本刊記者 周嶸

村財監(jiān)管有漏洞 委托代理來幫忙
——從中紀委3月通報引發(fā)的思考

本刊記者 周嶸

3月初，中紀委發(fā)布最新的每月通報，通報了各級紀檢監(jiān)察機關(guān)查處的68起侵害群眾利益的不正之風和腐敗問題。記者注意到，近年來，在集體土地流轉(zhuǎn)、項目發(fā)包、公章使用中，村干部的“黑手”屢禁不止?；鶎由鐣肓夹赃\行，對微權(quán)力的制衡不能絲毫放松，監(jiān)管決不能失之于寬。

一、為“微權(quán)力”量身訂做制度籠子

有句話說：別拿村長不當干部。雖然村干部手中的權(quán)力看似微小，但對村民來說，從集體“三資”管理到村委會公章使用，村干部手里的權(quán)力覆蓋了村民生產(chǎn)生活的方方面面。一旦村干部濫用權(quán)力，勢必損害集體經(jīng)濟和每個村民的切身利益。這樣的微權(quán)力貪腐案件，在中紀委每月通報中屢見不鮮：

重慶市江津區(qū)石門鎮(zhèn)李家村村委會原主任楊炯貴、原出納曹輝箱、原會計程從海、原綜治專干周黎勇利用職務便利，以虛開發(fā)票、虛列支出等方式私分集體資金5.4萬元。

廣東省海豐縣附城鎮(zhèn)云嶺山莊社區(qū)原黨支部書記、居委會主任劉海選私自轉(zhuǎn)讓集體土地2360平方米，并偽造土地權(quán)利依據(jù)，騙取獲得國有土地使用權(quán)證。

福建省永安市某村主任利用一人掌握村委會公章的便利，以村委會名義為自己私人借款提供連帶責任擔保。村主任違約后，該村被迫承擔了還款義務，村集體背上沉重債務負擔。

權(quán)力不分大小，但不受約束就容易成為腐敗的根源。如果監(jiān)管和制衡機制不到位，村干部也有可能成為大碩鼠。陜西省延安市寶塔區(qū)一位落馬的村主任在反思自己心路歷程時曾懺悔地說，村民自治被自己錯誤理解成天高皇帝遠，村干部在這一畝三分地里，黨紀國法夠不著，村民監(jiān)督管不了。

為加強對村級經(jīng)濟事務的監(jiān)管，早在十多年前，很多地方在“村賬鄉(xiāng)管”的基礎上開始探索村級會計委托代理，針對集體經(jīng)濟事務小而分散的特點，專門制訂了詳細的財務管理制度，一些地方試行了村集體“三資”委托代理機制。在山東、新疆、吉林、河北、北京、河南、福建等多個省份，為規(guī)范經(jīng)濟合同管理和村委會公章管理，還陸續(xù)出現(xiàn)了村委會委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代管公章的做法。這些制度和做法根據(jù)村級經(jīng)濟事項為“微權(quán)力”量身訂做了制度籠子。

河北省曲周縣安寨鎮(zhèn)安寨村曾經(jīng)是當?shù)赜忻膯栴}村，村民們說，以前民主理財和村務公開都沒有落到實處，村干部無論大事小事都不與群眾商議，而且隨意揮霍集體財產(chǎn)。村級財務和村委會公章委托鎮(zhèn)政府代管后，相當于給村干部們戴上了一個“緊箍咒”。

有專家稱，村民實行民主自治的治理結(jié)構(gòu)固然已經(jīng)建立，村民選舉也已經(jīng)普及，但民主治理尚未真正運轉(zhuǎn)。一方面是農(nóng)村能人流失嚴重、村干部貪腐的事情層出不窮，另一方面是村民總會懷疑村干部以權(quán)謀私、中飽私囊或侵害村民利益，在兩相矛盾的背景下，在尚未真正建強村級組織、真正強化村級監(jiān)管的地方，政府適當介入，是“真正建強村級組織”的有效助力。

二、合法合規(guī)接受村民自愿委托

“我們同意將村的集體資金交由鎮(zhèn)農(nóng)村‘三資’委托代理服務中心管理?！边@是2015年春節(jié)前在廣西壯族自治區(qū)扶綏縣中東鎮(zhèn)新隆村召開的全體村民代表大會上，村民代表討論一致通過了《中東鎮(zhèn)農(nóng)村“三資”委托代理服務工作實施方案》，并簽字同意將本村現(xiàn)有的10萬元集體資金交由鎮(zhèn)委托代理服務中心管理的場景，當?shù)匕傩找廊挥洃洩q新。

新隆村的10萬元自有資金曾經(jīng)是村支書李堅枝最頭疼的事：“錢放在村里，老百姓不放心?！敝袞|鎮(zhèn)成立農(nóng)村“三資”委托代理中心，他就琢磨著把這筆錢存到鎮(zhèn)里，但代理中心資金管理服務小組卻告訴他，想要進行托管，村、屯首先必須召開村民代表或戶代表會議簽字同意，并向鎮(zhèn)托管中心提出委托代管申請，并提供收入票據(jù)，才能將集體資金存入鎮(zhèn)托管中心專用賬戶。

根據(jù)《中華人民共和國會計法》第三十六條規(guī)定：（會計機構(gòu)）不具備設置條件的，應當委托經(jīng)批準的中介機構(gòu)代理記賬。因此，實行村賬委托代理制，只是一般的委托行為，即受村民委員會的委托，代村記賬、做賬及進行財務管理，它必須在有關(guān)法律、法規(guī)的框架內(nèi)運作。

村民代表大會一致同意提出委托代管申請，這不僅是履行程序，更是保證委托代理合法性的“硬杠杠”。2010年2月，中紀委、財政部、農(nóng)業(yè)部、民政部四部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進一步加強村級會計委托代理服務工作的指導意見》，規(guī)定村級會計委托代理必須尊重農(nóng)民意愿，履行民主程序，依法簽訂委托代理協(xié)議，確保集體資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)和收益權(quán)“四權(quán)”不變，切實維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的合法權(quán)益。“四權(quán)不變”是前提，“委托”是關(guān)鍵，“代理”是實質(zhì)。

“三資”委托代理如何讓農(nóng)民當家做主，把錢用在實處？在海南省瓊中縣灣嶺鎮(zhèn)，超過1000元的支出，必須舉行村民代表會議，超過三分之二村民代表通過并按手印，填寫《村級資金使用審核表》，否則會計核算站不能出賬。

委托代理村里的“印把子”也要遵循村民自愿原則。2009年，福建省松溪縣渭田鎮(zhèn)株林村原村主任私蓋公章簽訂合同，獲取回扣。事件曝光后，株林村黨支部組織召開村民代表大會，提名渭田鎮(zhèn)紀委書記為公章保管人，得到了100%的贊成。

松溪縣民政局局長李兆誠說，要想真正建立“村章鄉(xiāng)管”長效機制，關(guān)鍵是村民代表大會決議委托，不能以政府行政命令形式代替村民決議。

三、民主自治的核心是尊重村民選擇權(quán)

村賬委托代理的實質(zhì)是一般的委托行為，那么村民委員會理所應當擁有選擇代理機構(gòu)的權(quán)力。

湖北省大冶市過去村級記賬一直委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所代理，但時間長了，老百姓對此有了一些看法：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所既當運動員又當裁判員，不符合會計法和代理記賬管理辦法的有關(guān)規(guī)定，自己監(jiān)管自己，這能行嗎？有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也意識到了這個弊端，開始嘗試將一些社會代理記賬公司介紹給村委會，由村委會選擇代理機構(gòu)。

大冶市基層財政部門的做法受到了村民的好評。大冶市將積極探索委托社會機構(gòu)代理村級記賬納入規(guī)范軌道，社會代理記賬機構(gòu)全部通過招投標確定，并通過合同約定各方權(quán)利義務。全市購買代理村級記賬服務所需費用142.5萬元，由市、鎮(zhèn)政府分別負擔2/3、1/3，不向農(nóng)村集體收取任何費用。

在一些村級民主管理、民主監(jiān)督比較健全的地方，村民們也開始試著自己管理村賬。江蘇省南京市高淳區(qū)相關(guān)負責人說，以前實行“村賬鎮(zhèn)管”，由鎮(zhèn)會計事務所對村級財務資金、賬簿、憑證實行統(tǒng)一管理。但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，實行“村賬鎮(zhèn)管”造成了村集體法人地位的缺失。

借助國家級農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革試驗區(qū)的契機，高淳區(qū)很多村已重新明晰了集體產(chǎn)權(quán)，村民民主意識明顯增強。在此條件下，有不少村民提出回歸“村賬村管”。高淳區(qū)通過試點和相關(guān)業(yè)務培訓，全區(qū)134個村都實行了“村賬村管”。

農(nóng)業(yè)部經(jīng)管總站農(nóng)村財務會計處處長師高康認為，管理村級財務，要充分尊重群眾意愿，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，要以農(nóng)民滿意不滿意、認可不認可作為檢驗工作的唯一標準。管理村級財務，不論采取委托代理、會計委派或村財自管哪種模式，都可能利害相伴，須在實踐中邊探索邊完善，權(quán)衡利弊取舍，趨利避害；管理村級財務，必定是把“雙刃劍”，須謹防顧此失彼，要創(chuàng)新機制，最大限度發(fā)揮其作用。