□ 嘉興市審計局課題組

對嘉興村集體經(jīng)濟(jì)組織審計的思考

□ 嘉興市審計局課題組

近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)財務(wù)監(jiān)管越來越得到高度重視。2016年，浙江省嘉興市農(nóng)經(jīng)局聯(lián)合市審計局對全市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計工作情況進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)普遍存在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織審計存在委托主體缺位、審計范圍錯位、審計質(zhì)量不高等問題。為了規(guī)范農(nóng)村集體“三資”管理，結(jié)合嘉興市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計工作情況，提出加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計工作的幾點思考。

一、當(dāng)前嘉興市村級審計監(jiān)督常見的兩種模式

嘉興市村級集體經(jīng)濟(jì)審計監(jiān)督體制存在交叉管理模式和雙重管理模式并存，審計模式有兩種：

1．部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計項目由縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)局組織人員直接進(jìn)行審計，有兩種審計形式：一是農(nóng)經(jīng)局組織人員直接對村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行審計；二是由農(nóng)經(jīng)局委托社會中介審計組織對村集體經(jīng)濟(jì)組織開展審計。

2．部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計項目由鎮(zhèn)（街道）政府負(fù)責(zé)審計，鎮(zhèn)（街道）審計辦公室組織人員實施審計，審計報告抄送農(nóng)業(yè)主管部門；另外，部分鎮(zhèn)（街道）審計辦公室對村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)管理的建設(shè)項目進(jìn)行財務(wù)決算審計和工程造價送審工作。

本質(zhì)上，該模式是農(nóng)經(jīng)系統(tǒng)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計,然而又不同于通常意義上的內(nèi)部審計。通常意義上內(nèi)部審計是由單位內(nèi)部設(shè)立的審計機(jī)構(gòu)，在單位或部門負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)下對本單位、本部門的經(jīng)濟(jì)活動和財政收支的合法性、真實性和效益性進(jìn)行的審計，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其所屬單位并不是農(nóng)經(jīng)局或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的下屬部門或單位，審計人員也不是被審計單位的組成人員，因此村集體經(jīng)濟(jì)組織審計不是典型意義上的內(nèi)部審計。它是一種帶有明顯的行政主導(dǎo)的強(qiáng)制性色彩的特殊的內(nèi)部審計，該審計模式與政府審計有著明顯的區(qū)別。政府審計主要針對國家財政資金的收支進(jìn)行審計，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計的事項不僅僅是財政資金，還包含大量的非財政資金。

二、兩種審計模式的共性問題

（一）委托主體缺位

當(dāng)前農(nóng)經(jīng)局主導(dǎo)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計模式存在委托主體缺位的弊端。筆者認(rèn)為，政府部門（農(nóng)經(jīng)局）成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計的委托人是當(dāng)前農(nóng)村民主自治不健全條件下的現(xiàn)實選擇，但是政府部門的意見或者訴求，不能完全反映村民的意愿。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的運行狀況與村民的利益息息相關(guān)，村民對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)心程度遠(yuǎn)超過政府部門，村民更有理由成為農(nóng)村集體組織審計的委托主體，村民通過村務(wù)監(jiān)督委員會實現(xiàn)對村“兩委”的監(jiān)督，因此筆者認(rèn)為，可以將村務(wù)監(jiān)督委員會作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計又一委托主體。

（二）審計范圍錯位，重復(fù)審計

根據(jù)農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計規(guī)定》和《浙江省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計辦法》的規(guī)定，農(nóng)經(jīng)部門是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計的主管部門，鎮(zhèn)政府主導(dǎo)的審計是鎮(zhèn)政府內(nèi)部審計的延伸，更應(yīng)側(cè)重于財政資金，但實踐中未必如此，農(nóng)經(jīng)部門審計機(jī)構(gòu)與鎮(zhèn)（街道）內(nèi)審機(jī)構(gòu)的工作溝通協(xié)調(diào)還很不夠，工作沒有形成合力，存在重復(fù)、重疊等浪費審計資源的現(xiàn)象，農(nóng)經(jīng)審計與鎮(zhèn)內(nèi)審兩種力量沒有得到有效整合。

（三）效率和效益未納入審計范圍

從審計報告的質(zhì)量情況來看，審計的深度不夠、質(zhì)量不高等問題普遍存在，尤其是委托中介審計，審計項目僅局限于村級財務(wù)賬面收支，而對村級民主決策、對外投資、項目建設(shè)、集體資產(chǎn)資源管理等方面沒有進(jìn)行重點關(guān)注和審計。產(chǎn)生這種情況的深層次的原因在于委托人缺位，農(nóng)經(jīng)局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為委托人，他們更關(guān)注自身的政績和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運營的形式上的合法合規(guī)，具體深層次的效益和效率往往不是他們關(guān)注的重點，而效率和效益正是村民關(guān)注的重點，這與村民的切身利益息息相關(guān)。這種利益的錯位，決定了農(nóng)經(jīng)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為委托人缺乏動力去關(guān)注村級民主決策、對外投資、項目建設(shè)、集體資產(chǎn)資源管理，也沒有動力去提高審計人員的素質(zhì)以及為委托中介支付太高的費用?？陀^上，每個審計項目中介審計費確實偏低，中介組織不會投入很多精力進(jìn)行深度審計。

三、加強(qiáng)村級集體經(jīng)濟(jì)審計的幾點建議

（一）充分體現(xiàn)村民的審計訴求

為了改變審計委托主體缺位的現(xiàn)狀，可以通過以下兩種方式實現(xiàn)：一是可以考慮要求村務(wù)監(jiān)督委員會相關(guān)成員參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計的全程包括審計項目的決定、審計計劃的制定以及具體實施，通過村務(wù)監(jiān)督委員會成員的直接參與，體現(xiàn)村民審計的需求，保障村民的利益；二是年初由縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)行政主管部門統(tǒng)一下達(dá)本行政區(qū)域內(nèi)年度審計項目計劃，具體審計項目必須考慮到村務(wù)監(jiān)督委員會的要求，村務(wù)監(jiān)督委員根據(jù)所在村的具體情況以及審計需求，可以提出修改或調(diào)整審計計劃等。

（二）整合農(nóng)村審計資源

各級農(nóng)業(yè)主管部門和鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處），要按照縣（市、區(qū)）人民政府確定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村審計工作。在審計方式上，可采用縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)行政主管部門直接組織審計、鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）內(nèi)審機(jī)構(gòu)直接組織審計等多種方式相結(jié)合。農(nóng)村審計力量不足的，可以委托社會中介審計機(jī)構(gòu)實施“第三方”審計，所需費用由委托方承擔(dān)。各地要根據(jù)實際需要，整合審計資源，統(tǒng)籌安排審計力量，合力推進(jìn)農(nóng)村審計工作。

（三）建立“第三方”農(nóng)村審計中介組織庫

各縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)行政主管部門可以依托財政、審計等部門已建立的審計中介庫，開展農(nóng)村委托審計，也可以通過委托公共資源交易中心，采用招投標(biāo)形式，確定入圍農(nóng)村審計的“第三方”審計中介機(jī)構(gòu)名單，并及時公布名錄，建立起“第三方”審計的中介組織庫。

委托“第三方”審計組織進(jìn)行審計的，委托方（包含村務(wù)監(jiān)督委員會）要與承擔(dān)審計任務(wù)的中介機(jī)構(gòu)簽訂委托審計協(xié)議，協(xié)議內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確審計對象、審計期限、審計范圍、審計完成時間及其他有關(guān)事項。

（四）建立審計成果應(yīng)用機(jī)制

建立審計整改制度，各縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)行政主管部門，鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）在對審計報告進(jìn)行審查、復(fù)核后，對審計事項出具審計意見書，對違法違規(guī)行為依照法定權(quán)限作出處理或處罰決定，并督促被審計單位根據(jù)審計結(jié)果進(jìn)行整改。建立審計責(zé)任追究制度，農(nóng)業(yè)、審計部門要及時溝通，并加強(qiáng)與其他相關(guān)部門的聯(lián)系，建立審計查處事項的問題移交、定期通報和責(zé)任追究制度，確保審計處理結(jié)果的落實。建立審計報告抄送制度，審計項目實施主體要及時將審計報告抄送農(nóng)業(yè)行政主管部門、鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）和審計部門。

（五）建立審計項目質(zhì)量評審機(jī)制

年初，縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)行政主管部門要對上一年度本區(qū)域?qū)嵤┑霓r(nóng)村審計項目，組織開展優(yōu)秀項目評審，對程序規(guī)范、評價公正、成果應(yīng)用良好的農(nóng)村審計項目進(jìn)行表彰，并優(yōu)先報送縣（市、區(qū)）內(nèi)審協(xié)會參加全縣（市、區(qū)）優(yōu)秀內(nèi)部審計項目的評比，推進(jìn)農(nóng)村審計工作提高到一個新的水平。

（摘自《中國審計》）