李 偉，李福秋（.遼寧師范大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 609；.大連市公安消防局，遼寧 大連 6033）

火災(zāi)事故認定的“可訴性”

李 偉1，李福秋2
（1.遼寧師范大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116029；2.大連市公安消防局，遼寧 大連 116033）

火災(zāi)事故調(diào)查，是公安消防機構(gòu)的法定職權(quán)；火災(zāi)事故認定，是公安消防機構(gòu)對火災(zāi)當(dāng)事人以觀念方式作出的一種準(zhǔn)行政行為。火災(zāi)事故認定，應(yīng)納入司法審查范圍，但由于火災(zāi)事故認定具有技術(shù)性和專業(yè)性的特點，司法機關(guān)應(yīng)僅審查調(diào)查程序、證據(jù)的合法性，認定機關(guān)應(yīng)對其所認定的火災(zāi)事實結(jié)論進行證明。

火災(zāi)事故；原因認定；行政訴訟

火災(zāi)是日常生活、生產(chǎn)經(jīng)營中十分常見的災(zāi)害事故，往往給人民生命、財產(chǎn)造成嚴(yán)重損害，因此會引起很多侵權(quán)、合同履行等法律關(guān)系的變化?；馂?zāi)事實的認定，對解決前述民事法律糾紛意義重大?；馂?zāi)事故調(diào)查，是公安消防機構(gòu)的法定職權(quán)。公民、法人等在主張民事權(quán)利時，一般會將公安消防機構(gòu)制發(fā)的《火災(zāi)事故認定書》作為重要證據(jù)；人民法院在審理上述案件時，也會根據(jù)需要調(diào)取公安消防機構(gòu)火災(zāi)事故調(diào)查中取得的證據(jù)?；馂?zāi)事故認定結(jié)論，雖不直接設(shè)定當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，但對民事、刑事及行政法律關(guān)系影響很大，甚至說至關(guān)重要。行政訴訟，是我國保障公民、法人或其他組織等的合法權(quán)益的一項基本法律救濟制度。因此，是否應(yīng)當(dāng)將火災(zāi)事故認定行為納入行政訴訟范圍，以此保障當(dāng)事人正確行使權(quán)利，從而推進公安消防機構(gòu)、司法機關(guān)正確行使職權(quán)，特別是在“依法治國”的大背景下顯得尤為重要。本文從火災(zāi)事故認定的性質(zhì)入手，依據(jù)行政法和行政訴訟法的基本理論，分析其法律性質(zhì)，并結(jié)合新修訂《行政訴訟法》，探討火災(zāi)事故認定的“可訴性”及訴訟審查方式。

一、火災(zāi)事故認定的法律性質(zhì)

公安消防機構(gòu)調(diào)查火災(zāi)事故，主要是通過一定的調(diào)查了解、現(xiàn)場勘驗及相關(guān)的技術(shù)鑒定等活動，對火災(zāi)發(fā)生的事實進行還原。火災(zāi)事故認定，主要是指公安消防機構(gòu)嚴(yán)格按照規(guī)定的程序，通過勘驗火災(zāi)現(xiàn)場，調(diào)查詢問相關(guān)當(dāng)事人和了解火災(zāi)情況的證人，必要時對火災(zāi)現(xiàn)場中有關(guān)痕跡物證進行檢驗、鑒定，搜集掌握上述證據(jù)后，按照火災(zāi)發(fā)生的客觀規(guī)律，綜合對火災(zāi)事實進行認定，有時根據(jù)需要可能比照火災(zāi)現(xiàn)場同等或類似條件進行模擬實驗供調(diào)查人員參考。最終，通過對查明的事實進行客觀記錄，對無法查明的事實借助火災(zāi)科學(xué)理論進行分析認定，分別對火災(zāi)的起火時間、部位及原因等作出結(jié)論。調(diào)查結(jié)束后，公安消防機構(gòu)應(yīng)在規(guī)定時限內(nèi)制發(fā)《火災(zāi)事故認定書》，載明上述認定事項，并及時送達火災(zāi)當(dāng)事人。結(jié)合火災(zāi)事故調(diào)查實務(wù)的特點，通過對火災(zāi)事故認定的性質(zhì)分析，火災(zāi)事故認定具有如下特征。

（一）法定火災(zāi)事故認定的主體

根據(jù)我國《消防法》，作出火災(zāi)事故認定的主體系公安消防機構(gòu)。作出火災(zāi)事故認定的行為，是公安消防機構(gòu)的法定職權(quán)行為，而且火災(zāi)事故認定行為是針對某一特定火災(zāi)事實的當(dāng)事人及利害關(guān)系人而作出。火災(zāi)事故認定行為，是公安消防機構(gòu)作出的一種行政行為。

（二）火災(zāi)事故認定僅對火災(zāi)事實進行認定

如前文所述，公安消防機構(gòu)火災(zāi)調(diào)查人員，通過對熟悉了解火災(zāi)事實的人員進行調(diào)查詢問，對火災(zāi)事故現(xiàn)場的痕跡等進行現(xiàn)場勘驗，對相關(guān)火場物證提取鑒定以及現(xiàn)場錄像的調(diào)取等一切與火災(zāi)事實有關(guān)的線索資料進行搜集后，運用火災(zāi)科學(xué)知識和經(jīng)驗進行分析與推理，從而對整個火災(zāi)事實作出認定。特別是在火災(zāi)原因方面，只能做到有證據(jù)能夠排除和不能排除的起火原因的認定，客觀上無法做到查明所有火災(zāi)原因。因此，火災(zāi)事故認定，是針對特定火災(zāi)事實所作的一種記錄，只是對火災(zāi)事實的一種實然性的記錄，并不是通過法律、科學(xué)知識、邏輯推演等方式推算出的應(yīng)然的具有確定性的結(jié)論。從行為方式分析，公安消防機構(gòu)主要以觀念表示方式對其認定的火災(zāi)事實向火災(zāi)當(dāng)事人作出，實務(wù)中表現(xiàn)為公安消防機構(gòu)向火災(zāi)當(dāng)事人制發(fā)并送達《火災(zāi)事故認定書》，其已載明上述認定事項。

（三）火災(zāi)事故認定并不直接產(chǎn)生法律效果

火災(zāi)事故認定，僅對起火時間、起火部位、起火點和起火原因等火災(zāi)事實作出認定。對火災(zāi)事實進行認定，認定本身并未直接對當(dāng)事人產(chǎn)生法律后果，火災(zāi)事故認定書只作為處理火災(zāi)事故的證據(jù)。由火災(zāi)引起的民事、行政、刑事法律關(guān)系，必須結(jié)合整個案件事實，由相關(guān)民事、行政、刑事法律法規(guī)進行調(diào)整，并由相應(yīng)的司法機關(guān)、行政機關(guān)及公安機關(guān)等作出判斷。如公安消防機構(gòu)在辦理過失引起火災(zāi)案件時，要以此起火災(zāi)的《火災(zāi)事故認定書》作為證據(jù)之一，認定違法行為人的責(zé)任。

（四）火災(zāi)事故認定依法定程序作出

由于作出火災(zāi)事故認定是消防機構(gòu)的法定職權(quán)行為，作為行政執(zhí)法機關(guān)的公安消防機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照法定程序調(diào)查后作出。對此，《消防法》《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》（公安部令第121號）均有明確規(guī)定?！痘馂?zāi)事故調(diào)查規(guī)定》明確規(guī)定了火災(zāi)事故調(diào)查的任務(wù)、原則、管轄、調(diào)查程序及火災(zāi)事故的處理，其中調(diào)查程序包括簡易程序和一般程序，明確規(guī)定了火災(zāi)事故調(diào)查中各個環(huán)節(jié)的程序。此外，中華人民共和國公共安全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《火災(zāi)現(xiàn)場勘驗規(guī)則》（GA839—2009）、《火災(zāi)原因調(diào)查指南》（GA/T812—2008）及公安部消防局印發(fā)的規(guī)范性文件《火災(zāi)原因認定暫行規(guī)則》等，對火災(zāi)事故認定的技術(shù)操作和程序又做了進一步的規(guī)范。

目前，對于火災(zāi)事故認定行為的性質(zhì)界定，特別是關(guān)于其是否可納入司法審查范圍，即是否“可訴”存在爭議。主要有以下觀點：1.火災(zāi)事故認定，是公安消防機構(gòu)對火災(zāi)發(fā)生原因作出的科學(xué)實證活動，是一種處理火災(zāi)事故的證據(jù)，不屬于具體行政行為；2.對火災(zāi)事故作出認定，是公安消防機構(gòu)依職權(quán)作出的行政行為，屬于行政確認行為；3.火災(zāi)事故認定是一種準(zhǔn)行政行為。筆者研究認為，公安消防機構(gòu)作出火災(zāi)事故認定的行為在法律性質(zhì)上屬于準(zhǔn)行政行為?！皽?zhǔn)行政行為”概念，并未被我國《行政訴訟法》及司法解釋等規(guī)范性的法律文件所采用，對這一概念的研究探討主要出現(xiàn)在學(xué)者的研討當(dāng)中。準(zhǔn)行政行為，也稱準(zhǔn)法律行為，日本、我國臺灣地區(qū)存在“準(zhǔn)法律行為”的概念，依法律效果的內(nèi)容是效果意思還是觀念表示為標(biāo)準(zhǔn)，可將行政行為分為行政行為與準(zhǔn)行政行為[1]。我國行政法學(xué)界對準(zhǔn)行政行為的概念并不統(tǒng)一，目前，通常認為準(zhǔn)行政行為是行政主體運用行政權(quán)以觀念表示的方式作出的間接產(chǎn)生行政法律效果的行政行為。準(zhǔn)行政行為的基本特征主要有：一是準(zhǔn)行政行為的實施主體為行政機關(guān)和法律、法規(guī)、授權(quán)的組織；二是準(zhǔn)行政行為是主體以觀念表示的方式做出的行為，這是準(zhǔn)行政行為之所以是“準(zhǔn)”法律性行政行為而不是法律性行政行為的重要原因；三是準(zhǔn)行政行為并不能直接產(chǎn)生法律效果，只能間接產(chǎn)生法律效果；四是準(zhǔn)行政行為具有行政行為過程的特殊性，通?？赡苁菢?gòu)成行政行為若干鏈中的一環(huán)，如受理行為、通知、告知等行為[2]。通過前述對火災(zāi)事故認定特征的分析，可以看出火災(zāi)事故認定具有一定的“準(zhǔn)行政行為”的特征，至少與一般的行政行為相比具有明顯的不同，因此，不能按照一般的行政行為模式討論火災(zāi)事故認定的“可訴性”。

二、火災(zāi)事故認定“可訴性”的學(xué)理考量

在我國，一般認為，行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認為行政主體的行政行為違法侵犯其合法權(quán)益時，依法向人民法院提起訴訟，由人民法院進行審理并作出裁判的活動[3]。根據(jù)修訂后的《行政訴訟法》，行政訴訟是以保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益及監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)為目的解決行政爭議審判活動。

（一）火災(zāi)事故認定行為“可訴性”的學(xué)理與立法分析

討論行政行為的“可訴性”，首先要明確“行政行為”的概念?！靶姓袨椤钡母拍?，基本上等同于行政訴訟范圍。大多數(shù)國家是以“行政行為”作為確定行政訴訟范圍的邏輯起點，雖然并非所有“行政行為”都屬于法院司法審查范圍，但如果行政機關(guān)的某一活動不是“行政行為”，一定不屬于法院司法審查范圍[2]。同時，作為法律概念的行政行為具有多重屬性，主要表現(xiàn)為行政行為分別屬于行政實體法、行政程序法及行政訴訟法。實際上，我國理論界和實務(wù)界對“行政行為”的理解，受《行政訴訟法》條文規(guī)定的影響很大。修訂前的《行政訴訟法》將行政訴訟案件的受案范圍僅限于“具體行政行為”，因此在我國基本把“行政行為”等同于“具體行政行為”。而新修訂的《行政訴訟法》將“具體行政行為”修改為“行政行為”，已經(jīng)從法律規(guī)定上擴大了受案范圍，即“行政行為”原則上均“可訴”，以“不可訴”為例外。從立法規(guī)定上看，新修訂的《行政訴訟法》第二條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”條文中明確表示“行政行為”可訴，火災(zāi)事故認定是公安消防機構(gòu)作為的一種準(zhǔn)行政行為，準(zhǔn)行政行為屬于行政行為范疇，因此新修訂的《行政訴訟法》擴大了行政訴訟的范圍，已經(jīng)概括地將包括“火災(zāi)事故認定”在內(nèi)的準(zhǔn)行政行為納入行政訴訟范圍。雖然沒有在具體受案范圍中明確列出“火災(zāi)事故認定”，但是并不影響“火災(zāi)事故認定”可訴性?，F(xiàn)有行政訴訟法關(guān)于行政訴訟的范圍，主要采用先概括式規(guī)定，再肯定式明確列舉出受案范圍（十二條）和否定性排除的不受理事項（十三條）的立法模式。根據(jù)法律解釋學(xué)和前文分析的火災(zāi)事故認定行為的性質(zhì)，“火災(zāi)事故認定”行為可訴。

從行政訴訟的法理功能上看，前文已述，火災(zāi)事故認定行為是準(zhǔn)行政行為。關(guān)于準(zhǔn)行政行為的“可訴性”，有觀點認為，準(zhǔn)行政行為原則上不可訴，具有可訴性的例外取決于其具體的形態(tài)是否對相對人產(chǎn)生實際的影響，且無其他的救濟方式可以利用。準(zhǔn)行政行為是否可訴，須運用行政行為的可訴性標(biāo)準(zhǔn)予以衡量：若同時具備可訴性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的要求，意味著準(zhǔn)行政行為與其他可訴行政行為一樣，屬于人民法院行政案件受案范圍，反之，則應(yīng)排除在受案范圍之外[4]。筆者認為，準(zhǔn)行政行為盡管并不直接設(shè)定相對人的權(quán)利義務(wù)，但卻可能對相對人的權(quán)益產(chǎn)生實際影響，法院應(yīng)當(dāng)受理某些涉及準(zhǔn)行政行為的行政案件。根據(jù)前面對火災(zāi)事故認定行為的分析，火災(zāi)事故認定是公安消防機構(gòu)以觀念表示方式做出的具有間接法律效果的行為，其認定結(jié)論雖對當(dāng)事人不產(chǎn)生直接的法律上的效果，但實際影響到當(dāng)事人其他方面的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，即前文所述的如民事、行政甚至是刑事上的責(zé)任分配。因此，當(dāng)事人在通過復(fù)核、行政監(jiān)督等方式進行行政救濟基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)事人尋求司法途徑上的救濟權(quán)利。公安消防機構(gòu)行使火災(zāi)事故認定這一法定職權(quán)，如果其行使職權(quán)卻不承擔(dān)法律責(zé)任，有違權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，因此需要通過行政訴訟這一司法審查形式來監(jiān)督其正確行使職權(quán)，保障公民的合法權(quán)益。

（二）火災(zāi)事故認定“可訴性”的實務(wù)操作路徑

行政訴訟的主要功能之一，是監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)?；馂?zāi)事故認定是公安消防機構(gòu)依法行使職權(quán)作出的行為，需要通過司法權(quán)的行使，對公安消防機構(gòu)的行政權(quán)力正當(dāng)使用進行監(jiān)督。法院司法審查的對象，只能是針對行政行為，審查其合法性。不同的行政行為，有不同的司法審查標(biāo)準(zhǔn)。對于羈束性行政行為，法院要進行嚴(yán)格的審查，而對于一些自由裁量行為或具有較強專業(yè)性、技術(shù)性的行政行為，法院只進行較為寬松的程序性審查[2]。由于火災(zāi)事故認定的特殊性，火災(zāi)事故認定作為一種準(zhǔn)行政行為，明顯不同于一般的行政行為。因此，對火災(zāi)事故認定的審查，不能按照一般的行政行為的審查標(biāo)準(zhǔn)和尺度，或者說審查深度。法院在審查過程中，應(yīng)充分認識火災(zāi)事故認定的專業(yè)性及特殊性，不必對火災(zāi)事故認定行為進行全面審查，應(yīng)主要進行程序性審查。

根據(jù)行政訴訟的原理，在行政程序中，行政機關(guān)適用法律、法規(guī)或規(guī)范性文件對于特定事務(wù)進行處理的活動，是法律的第一次適用；公民、法人或其他組織對行政機關(guān)的行政行為不服，依法向人民法院提起行政訴訟，人民法院依法做出受理、審理和裁判，對行政行為做出具有最終法律效力的法律適用，是第二次應(yīng)用，是第一次適用的審查適用，目的是解決第一次適用的合法性問題[3]321。人民法院在行政訴訟中審理的對象，主要是行政機關(guān)的認定行為，并不是公民、法人或其他組織的行為事實。具體到對火災(zāi)原因認定行為的行政訴訟而言，人民法院審理的對象，應(yīng)為公安消防機構(gòu)的認定行為，而不是審理火災(zāi)事實本身。法院應(yīng)主要審理公安消防機構(gòu)作出火災(zāi)事故認定行為的合法性?；馂?zāi)事故認定只是公安消防機構(gòu)對火災(zāi)事實的一種技術(shù)上認定，并不存在認定機關(guān)的意思表示，只是以行政權(quán)力機關(guān)主體身份將認定結(jié)論向火災(zāi)當(dāng)事人進行觀念表示，認定結(jié)論并沒有直接受某種法律關(guān)系調(diào)整而引起當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的變化。火災(zāi)事故認定行為，涉及到火災(zāi)事故發(fā)生的火災(zāi)科學(xué)實證等專業(yè)性問題，因此對其司法審查的方式不同于一般行政行為，主要應(yīng)對公安消防機構(gòu)作出認定行為進行程序性審查。對火災(zāi)事故原因認定結(jié)論等專業(yè)性問題，法院應(yīng)當(dāng)尊重公安機關(guān)基于專業(yè)知識做出的最終的結(jié)論。因此，法院的司法審查，應(yīng)主要對公安消防機構(gòu)做出的認定行為進行程序性審查，主要包括調(diào)查認定主體是否適當(dāng)，是否按照法律、規(guī)章及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定的調(diào)查程序開展調(diào)查，證據(jù)是否合法，調(diào)查過程是否完整，是否在規(guī)定的期間時限內(nèi)完成等方面；而對與火災(zāi)事故認定結(jié)論本身，應(yīng)根據(jù)行政訴訟舉證責(zé)任分配原則，應(yīng)由認定機關(guān)根據(jù)火災(zāi)事故認定的技術(shù)規(guī)則向法庭作出說明，并根據(jù)調(diào)查收集到的證據(jù)對認定的火災(zāi)事實進行技術(shù)上證明，并接受火災(zāi)當(dāng)事人質(zhì)證。

三、結(jié)語

火災(zāi)事故認定行為，具有明顯的準(zhǔn)行政行為特征。公安消防機構(gòu)作出火災(zāi)事故認定的行為，是一種準(zhǔn)行政行為。根據(jù)新修訂的《行政訴訟法》，火災(zāi)事故認定的行為應(yīng)納入可訴范圍。但是在行政訴訟中，人民法院不應(yīng)對火災(zāi)事故認定進行全面審查，應(yīng)主要對公安消防機構(gòu)作出的認定行為進行程序性審查，而對于火災(zāi)事故認定結(jié)論本身，應(yīng)由認定機關(guān)根據(jù)火災(zāi)事故認定的技術(shù)規(guī)則向法庭作出說明，并根據(jù)調(diào)查搜集到的證據(jù)對認定的火災(zāi)事實進行技術(shù)上證明。法院應(yīng)當(dāng)尊重公安消防機構(gòu)對火災(zāi)事故認定的具體結(jié)論內(nèi)容。在民事訴訟中，《火災(zāi)事故認定書》應(yīng)作為證據(jù)，由人民法院根據(jù)民事訴訟的證據(jù)規(guī)則判定是否采信。

［1］晏耀如.別在司法門外徘徊——和諧語境下準(zhǔn)行政行為的可訴性探析［EB/OL］.（2014-09-12）［2015-10-17］. http：//court.gmw.cn/html/article/201408/05/161503.shtml.

［2］郝明金.行政行為可訴性研究［D］.北京:中國政法大學(xué)，2004.

［3］方世榮.行政法與行政訴訟學(xué)［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，2002：225.

［4］皮宗泰,王彥.準(zhǔn)行政行為研究［J］.行政法學(xué)研究，2004（1）：29-36.

The“Suability”of Fire Accident Identification

Li Wei1,Li Fuqiu2
（1.College ofLaw，LiaoningNormal University，Dalian Liaoning116029; 2.Dalian Municipal Fire Brigade，Dalian Liaoning116033）

The fire accident investigation is the legal authority of public security fire department.Fire accident identification is a kind of quasi administrative act.Fire accident identification should be incorporated into the scope of judicial review，but the court should onlyreviewthe fire cause investigation procedure，evidence，because fire accident identification has technical and professional characteristics.The fire department should introduce the fact of fire to the court.

fire accident；identification offire cause；administrative litigation

D F74

A

1674-5450（2017）01-0082-04

【責(zé)任編輯：張立新 責(zé)任校對：詹 麗】

2016－09－15

李偉，男，遼寧北票人，遼寧師范大學(xué)副教授，法學(xué)博士，主要從事民商法與行政法研究。