上訪人員等等，因此耗費(fèi)了大量的司法資源。涉訴信訪已讓各地法院不堪重負(fù)。

“信訪—司法”二元結(jié)構(gòu)缺陷影響著制度運(yùn)行方向，往往與“法治”的治理目標(biāo)背道而馳。法治的本質(zhì)是“政治制度化”，核心是約束權(quán)力與保障權(quán)利?！靶旁L—司法”二元結(jié)構(gòu)下，信訪、司法制度雙重軟化，制度效能削減；行動(dòng)者（當(dāng)事人、法官、信訪工作者）權(quán)力（利）沒(méi)有約束，機(jī)會(huì)主義盛行。?前引? ，于建嶸文。信訪被當(dāng)事人作為給法官施壓的策略，而信訪實(shí)實(shí)在在影響具體案件裁判過(guò)程和結(jié)論的案例又強(qiáng)化了當(dāng)事人將信訪與訴訟交錯(cuò)運(yùn)用的動(dòng)力，這正是涉法涉訴信訪久治不愈的癥結(jié)所在。如果不從根本上破除“信訪—司法”二元結(jié)構(gòu)，涉法涉訴信訪改革的路徑依賴將不可避免。

三、改革的路徑依賴與訴訪難分

從《意見(jiàn)》內(nèi)容上看，其本質(zhì)是針對(duì)涉法涉訴信訪問(wèn)題的解決，進(jìn)一步細(xì)化《信訪條例》的有關(guān)規(guī)定，試圖通過(guò)受理機(jī)關(guān)、受理流程、處理方式和監(jiān)督機(jī)制的法定化來(lái)實(shí)現(xiàn)信訪法治化。但是，上述改革仍然是在政法一體的體制下進(jìn)行，并未觸及治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題。換句話說(shuō)，改革無(wú)意打破“信訪—司法”二元結(jié)構(gòu)，其重心是細(xì)化辦事規(guī)則、強(qiáng)化貫徹落實(shí)，其結(jié)果不過(guò)是既有信訪制度的自我強(qiáng)化。從這個(gè)角度說(shuō)，《意見(jiàn)》設(shè)定的改革框架的確存在路徑依賴問(wèn)題。表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

第一，保留了信訪與司法并行的格局。所謂訴訪“分離”仍然停留在《信訪條例》規(guī)定的政府信訪職能部門與政法機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)信訪部門的分工層面。司法機(jī)關(guān)不僅繼續(xù)承擔(dān)信訪職責(zé)，而且必須“暢通信訪渠道”，“充分尊重和保障信訪人的申訴控告權(quán)利”。這意味著，當(dāng)事人在訴訟的同時(shí)仍然可以信訪。《意見(jiàn)》要求政法機(jī)關(guān)甄別訴與訪，并按照“訴類事項(xiàng)”與“訪類事項(xiàng)”進(jìn)行分流，前者導(dǎo)入訴訟程序，對(duì)于后者由政法機(jī)關(guān)按照《信訪條例》規(guī)定的方式和程序處理，主要是“做好解疑釋惑和教育疏導(dǎo)工作”；對(duì)已經(jīng)依法終結(jié)的涉法涉訴信訪事項(xiàng)，“執(zhí)行信訪終結(jié)程序”，即政法機(jī)關(guān)不再啟動(dòng)復(fù)查程序，不再作為涉法涉訴信訪事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、交辦、通報(bào)。但是，終結(jié)不等于不予理會(huì)，而是“要配合地方黨委和政府做好釋法明理工作”。

第二，沿用“誰(shuí)主管，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的歸口管理方式，突出政府主導(dǎo)地位。歸口管理是一種按照行業(yè)、系統(tǒng)分工管理的管理方式，要求各職能部門依據(jù)國(guó)家賦予的權(quán)利和承擔(dān)的責(zé)任各司其職，按特定的管理渠道實(shí)施管理，目的在于防止重復(fù)管理、多頭管理和相互推諉。?1954年，為加強(qiáng)對(duì)中央人民政府系統(tǒng)各部門工作的領(lǐng)導(dǎo)，把政府工作按性質(zhì)劃分為若干部門，國(guó)務(wù)院設(shè)立8個(gè)辦公室，每個(gè)辦公室分管不同的部門，如第一辦公室（政法辦）負(fù)責(zé)分管內(nèi)務(wù)部、公安部、司法部、監(jiān)察部和民族事務(wù)委員會(huì)。這些辦公室簡(jiǎn)稱“辦”，其管轄范圍或系統(tǒng)多簡(jiǎn)稱“口”，如“農(nóng)林口”“政法口”等。參見(jiàn)王勁松：《中華人民共和國(guó)政府與政治》，中共中央黨校出版社1995年版，第81-83頁(yè)。1954年，為加強(qiáng)對(duì)信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)務(wù)院提出“分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口辦理”原則，指出領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)真抓是做好信訪工作的關(guān)鍵，要求各級(jí)黨委政府必須為信訪工作配置一套“班子”。規(guī)定省級(jí)黨委必須有一位書記，省級(jí)人民政府必須有一位省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)，中央各部必須有一位部長(zhǎng)負(fù)責(zé)信訪工作，做到件件有著落，事事有交待。1957年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪工作的指示》，要求“對(duì)于群眾提出的大量的各種各樣的問(wèn)題，則必須分別歸口交辦”，對(duì)歸口辦理做了新的規(guī)定，并分別在1958年、1960年、1963年進(jìn)行了三次修改，強(qiáng)調(diào)省、地一級(jí)應(yīng)力求“多辦少轉(zhuǎn)”，而縣一級(jí)原則上應(yīng)“只辦不轉(zhuǎn)”。1980年國(guó)務(wù)院制定了《關(guān)于中央各部門歸口分工接待群眾來(lái)訪的暫行辦法》，對(duì)信訪涉及的問(wèn)題按來(lái)訪人所屬系統(tǒng)或反映問(wèn)題的性質(zhì)，歸口由中共中央和國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門接談處理。

歸口管理原則的確立，明確了中央政府部門對(duì)信訪問(wèn)題的受理和處理權(quán)力，有效強(qiáng)化了中央對(duì)地方的監(jiān)控。但上個(gè)世紀(jì)90年代信訪潮的出現(xiàn)，信訪大量集中到中央，嚴(yán)重影響到首都社會(huì)治安和社會(huì)穩(wěn)定，造成惡劣政治影響。1995年制定《信訪條例》時(shí)，該原則修改為“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，強(qiáng)調(diào)“依法、及時(shí)、就地解決問(wèn)題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合”原則。2005年《信訪條例》再次重申屬地管轄、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則。目的在于強(qiáng)化地方各級(jí)政府特別是基層政府解決糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的職責(zé)，但在本質(zhì)上并未改變“歸口管理”的框架，始終強(qiáng)調(diào)黨委政府在處理信訪問(wèn)題上的主導(dǎo)作用，尤其注重中央和省級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)在處理跨省、越級(jí)、復(fù)雜突出信訪問(wèn)題上的責(zé)任與作用。

《意見(jiàn)》將涉法涉訴信訪事項(xiàng)統(tǒng)一由政法機(jī)關(guān)辦理，同時(shí)要求各級(jí)政法機(jī)關(guān)配合黨委、人大、政府等信訪部門做好涉法涉訴信訪與普通信訪分流工作；對(duì)黨委、人大、政府的信訪部門轉(zhuǎn)交的涉法涉訴信訪事項(xiàng)，由同級(jí)政法機(jī)關(guān)接收、處理。依靠政府協(xié)調(diào)解決突出信訪事項(xiàng)?！兑庖?jiàn)》指出，政法機(jī)關(guān)對(duì)與其他黨政部門存在受理爭(zhēng)議的信訪事項(xiàng)、涉法涉訴信訪與普通信訪交織的疑難復(fù)雜事項(xiàng)、涉眾型或涉及相關(guān)政策落實(shí)的涉法涉訴信訪事項(xiàng)，可報(bào)請(qǐng)同級(jí)處理信訪突出問(wèn)題及群體性事件聯(lián)席會(huì)議，協(xié)調(diào)相關(guān)部門共同化解?！兑庖?jiàn)》要求各級(jí)黨委政法委要牽頭協(xié)調(diào)政法機(jī)關(guān)，建立依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題會(huì)商機(jī)制，及時(shí)研究解決信訪事項(xiàng)受理工作中存在的問(wèn)題。這正是2005年《信訪條例》規(guī)定的“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”信訪工作機(jī)制在涉法涉訴信訪工作上的應(yīng)用。

第三，沿用信訪工作方式與制度邏輯。政法機(jī)關(guān)內(nèi)部信訪部門在處理信訪事項(xiàng)時(shí)，與政府信訪部門一樣，主要工作方式是“收發(fā)”，即采取接收、登記、分流、移送的工作方式。信訪部門并不直接負(fù)責(zé)具體信訪問(wèn)題的解決，而是轉(zhuǎn)交給案件承辦部門（業(yè)務(wù)庭或其他主管部門）。屬于起訴、申請(qǐng)?jiān)賹彽男旁L事項(xiàng)，由立案部門審查、導(dǎo)入相應(yīng)的訴訟程序，然后由審判庭進(jìn)行審理。不屬于訴訟問(wèn)題的，則導(dǎo)入監(jiān)察、檢察、紀(jì)檢等環(huán)節(jié)，由主管部門負(fù)責(zé)審查、處理。承辦部門處理信訪事項(xiàng)的方式是：“經(jīng)審理、復(fù)議、復(fù)核，原案件辦理沒(méi)有問(wèn)題的，依法維持原結(jié)論。存在執(zhí)法差錯(cuò)的，依法糾正錯(cuò)誤、補(bǔ)正瑕疵?！薄耙厌尫ㄎ隼怼⒒饷芗m紛、做好群眾工作貫穿辦案始終，促使當(dāng)事人息訴息訪?！睆摹坝绣e(cuò)必糾”和“息訴息訪”的要求看，這種處理方式并非司法程序（再審程序）維護(hù)既判力前提下“有限糾錯(cuò)”的制度邏輯，而是信訪工作的“解決問(wèn)題”“維持穩(wěn)定”的制度邏輯。

第四，仍然依賴行政權(quán)力解決問(wèn)題。我國(guó)的信訪制度在本質(zhì)上是對(duì)信訪問(wèn)題的行政處理，就是動(dòng)用行政權(quán)力解決社會(huì)矛盾糾紛，處理利益訴求。從1951年信訪制度確立之初，其功能發(fā)揮就與黨政領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人作用分不開(kāi)。這種行政權(quán)力主導(dǎo)下解決問(wèn)題的方式歷史上有過(guò)很高的效用：1950年代發(fā)揮了重要的了解民意、加強(qiáng)對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)的作用；1970、1980年代大量的平反、糾正冤假錯(cuò)案，迅速恢復(fù)社會(huì)秩序等。行政權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)人的作用主導(dǎo)問(wèn)題解決的模式在社會(huì)劇烈變革剛剛結(jié)束，百?gòu)U待興，開(kāi)始進(jìn)入社會(huì)重建的時(shí)期顯得特別有效率，但在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化均進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展，規(guī)則體系已經(jīng)建立的時(shí)期，這種處理問(wèn)題的方式對(duì)于社會(huì)矛盾糾紛的解決和權(quán)利利益救濟(jì)問(wèn)題的處理則就不再匹配。民眾更期待按規(guī)則辦事，更渴望公平正義的獲得感。盡管《意見(jiàn)》提出的涉法涉訴信訪改革的思路正是要“改變過(guò)度依賴行政權(quán)力解決信訪問(wèn)題”的做法，但是從以下幾個(gè)方面可以看出，行政解決依然是處理涉法涉訴信訪的基本路徑，對(duì)于存在爭(zhēng)議的疑難復(fù)雜信訪或者可能矛盾激化、引發(fā)群體性事件的“突出信訪問(wèn)題”來(lái)說(shuō)更是“最后一道防線”：一是繼續(xù)采用信訪的首辦責(zé)任制。《意見(jiàn)》要求政法各單位對(duì)符合立案受理?xiàng)l件的訴類事項(xiàng)，要及時(shí)明確責(zé)任部門和責(zé)任人員，落實(shí)首辦責(zé)任。二是重視通過(guò)行政監(jiān)控督促信訪工作?！兑庖?jiàn)》強(qiáng)調(diào)司法機(jī)關(guān)的案件管理部門要“全程監(jiān)控”，采取“提示預(yù)警”的方法，確保符合條件的涉法涉訴信訪事項(xiàng)能夠順利導(dǎo)入法律程序辦理。要求政法機(jī)關(guān)加強(qiáng)“職能監(jiān)督和督導(dǎo)檢查”，充分發(fā)揮審判監(jiān)督、法律監(jiān)督、警務(wù)監(jiān)督、獄務(wù)監(jiān)督作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正涉法涉訴信訪工作中有訪不理、有案不立、有錯(cuò)不糾等問(wèn)題。三是依靠政府協(xié)調(diào)解決突出信訪事項(xiàng)?！兑庖?jiàn)》指出，政法機(jī)關(guān)對(duì)與其他黨政部門存在受理爭(zhēng)議的信訪事項(xiàng)、涉法涉訴信訪與普通信訪交織的疑難復(fù)雜事項(xiàng)、涉眾型或涉及相關(guān)政策落實(shí)的涉法涉訴信訪事項(xiàng)，可報(bào)請(qǐng)同級(jí)處理信訪突出問(wèn)題及群體性事件聯(lián)席會(huì)議，協(xié)調(diào)相關(guān)部門共同化解。

《意見(jiàn)》及其配套措施頒布以來(lái)，在中央政法委牽頭下，最高人民法院、最高人民檢察院都先后制定發(fā)布了本系統(tǒng)涉法涉訴信訪改革方案。在司法制度層面確立實(shí)施立案登記制，旨在降低起訴門檻，保障當(dāng)事人訴權(quán)，暢通訴訟渠道，解決起訴難、立案難問(wèn)題，從源頭上減少涉法涉訴信訪的發(fā)生。在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部信訪工作層面，是強(qiáng)化信訪工作能力，完善信訪工作規(guī)則，強(qiáng)調(diào)依法解決信訪問(wèn)題。一位司法機(jī)關(guān)信訪部門負(fù)責(zé)人將改革的主要內(nèi)容概括為“六個(gè)依法”：依法受理、依法辦理、依法答復(fù)、依法終結(jié)、依法救助、依法打擊信訪中的違法和犯罪行為。就《意見(jiàn)》實(shí)施兩年的情況看，路徑依賴和逆向選擇的可能性是很大的。

2014年9月，中央政法委有關(guān)負(fù)責(zé)同志就涉法涉訴信訪改革答記者問(wèn)時(shí)稱：“今年以來(lái)，政法機(jī)關(guān)接待群眾來(lái)訪數(shù)量同比上升了7.1%，涉法涉訴信訪事項(xiàng)受理率、立案率有了明顯提高，涉法涉訴信訪群眾到黨政信訪部門上訪數(shù)量明顯減少。這些情況表明……越來(lái)越多的信訪群眾選擇司法渠道反映和解決問(wèn)題，總體呈現(xiàn)’棄訪轉(zhuǎn)法’的良好勢(shì)頭；越來(lái)越多符合受案條件的信訪問(wèn)題在法律程序內(nèi)得到受理，依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的效果逐步顯現(xiàn)。”?郭洪平、賈陽(yáng)：《把涉法涉訴信訪問(wèn)題納入法治軌道解決》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2014年9月12日。

但是，筆者主持的一項(xiàng)調(diào)研觀察到的情況并沒(méi)有這么樂(lè)觀。據(jù)M省法院統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，2014年全省法院受理信訪35 308件，2015年受理38 980件，2016年上半年受理16 663件。數(shù)量仍然居高不下。再看M省檢察院統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)：2014年全省檢察院受理信訪42 000余件，比2013年29 545件猛增了1 300多件；2015年更是達(dá)到歷史新高的54 000余件，2016年上半年已經(jīng)接近25 000件。檢察院信訪部門的負(fù)責(zé)人分析說(shuō)，檢察院2014、2015年信訪受理量有明顯增加，2015年達(dá)到一個(gè)峰值，可能與《意見(jiàn)》實(shí)施以后司法機(jī)關(guān)信訪部門暢通信訪渠道，改變了過(guò)去“該受理不受理”的做法，因此釋放了一批過(guò)去未獲得受理的信訪案件有關(guān)。但同期涉法涉訴當(dāng)事人到黨政部門信訪的數(shù)量也是有增無(wú)減。據(jù)A市信訪局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2014年受理涉法涉訴信訪2 818件，占全市信訪總量的6.0%；2015年2 954件，占總量的7.8%；2016上半年1 824件，占總量的11.3%。當(dāng)然，《意見(jiàn)》施行僅兩年的時(shí)間，對(duì)于問(wèn)題重疊的涉法涉訴信訪來(lái)說(shuō)，要發(fā)生徹底的改變是不可能的，改革究竟能否走上良性發(fā)展軌道還有待進(jìn)一步觀察。但是，涉法涉訴信訪數(shù)量居高不下是不爭(zhēng)的事實(shí)，當(dāng)事人同時(shí)到司法機(jī)關(guān)和政府信訪機(jī)構(gòu)信訪的雙重行動(dòng)邏輯并沒(méi)有明顯改變。這表明，至少到目前為止，涉法涉訴信訪改革并沒(méi)有改變將信訪與訴訟交錯(cuò)并行的關(guān)系。按照這個(gè)邏輯，信訪規(guī)則的細(xì)化、法定化只會(huì)加速“信訪—司法”二元結(jié)構(gòu)的鎖定和自我強(qiáng)化。

四、法治與共治：社會(huì)治理新模式

（一）信訪制度改革的理論創(chuàng)新：法治下的共治新型治理結(jié)構(gòu)

信訪難分的改革困境說(shuō)明，包裹在“信訪+”二元治理結(jié)構(gòu)下的涉法涉訴信訪改革逃不掉頑固的制度慣性，制度逆向選擇問(wèn)題將會(huì)持續(xù)發(fā)生，改革零收益的風(fēng)險(xiǎn)很大。這提示我們：信訪制度改革僅僅從“法定化”的角度解決規(guī)范性問(wèn)題顯然是不夠的。信訪制度改革之所以陷入瓶頸狀態(tài)，與制度設(shè)計(jì)者和大多數(shù)執(zhí)行者從信訪“法制化”的意義上理解“法治化”有關(guān)。實(shí)際上，二者有本質(zhì)區(qū)別。法制是社會(huì)規(guī)范的范疇，是“法律制度”的簡(jiǎn)稱。信訪法制化的內(nèi)涵很單純，就是通過(guò)立法把信訪行為規(guī)范變?yōu)橛蟹杉s束力的制度。而法治是治理上的概念，其含義是“通過(guò)法律的治理”，因此必須從治理結(jié)構(gòu)層面進(jìn)行思考。前面的研究證明，深化信訪制度改革、徹底解決涉法涉訴信訪難題，必須站在社會(huì)治理的高度，以打破固有的治理結(jié)構(gòu)為中心，探索建構(gòu)新的治理模式。在這個(gè)問(wèn)題上，治理理論的最新成果很有啟發(fā)意義。

當(dāng)代治理理論的核心命題是：以政府為主體、以縱向命令控制為特征的傳統(tǒng)層級(jí)制治理模式，已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)政府面臨的各種危機(jī)。國(guó)家權(quán)力的分權(quán)化和去中心化改革，市場(chǎng)、社會(huì)組織等多元主體更多地參與公共事務(wù)已經(jīng)成為當(dāng)代社會(huì)治理的趨勢(shì)。斯托克指出，“治理”超越了以往的傳統(tǒng)公共行政與新公共管理范式，成為一種新的理論范式。在這種范式下，沒(méi)有一個(gè)部門能夠壟斷權(quán)力與資源，包括政府在內(nèi)的各個(gè)行動(dòng)者，都需要通過(guò)協(xié)商而非命令來(lái)溝通。政府的職責(zé)在于創(chuàng)造公共價(jià)值，并綜合運(yùn)用層級(jí)、市場(chǎng)、第三部門等多種機(jī)制，來(lái)保證公共物品供給的公平性和有效性。?參見(jiàn)田凱、黃金：《國(guó)外治理理論研究：進(jìn)程與爭(zhēng)鳴》，載《政治學(xué)研究》 2015年第6期。當(dāng)代中國(guó)正處于社會(huì)階層分化、利益主體和利益訴求多元的狀態(tài)，社會(huì)矛盾多發(fā)，現(xiàn)實(shí)性沖突與非現(xiàn)實(shí)性沖突并存，客觀上要求治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。實(shí)踐中的信訪訴求開(kāi)始出現(xiàn)從個(gè)體利益訴求向共同議題轉(zhuǎn)變的端倪。?參見(jiàn)于建嶸：《當(dāng)前壓力維穩(wěn)的困境與出路——再論中國(guó)社會(huì)的剛性穩(wěn)定》，載《探索與爭(zhēng)鳴》2012年第9期。這在復(fù)轉(zhuǎn)軍人、下崗職工、失地農(nóng)民、民辦教師等特定群體上訪中尤其明顯。這些群體通常是因體制改革或政策變動(dòng)利益受到?jīng)_擊，感受到社會(huì)分配的不公平。他們的信訪訴求介于有理和無(wú)理之間，即符合法律、政策精神，但暫時(shí)沒(méi)有具體法律政策依據(jù)，屬于“協(xié)商型”上訪。?參見(jiàn)陳柏峰：《特定職業(yè)群體上訪的發(fā)生機(jī)制》，載《社會(huì)科學(xué)》2012年第8期?，F(xiàn)行的信訪制度無(wú)論在資源還是規(guī)則上，都無(wú)法獨(dú)立解決這些問(wèn)題。涉法涉訴信訪常見(jiàn)類型包括征地補(bǔ)償、房屋拆遷、企業(yè)轉(zhuǎn)制引發(fā)的糾紛，也是群體訪容易形成的領(lǐng)域。這部分信訪案件的共同特點(diǎn)是：政策性強(qiáng)，歷史遺留問(wèn)題較多，缺乏具體法律規(guī)范可以作為處理依據(jù)，往往屬于兼具訴類事項(xiàng)和訪類事項(xiàng)的訴求。類似涉及政策調(diào)整、公共利益的訴求越來(lái)越多，對(duì)于社會(huì)治理而言既是挑戰(zhàn)，也是機(jī)遇。它釋放的一個(gè)信號(hào)是：如何借助民眾關(guān)于群體利益乃至公共利益訴求之力，搭建共同治理的機(jī)制與平臺(tái)，是當(dāng)下中國(guó)社會(huì)治理面臨的新任務(wù)。是時(shí)候從根本上改革當(dāng)前的治理模式了，而涉法涉訴信訪改革正是一個(gè)契機(jī)，處理得當(dāng)可以成為撬動(dòng)整體治理結(jié)構(gòu)變革的第一股沖擊力。

值得贊賞的是，執(zhí)政者敏銳地看到了這個(gè)契機(jī)，適時(shí)提出了治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的改革方案。2015年10月，中共十八屆五中全會(huì)公報(bào)提出：“運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)發(fā)展，全面提高黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政、依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局。”如果把“全民共建共享”概括為“共治”，那么上述命題的核心概念就是“法治與共治”?！胺ㄖ蜗碌墓仓巍弊鳛閯?chuàng)新治理模式的目標(biāo)，不僅切中當(dāng)代中國(guó)社會(huì)治理的要害，而且契合政治制度現(xiàn)代化的趨勢(shì)，為信訪制度和涉法涉訴改革指明了路徑。

（二）法治下的共治新型治理結(jié)構(gòu)的要素

1.法治

法治的本質(zhì)是政治制度化，其核心在于約束權(quán)力、保障權(quán)利。而制度化的路徑必須以憲法為核心，遵循現(xiàn)代政治規(guī)律對(duì)信訪重新進(jìn)行職責(zé)界分，符合相對(duì)獨(dú)立、邊界清晰、相互補(bǔ)充、相互配合、相互制約的要求，同時(shí)通過(guò)法律保障制度的剛性。這要求從體制層面改革信訪與司法的關(guān)系，打破政法一體的體制，實(shí)現(xiàn)訴訟與信訪徹底分離。訴訪分離需要兩手抓，同步推進(jìn)：一手抓信訪體制改革，實(shí)現(xiàn)信訪職能與司法機(jī)構(gòu)脫鉤；一手抓司法體制改革，實(shí)現(xiàn)涉法涉訴信訪的源頭治理，提高司法制度的有效性。

（1）信訪體制改革。信訪體制改革首先是信訪機(jī)構(gòu)調(diào)整與整合，應(yīng)當(dāng)改變信訪機(jī)構(gòu)隸屬于地方政府的設(shè)置，避免“運(yùn)動(dòng)員—裁判員”合一的角色錯(cuò)位。取消司法機(jī)構(gòu)和各職能部門的信訪職能，整合信訪機(jī)構(gòu)，作為各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之一，發(fā)揮人大匯聚民意、反映民意、代表民意的制度功能。將信訪職能轉(zhuǎn)歸人大，不僅為民主決策和民主立法提供了匯聚民意的直接管道，而且也契合人民代表履行監(jiān)督一府兩院的工作職責(zé)。這樣有助于理順信訪工作機(jī)制，以加強(qiáng)系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。?參見(jiàn)于建嶸：《信訪制度改革與憲政建設(shè)——圍繞〈信訪條例〉修改的爭(zhēng)論》，載香港《二十一世紀(jì)》2005年6月號(hào)。

（2）司法體制改革。打破政法一體司法體制，保障司法權(quán)獨(dú)立公正行使。在管理體制上，改變政治—法律不分的架構(gòu)，承認(rèn)司法權(quán)獨(dú)立行使是司法規(guī)律的要求，也是保障司法公正的基本條件。法律是司法權(quán)最直接也是最有效的約束。嚴(yán)格依法裁判就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。司法地方化被認(rèn)為是破壞司法權(quán)公正獨(dú)立行使的根本原因。通常認(rèn)為司法地方化源于法院、檢察院人財(cái)物受控于地方政府，因此去地方化的路徑就是將司法權(quán)明確為中央事權(quán)，隔斷司法機(jī)關(guān)與地方政府的人財(cái)物關(guān)系。在實(shí)行司法機(jī)關(guān)人財(cái)物中央統(tǒng)一管理尚不具備條件的情況下，試點(diǎn)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管就成為退而求其次的方案。其實(shí)，對(duì)于司法獨(dú)立來(lái)說(shuō)，所謂“誰(shuí)掌握我的飯碗，誰(shuí)就掌握我的意志”是一個(gè)偽命題，因?yàn)闊o(wú)論在哪一種政治體制下，司法機(jī)關(guān)都不可能是自給自足的自治組織，它的人員、經(jīng)費(fèi)及其他資源供給都是外來(lái)的，司法獨(dú)立性保障并不取決于誰(shuí)來(lái)管，而取決于“怎么管”。我國(guó)司法權(quán)對(duì)地方政府的依賴，根本原因是人財(cái)物供給關(guān)系的制度化程度不高，司法機(jī)關(guān)和政府之間有太多的討價(jià)還價(jià)機(jī)會(huì)和空間。去除司法對(duì)地方的依賴，治本之道在于改革司法經(jīng)費(fèi)預(yù)算制度，提高司法預(yù)算的制度化程度。該改革路徑必然指向人民代表大會(huì)制度的改革?？梢钥紤]在人大內(nèi)部設(shè)立由人大代表中的審計(jì)、會(huì)計(jì)、法律專家組成的預(yù)算專業(yè)委員會(huì)，提高人大審議能力，切實(shí)發(fā)揮人大在審核、通過(guò)預(yù)算和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行方面的決定性作用。只有讓預(yù)算制度真正發(fā)揮約束政府權(quán)力的功能，才能保證審判權(quán)獨(dú)立行使。

此外，還有必要建立獨(dú)立的司法預(yù)算制度。財(cái)政獨(dú)立是司法獨(dú)立的必要保障，大多數(shù)國(guó)家都采取在國(guó)家財(cái)政預(yù)算中單列司法預(yù)算的制度，由議會(huì)批準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)保證執(zhí)行。司法預(yù)算制定的步驟是：首先由司法機(jī)關(guān)擬定初步預(yù)算方案，交由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行平衡與修改，但必須與司法機(jī)關(guān)協(xié)商，不能隨意進(jìn)行削減，然后由行政機(jī)關(guān)將預(yù)算案提交議會(huì)，由議會(huì)作出最后的決定。?參見(jiàn)汪家乾：《建立司法預(yù)算制度的思考》，載“中國(guó)法院網(wǎng)”，http://www.chinacourt.org/article/detail/2004/03/id/109803. shtml，最后訪問(wèn)時(shí)間：2014年8月28日。我國(guó)目前實(shí)行的是“分級(jí)管理、分灶吃飯”的財(cái)政體制，地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)決定了全國(guó)統(tǒng)一制定司法預(yù)算非常困難，采取省級(jí)司法預(yù)算獨(dú)立的方案有合理性，關(guān)鍵是抓好預(yù)算的編制程序和執(zhí)行保障?？梢钥紤]由地方各級(jí)法院根據(jù)實(shí)際需要提出經(jīng)費(fèi)使用計(jì)劃，由高級(jí)人民法院編制司法預(yù)算，經(jīng)本省（自治區(qū)、直轄市）政府主管部門匯總、平衡，提交人大批準(zhǔn)后，政府主管部門按預(yù)算撥款，由人大監(jiān)督執(zhí)行。

（3）涉訴信訪的源頭治理。修改完善訴訟法律制度，提高司法制度的有效性，徹底解決司法領(lǐng)域中存在的立案難、上訴難、申請(qǐng)?jiān)賹忞y、執(zhí)行難、執(zhí)行亂、司法不公與司法腐敗等問(wèn)題。在涉法涉訴信訪改革方面，司法制度第一步已經(jīng)邁出：改革立案制度，實(shí)行登記式立案，保障每個(gè)訴求能夠進(jìn)入法院大門。按照最高人民法院2015年民事訴訟法司法解釋，法院不能事先正式或非正式地規(guī)定一些受理與不受理的標(biāo)準(zhǔn)，提高起訴“門檻”，而應(yīng)讓所有的糾紛有接近司法的機(jī)會(huì)。司法改革的第二步應(yīng)當(dāng)是推進(jìn)訴訟程序規(guī)則的改進(jìn)完善，充實(shí)當(dāng)事人程序異議權(quán)，增強(qiáng)程序在吸收當(dāng)事人不滿、提高司法裁判可接受性方面的作用。其中，審級(jí)制度改革是當(dāng)務(wù)之急，構(gòu)建符合中國(guó)實(shí)際的三審制勢(shì)在必行。有效的審級(jí)制度又以司法權(quán)運(yùn)作去行政化和法院機(jī)構(gòu)改革作為配套，目標(biāo)指向保障司法權(quán)獨(dú)立公正行使，保證司法的專業(yè)化，提高審判質(zhì)量。當(dāng)事人的信訪行為不能作為裁判的理由，黨委、政府和上級(jí)法院不得因?yàn)楫?dāng)事人信訪而干預(yù)案件審理過(guò)程。

（4）信訪事項(xiàng)的識(shí)別與分流。在隔斷信訪對(duì)司法的直接影響的同時(shí)，建立起信訪事項(xiàng)與訴訟事項(xiàng)的分流機(jī)制，讓進(jìn)入信訪的可訴性爭(zhēng)議順暢轉(zhuǎn)入司法渠道，反之亦然。取消法院、檢察院的信訪部門和信訪職能后，當(dāng)事人對(duì)司法裁判有異議、疑問(wèn)的，通過(guò)正常的上訴、申請(qǐng)?jiān)賹徑鉀Q。法院收到當(dāng)事人起訴后，發(fā)現(xiàn)不具有可訴性、不適合通過(guò)司法途徑解決的訴求，應(yīng)引導(dǎo)其通過(guò)信訪途徑反映。當(dāng)事人堅(jiān)持起訴的，法院應(yīng)當(dāng)受理，按照法律規(guī)定的程序?qū)徖砗螅匀徽J(rèn)為不屬于法律和訴訟解決的問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)作出裁判，充分說(shuō)明理由，駁回當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求。同樣，信訪部門受理信訪人訴求后，認(rèn)為屬于涉法涉訴請(qǐng)求的，要引導(dǎo)當(dāng)事人通過(guò)向公安機(jī)關(guān)報(bào)案或向人民法院起訴、向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁等途徑解決。當(dāng)事人堅(jiān)持信訪的，可以嘗試行政調(diào)解，在當(dāng)事人自愿基礎(chǔ)上促成和解。經(jīng)調(diào)解不能達(dá)成協(xié)議的，在充分說(shuō)明理由后，可以決定不予受理。當(dāng)事人可以向人民法院起訴。

2.共治

共治的內(nèi)涵即社會(huì)廣泛參與公共決策，形成全民共建共享的治理格局。信訪如果能夠發(fā)揮公民政治參與的公共領(lǐng)域或民主對(duì)話溝通平臺(tái)的功能，那么就是理想的社會(huì)共治平臺(tái)。這需要對(duì)信訪功能重新定位，改革信訪工作機(jī)制，由“受理—轉(zhuǎn)處”改為“分流—對(duì)話”；在司法的社會(huì)參與方面，要構(gòu)建司法過(guò)程中的公共領(lǐng)域，將陪審制改造為社會(huì)參與司法的制度化溝通平臺(tái)。

（1）信訪功能的重新定位。信訪功能定位應(yīng)當(dāng)跳出“維穩(wěn)”的政策思維，理順信訪與核心政制的關(guān)系，從政治體制現(xiàn)代化的層面重新定位信訪制度功能。?參見(jiàn)楊小軍：《信訪法治化改革與完善研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2013年第5期；劉旭：《信訪法治化進(jìn)路研究——以信訪的司法分流為視角》，載《政治與法律》2013年第3期；李修瓊：《信訪的政治進(jìn)路》，載《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲社版）2012年第4期；張永和、張煒：《臨潼信訪：中國(guó)基層信訪問(wèn)題研究報(bào)告》，人民出版社2009年版，第266頁(yè)；等?，F(xiàn)代政治體制的核心是法治，其重要指標(biāo)是政治的制度化程度。政治制度化程度高的重要標(biāo)志之一是不同制度分工明確且以立法形式固定下來(lái)。特定制度具有自身明確的制度目的與功能定位，可以與其他制度的目的做清晰的劃分，具有其他制度不可替代的作用，該制度才有存在的必要和存續(xù)的基礎(chǔ)。從社會(huì)認(rèn)同的角度說(shuō)，某種制度認(rèn)同的形成首先取決于該制度與其他制度的識(shí)別度。如果信訪與司法、行政、調(diào)解等其他制度共享糾紛解決的目的，制度邊界不清、功能混同，不僅影響社會(huì)對(duì)信訪的認(rèn)知理解，也會(huì)破壞社會(huì)對(duì)法律、司法和政府的認(rèn)同。中國(guó)特色的信訪制度特有的、不能為其他解紛方式替代的價(jià)值，是其民意收集與傳遞的管道功能。但重新定位信訪制度功能，不是簡(jiǎn)單回歸該制度功能。在政治現(xiàn)代化和法治建設(shè)的大背景下，信訪的民意傳遞功能不能簡(jiǎn)單停留在“上傳下達(dá)”的傳聲筒的作用，而應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提升為公民政治參與的公共領(lǐng)域或民主對(duì)話溝通平臺(tái)，服務(wù)于保障公共決策與立法的民主性、科學(xué)性。信訪的附屬功能是監(jiān)督，即通過(guò)人大代表監(jiān)督一府兩院工作。

（2）大幅收縮信訪的解紛與救濟(jì)功能，向行政ADR轉(zhuǎn)變。改變信訪功能泛化、過(guò)多介入司法等其他制度領(lǐng)域的現(xiàn)狀，不是完全取消信訪解決糾紛的功能，而是防止信訪直接取代司法及其他糾紛解決方式的做法。在司法等制度功能尚待恢復(fù)、逐漸增強(qiáng)的過(guò)渡時(shí)期，信訪制度改革應(yīng)當(dāng)采取漸進(jìn)的策略，逐步收縮信訪的解紛與救濟(jì)功能，弱化行政權(quán)力直接調(diào)配解紛資源的制度邏輯，提高信訪解紛的中立性、規(guī)范化程度。可以借鑒歐洲的“行政監(jiān)察專員”制度，將信訪的解紛功能改造為行政ADR（替代訴訟的糾紛解決）。行政監(jiān)察專員（Ombudsman，也稱“申訴專員”）是不受任何黨派政治影響的獨(dú)立監(jiān)督行政權(quán)力運(yùn)行的公共官員。監(jiān)察專員由議會(huì)或政府首腦任命，負(fù)責(zé)處理公眾對(duì)政府部門違法行政和不當(dāng)行政的申訴，享有調(diào)查、報(bào)告以及對(duì)個(gè)案處理和行政程序規(guī)范的建議權(quán)。該制度創(chuàng)始于瑞典，目前已經(jīng)遍布80多個(gè)國(guó)家和地區(qū)。監(jiān)察專員制度的功能主要在于行政監(jiān)督，也發(fā)揮著行政解紛、促進(jìn)政策和制度改革的功能。該制度具有獨(dú)立性（獨(dú)立于任何政治黨派）、非正式性（靈活性）?這是指在不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的前提下，對(duì)既有規(guī)則和程序進(jìn)行變通，為當(dāng)事人提供特殊救濟(jì)，如道歉、物質(zhì)補(bǔ)償救助、特殊待遇（職務(wù)、任職條件等）以及任何當(dāng)事人能夠接受的結(jié)果；可以采取協(xié)商、調(diào)解和裁決等方式。、社會(huì)化（開(kāi)放性）?申訴專員最初是作為行政官員為公眾提供服務(wù)和救濟(jì)的，目前則逐步向社會(huì)化方向發(fā)展。很多公共領(lǐng)域和行業(yè)的申訴專員由行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)選任，具有獨(dú)立調(diào)查、處理（調(diào)解和裁決）投訴案件和糾紛事項(xiàng)的權(quán)力。等特點(diǎn)。結(jié)合我國(guó)信訪制度發(fā)展歷史與現(xiàn)狀，可以借鑒該制度，強(qiáng)化信訪的監(jiān)督與替代性糾紛解決功能，從賦予信訪機(jī)構(gòu)獨(dú)立監(jiān)督、建議權(quán)開(kāi)始，逐步脫離政府職能部門性質(zhì)，走向獨(dú)立于政府的人大內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)建制。

（3）引入第三方力量，提高信訪公信力。社會(huì)組織參與信訪矛盾化解難題則是信訪制度改革的內(nèi)生需求。在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，面對(duì)社會(huì)矛盾多發(fā)、多元利益沖突、結(jié)構(gòu)性矛盾解決難度大等問(wèn)題，客觀上需要社會(huì)組織發(fā)揮獨(dú)特的作用。而社會(huì)組織的非官方、非營(yíng)利和專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，有助于消除信訪人對(duì)信訪工作的不信任，更有助于提高信訪事項(xiàng)處理的質(zhì)量與效果。從這個(gè)意義上看，社會(huì)組織作為社會(huì)中的一種重要力量，可以發(fā)揮聯(lián)系政府與公民的橋梁和紐帶作用，能促進(jìn)實(shí)現(xiàn)民眾與政府的溝通對(duì)話。?參見(jiàn)楊國(guó)平：《轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾化解與社會(huì)組織的發(fā)展》，載《人民論壇》2015年第5期。A市信訪局2011年4月創(chuàng)建的“預(yù)防和化解突出信訪問(wèn)題專家智囊團(tuán)”（以下簡(jiǎn)稱“智囊團(tuán)”）就是引入第三方社會(huì)力量、提升信訪工作實(shí)效的有益實(shí)驗(yàn)。智囊團(tuán)依托A市若干高校，聘請(qǐng)專家20余人組成，跨越社會(huì)學(xué)、法學(xué)、政府管理學(xué)、心理學(xué)等等不同學(xué)科領(lǐng)域。智囊團(tuán)工作機(jī)制采取“專家包案”方式，即選擇矛盾突出、問(wèn)題疑難（通常是信訪老戶、長(zhǎng)期無(wú)法解決）的信訪事件，根據(jù)當(dāng)事人訴求和信訪案件自身的特點(diǎn)，由包案專家介入信訪工作，通過(guò)聽(tīng)取信訪人陳述和被信訪行政部門工作人員介紹，查閱有關(guān)證據(jù)資料，提出解決方案，進(jìn)行協(xié)調(diào)。專家們發(fā)揮自身專業(yè)特長(zhǎng)，分別從法律、公共政策、心理等等方面對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行講解、疏導(dǎo)，居中協(xié)調(diào)，促進(jìn)溝通，直至提出解決方案建議。智囊團(tuán)成立三年來(lái)，有效解決了一批疑難復(fù)雜突出信訪事件，成功率達(dá)到80%。智囊團(tuán)于2013年組建成非營(yíng)利性組織“信訪工作專家智囊協(xié)會(huì)”（以下簡(jiǎn)稱“協(xié)會(huì)”），獲民政部門登記。2015年11月，A市信訪局在協(xié)會(huì)工作基礎(chǔ)上，依托M省紫金傳媒智庫(kù)建設(shè)“信訪社會(huì)矛盾研究中心”，圍繞信訪工作改革與發(fā)展、社會(huì)矛盾化解等問(wèn)題開(kāi)展智庫(kù)建設(shè)。此舉無(wú)疑有助于拓展協(xié)會(huì)的工作，促進(jìn)第三方力量更加深入地參與信訪工作。事實(shí)證明，第三方力量的介入在提高信訪事件化解的實(shí)效性和公信力方面的作用顯著。前述李某某的信訪案件，即是由于法學(xué)專家的專家意見(jiàn)，法院改變了原先“落政問(wèn)題”的看法，從而決定按照拆遷糾紛受理了案件。劉某某的信訪案件也因第三方專家對(duì)其進(jìn)行心理疏導(dǎo)，從而有效地回到問(wèn)題解決的框架和思路上。引入第三方力量解決突出信訪問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)證明，信訪工作未來(lái)的發(fā)展方向是專業(yè)化。無(wú)論是信訪事項(xiàng)分流還是發(fā)揮ADR作用，都需要專業(yè)知識(shí)與技術(shù)為保障。信訪專業(yè)化發(fā)展可以從信訪工作者隊(duì)伍建設(shè)開(kāi)始，加強(qiáng)信訪工作人員法律知識(shí)、社會(huì)工作、心理學(xué)等專業(yè)知識(shí)與技能的培訓(xùn)，采取專兼職結(jié)合方式，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、新聞媒體以及其他領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c，發(fā)揮律師和各種非政府組織的作用，提高信訪的專業(yè)化和工作能力。

（4）司法的社會(huì)參與。司法領(lǐng)域的共治即社會(huì)參與司法的制度建設(shè)問(wèn)題，社會(huì)參與司法的方式可以是多元化的，包括旁聽(tīng)庭審、人民監(jiān)督員制度、輿論監(jiān)督等等，但法律程序意義上的制度化安排主要是陪審制。陪審制的目的是拉近法律與社會(huì)的距離，讓裁判體現(xiàn)民意。所謂讓裁判體現(xiàn)民意，并非直接根據(jù)民意作出裁判，更不是將糾紛付諸“公眾審判”。陪審制的運(yùn)作機(jī)理是“社會(huì)參與加法官論證”，即由陪審員將社會(huì)日常生活經(jīng)驗(yàn)和樸素正義感帶入司法，與職業(yè)法官的法律解釋、法學(xué)原理進(jìn)行對(duì)話，通過(guò)合議制“求同存異”的原理尋求法律與社會(huì)觀念的重疊共識(shí)。以此作為裁判的理由，有助于最大限度地獲得社會(huì)認(rèn)同。在這個(gè)意義上，陪審制堪稱司法過(guò)程中的“公共領(lǐng)域”。我國(guó)的人民陪審制存在制度目標(biāo)不明、法院目標(biāo)置換、脫離社會(huì)等問(wèn)題，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。當(dāng)前改革完善陪審制的核心是去除審判權(quán)本位主義的制度設(shè)計(jì)，通過(guò)改革陪審員產(chǎn)生方式，增加陪審員數(shù)量，規(guī)定涉及公共利益和社會(huì)爭(zhēng)議大的案件必須適用陪審制等等舉措，激活陪審制的溝通機(jī)能，讓民眾意見(jiàn)有序進(jìn)入司法，保障司法的公共理性，提高司法公信力。

［學(xué)科編輯：陳愛(ài)武 責(zé)任編輯：王 艷］

The confusion between the mechanism of litigation and that of complaint letters and visits is a prevailing problem with the practice of the system of lodging complaints through letters and visits. This falls far short of the purpose intended by the “Regulation on Complaint Letters and Visits”，which is to ensure that the complaints are filed in accordance with the rule of law. The dual structure of “complaint letters and visits + ” is the root cause for the confusion between litigation and complaint through letters and visits. The reform of teasing out complaints which should be resolved through litigation and trial fails to overcome the current difficulty and shows clear path dependence. Putting the system of complaint letters and visits into the track of the rule of law cannot be confined to “being defined by the law”，but depends on finding a way out through innovating the mode of governance. One approach leading to this way is，within the framework of participatory governance in accordance with the rule of law，to re-define the function of the system of complaint letters and visits，and at the same time to promote the reforms in both the complaint system and the judicial system. Taking as the prerequisite the effective implementation of the laws，we can transform the complaint system into a platform where people can participate in public decision，impose greater duty on the government to respond to people’s concerns，and form a new mode of governance constructed and shared by all Chinese people.

complaint letters and visits subordinate to trial；dual structure of “complaint letters and visits + ”；rule of Law；participatory governance

* 南京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)法治現(xiàn)代化研究院研究員，紫金傳媒智庫(kù)信訪與社會(huì)矛盾研究中心主任。