潘尋　朱留財(cái)

摘要：氣候變化公約資金機(jī)制是串聯(lián)全球開展應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)的紐帶，也是通過國(guó)際合作實(shí)現(xiàn)“2℃”乃至“1.5℃”溫控目標(biāo)的關(guān)鍵支撐。多年來，由于發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在是否依據(jù)歷史責(zé)任劃分履約義務(wù)上存在根本分歧，公約資金機(jī)制面臨多渠道并行、運(yùn)行規(guī)則多樣化、資金使用分散、運(yùn)行效率偏低、績(jī)效評(píng)估欠缺等問題。本文對(duì)氣候變化公約締結(jié)20余年來各資金機(jī)制的產(chǎn)生和運(yùn)行進(jìn)行了系統(tǒng)梳理；對(duì)其存在的不足以及在全球氣候融資體系中面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行了剖析；并基于《巴黎協(xié)定》資金案文描述和履約要求，圍繞氣候資金從籌集到最終績(jī)效產(chǎn)出全過程，就如何構(gòu)建未來氣候變化公約資金機(jī)制進(jìn)行了統(tǒng)籌規(guī)劃和設(shè)計(jì)。在機(jī)制建設(shè)層面，通過出資分?jǐn)倷C(jī)制以及公約下集中式管理平臺(tái)的構(gòu)建，確保氣候資金的充足性、可預(yù)見性以及對(duì)公約的責(zé)任性；在運(yùn)行操作層面，通過各渠道重點(diǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域及國(guó)別資金分配體系的優(yōu)化，推動(dòng)氣候資金的公平性和有效性；在資金使用層面，通過受援國(guó)氣候資金統(tǒng)一管理實(shí)體和監(jiān)督評(píng)估體系的建立，提高氣候資金的國(guó)家主導(dǎo)性和環(huán)境效益。未來，公約資金機(jī)制仍將是全球開展應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作的主要渠道，在《巴黎協(xié)定》達(dá)成、綠色氣候基金正式運(yùn)行、國(guó)際氣候制度重新構(gòu)建的背景下，利用資金機(jī)制推動(dòng)發(fā)達(dá)國(guó)家履行公約義務(wù)，切實(shí)向發(fā)展中國(guó)家提供資金、技術(shù)和能力建設(shè)支持，對(duì)確保公約各要素的全面性和平衡性，推動(dòng)全球應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)開展，強(qiáng)化發(fā)展中國(guó)家集團(tuán)統(tǒng)一立場(chǎng)都有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞 ：氣候公約；資金機(jī)制；巴黎協(xié)定；綠色氣候基金

中圖分類號(hào)：X24；F062.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1002-2104（2016）12-0008-06

氣候變化是當(dāng)今人類社會(huì)面臨的最嚴(yán)峻的全球性環(huán)境挑戰(zhàn)之一，涉及到各國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本利益[1-2]。由于各國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)中的歷史責(zé)任不同、資源分配不均、能力差異顯著，需要建立合作共贏的全球氣候治理體系，通過國(guó)際氣候資金機(jī)制有效整合、調(diào)配資金資源，提升全球應(yīng)對(duì)氣候變化的能力[3]。

聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約（以下簡(jiǎn)稱“公約”）資金機(jī)制指發(fā)達(dá)國(guó)家締約方根據(jù)公約要求向發(fā)展中國(guó)家締約方提供資金的組織及運(yùn)作規(guī)則，具體說就是關(guān)于如何行使氣候資金管理權(quán)、分配權(quán)與使用決策權(quán)的問題[4]。公約第11條要求該機(jī)制應(yīng)在締約方大會(huì)（COP）的指導(dǎo)下運(yùn)行，并由COP決定該機(jī)制相關(guān)政策、業(yè)務(wù)領(lǐng)域和資格標(biāo)準(zhǔn)。2015年年底召開的COP21通過《巴黎協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱《協(xié)定》），就2020年后全球應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)做出框架性安排；2016年4月22日，《協(xié)定》高級(jí)別簽署儀式在紐約聯(lián)合國(guó)總部舉行，175個(gè)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人或代表簽署了這份關(guān)于氣候變化的首個(gè)全球性協(xié)定，開啟了以公約為指導(dǎo)的“自上而下”體制和以《協(xié)定》為基礎(chǔ)的“自下而上”體制相結(jié)合的交互式全球氣候治理新模式。同《協(xié)定》在推動(dòng)全球減排行動(dòng)中所展現(xiàn)出的“雄心”相比，資金機(jī)制所取得的進(jìn)展有限，既未就發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)現(xiàn)至2020年每年1 000億美元的資金動(dòng)員目標(biāo)規(guī)劃出清晰路徑；也未就綠色氣候基金（GCF）正式運(yùn)行后各資金機(jī)制業(yè)務(wù)領(lǐng)域及優(yōu)先活動(dòng)內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。未來，如何不斷提高氣候資金對(duì)COP要求的響應(yīng)性、拓展氣候資金渠道、擴(kuò)大氣候資金規(guī)模、優(yōu)化氣候資金分配、提高氣候資金國(guó)家主導(dǎo)性、改善氣候資金績(jī)效仍將是公約資金機(jī)制面臨的難題。

1 現(xiàn)有資金機(jī)制的產(chǎn)生及運(yùn)行

20世紀(jì)90年代以來，為督促發(fā)達(dá)國(guó)家切實(shí)履行氣候資金承諾、有效推進(jìn)氣候變化國(guó)際合作，國(guó)際社會(huì)在公約內(nèi)相繼建立起一系列多邊資金機(jī)制，20余年間為發(fā)展中國(guó)家提供了總額超過165億美元的資金支持，在幫助發(fā)展中國(guó)家提高履約能力、推動(dòng)節(jié)能減排行動(dòng)、完善政策法律框架、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)等方面發(fā)揮了積極作用。此外，發(fā)展中國(guó)家通過參與各資金機(jī)制的治理和業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)，有效呼應(yīng)了在公約談判中的整體立場(chǎng)，提高了在全球氣候治理進(jìn)程中的話語權(quán)。然而，在全球地緣政治關(guān)系不斷變化、世界經(jīng)濟(jì)曲折復(fù)蘇、全球環(huán)境治理體系深刻變革和國(guó)際氣候制度重新構(gòu)建的大背景下，資金機(jī)制整體發(fā)展進(jìn)程也因發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在氣候責(zé)任問題上的根本矛盾而遲滯。

1.1 全球環(huán)境基金

全球環(huán)境基金（GEF）的成立標(biāo)志著20世紀(jì)90年代以后，發(fā)達(dá)國(guó)家在環(huán)發(fā)領(lǐng)域向發(fā)展中國(guó)家提供資金援助朝著常態(tài)化、機(jī)制化的方向轉(zhuǎn)變。GEF在1996年COP2上被確定為公約資金機(jī)制之一，隨后在1998年COP4上被再次委任并延續(xù)至今。如表1所示，GEF支持項(xiàng)目以減緩為主，并推動(dòng)受援國(guó)開展氣候變化信息收集、應(yīng)對(duì)措施評(píng)估等適應(yīng)類活動(dòng)。除此之外，作為公約指定的首個(gè)資金機(jī)制，GEF承擔(dān)著支持發(fā)展中國(guó)家編制國(guó)家信息通報(bào)（NCs）、雙年更新報(bào)告（BURs）、國(guó)家自主貢獻(xiàn)（INDCs）等能力建設(shè)活動(dòng)。GEF強(qiáng)調(diào)自身在全球氣候融資體系中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)在于：完善受援國(guó)的相關(guān)政策和法規(guī)，推廣低碳技術(shù)和氣候抵御技術(shù)，加強(qiáng)受援國(guó)機(jī)構(gòu)能力和決策流程，并建立了多利益相關(guān)方?jīng)Q策機(jī)制[10]。然而，GEF并非氣候公約專屬的資金機(jī)制，其同時(shí)承擔(dān)著生物多樣性、荒漠化等多個(gè)國(guó)際環(huán)境公約的資金管理職能，因此在投入和專業(yè)性方面明顯不足；此外，GEF主要基于受援國(guó)能力和環(huán)境效益對(duì)資金進(jìn)行分配，大部分資金流向發(fā)展中大國(guó)，因此最不發(fā)達(dá)國(guó)家和小島國(guó)普遍對(duì)GEF缺乏信任，不愿其在公約資金機(jī)制內(nèi)發(fā)揮主導(dǎo)作用[11]。

1.2 適應(yīng)基金

為加大對(duì)發(fā)展中國(guó)家適應(yīng)活動(dòng)的資金支持力度，2001年舉行的COP7正式啟動(dòng)適應(yīng)基金（AF）的籌建工作，其資助對(duì)象包括低洼、低海岸帶、沙漠化、脆弱生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展中國(guó)家。AF的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)在于：一是資金來源的多樣性，除清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）核證減排收益分成和發(fā)達(dá)國(guó)家捐資，還包括投資收益、私營(yíng)業(yè)主捐贈(zèng)和個(gè)人網(wǎng)上捐贈(zèng)；二是運(yùn)行模式具有一定的創(chuàng)新性，鼓勵(lì)受援國(guó)越過國(guó)際執(zhí)行機(jī)構(gòu)直接獲取資金，縮短了項(xiàng)目準(zhǔn)備時(shí)間，提高了受援國(guó)國(guó)家自主權(quán)和資金撥付速度。但是，AF的資金規(guī)模因《京都議定書》第二承諾期鎖定的減排承諾缺乏力度而受到嚴(yán)重威脅，導(dǎo)致目前AF審批、規(guī)劃新項(xiàng)目的步伐明顯放緩。