姜朝暉+劉繼華

摘 要：《黨政領導干部選拔任用工作條例》是選拔任用黨政領導干部的主要黨內(nèi)法規(guī)。由于黨外干部有自身的成長規(guī)律和特殊性，選拔黨外干部既要堅持黨的干部標準，也要注重貫徹黨的統(tǒng)戰(zhàn)政策。這就需要根據(jù)照顧同盟者利益的原則，按照黨外干部的特性條件和崗位安排要求，加強黨外干部選任工作，做到原則性與靈活性相結合。

關鍵詞：黨外干部；干部選拔任用；統(tǒng)戰(zhàn)

中圖分類號：D613 文獻標識碼：A 文章編號：2096-3378（2017）02-0101-06

中共干部即中國共產(chǎn)黨干部，也稱黨內(nèi)干部。黨外干部是非中共黨員干部。作為干部隊伍的重要組成部分，黨外干部擔負著行政管理的重要職責任務；作為黨外代表人士的重要組織部分，黨外干部肩負著多黨合作的重要政治使命。培養(yǎng)造就一支政治堅定、素質優(yōu)良、結構合理、代表性強、同中國共產(chǎn)黨親密合作的黨外干部隊伍，不僅是行政管理工作的需要，也是改善干部隊伍結構和優(yōu)化政治生態(tài)、促進多黨合作的政治需要。黨的十八大提出要“選拔和推薦更多優(yōu)秀黨外人士擔任各級國家機關領導職務”[1]，對各級黨委和組織（人事）、統(tǒng)戰(zhàn)部門加強優(yōu)秀黨外干部的選拔推薦工作做出了明確要求。由于黨外干部有自身的成長規(guī)律和特殊性，黨外干部的選拔推薦與中共干部相比有所不同。深入把握黨外干部與中共干部選任政策的異同特別是差異性，是做好黨外干部選任工作的關鍵。

一、選任黨外干部和中共干部共同適用的政策

黨內(nèi)黨外干部都是中國共產(chǎn)黨的干部。按照黨管干部原則，中共中央制定了《黨政領導干部選拔任用工作條例》（以下簡稱《任用工作條例》）。這是選任黨政領導干部的主要黨內(nèi)法規(guī)。此外，在不同時期，根據(jù)不同形勢任務的要求，黨提出過一些階段性的選任干部的導向性標準，對選任黨內(nèi)黨外干部具有重要指導作用。

（一）《任用工作條例》明確的有關選任政策

《任用工作條例》明確了選任黨內(nèi)黨外領導干部的基本條件和任職資格。這些基本條件與《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱《黨章》）對黨內(nèi)干部的條件要求一致。選任黨內(nèi)黨外領導干部都是按照黨內(nèi)干部的基本條件進行的，《任用工作條例》未對黨外干部設其他條件或做特殊說明。這體現(xiàn)了中共對黨外干部的高標準要求。《任用工作條例》在一般的干部選任政策上，對黨內(nèi)黨外干部是一視同仁的。這體現(xiàn)在《任用工作條例》有關選任的基本條件、任職的基本資格的通用規(guī)定上。《任用工作條例》專門指出：選拔任用非中共黨員領導干部、處級以上非領導職務的干部，參照本條例執(zhí)行。

（二）中共提出的有關干部選任的階段性標準

選任領導干部的標準和條件是隨著時代發(fā)展而不斷發(fā)展的。黨的領導者從時代特點、形勢變化、工作要求的角度，提出了一些選任干部的導向性標準、條件，被納入了選任政策規(guī)定。

1.德才兼?zhèn)渑c“四化”方針。1980年8月，鄧小平在中共中央政治局擴大會議上提出：選干部要注意德才兼?zhèn)?。“所謂德，最主要的，就是堅持社會主義道路和黨的領導。在這個前提下，干部隊伍要年輕化、知識化、專業(yè)化，并且要把對于這種干部的提拔使用制度化。”[2]12月，鄧小平在中共中央工作會議上指出：“要在堅持社會主義道路的前提下，使我們的干部隊伍年輕化、知識化、專業(yè)化，并且要逐步制定完善的干部制度來加以保證。提出年輕化、知識化、專業(yè)化這三個條件，當然首先是要革命化，所以說要以堅持社會主義道路為前提?！盵2]361

2.作風好與“三講”。江澤民指出：“要堅持正確的用人導向，用好的作風選人，選作風好的人。注重在改革和建設的實踐中考察和識別干部，把那些德才兼?zhèn)?、實績突出和群眾公認的人及時選拔到領導崗位上來?！盵3]“領導干部一定要講學習、講政治、講正氣。”[3]109

3.科學發(fā)展觀與群眾公認。胡錦濤指出：“堅持用科學發(fā)展觀的要求看干部，落實廣大群眾對干部選拔任用的知情權、參與權、選擇權、監(jiān)督權，以群眾公認選干部，憑正確政績用干部，提高考核評價工作質量，把那些政治堅定、能力突出、作風過硬、群眾信任、善于領導科學發(fā)展的干部選拔進各級領導班子?！盵4]

4.好干部與優(yōu)秀干部。2013年6月，習近平在全國組織工作會議上指出，好干部要做到信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔[5]。2016年3月，習近平在全國兩會期間參加黑龍江代表團審議時強調(diào)，要“真正把那些想干事、能干事、敢擔當、善作為的優(yōu)秀干部選拔到各級領導班子中來”[6]。

二、選任黨外干部的統(tǒng)戰(zhàn)政策

（一）選任黨外干部要把握的統(tǒng)戰(zhàn)原則

黨外干部有自身的成長規(guī)律和特殊性，選拔黨外干部既要堅持黨的干部標準，又要體現(xiàn)照顧同盟者利益的原則，注重貫徹黨的統(tǒng)戰(zhàn)政策，做到原則性與靈活性相結合。這就要在堅持政治標準的前提下，強調(diào)主要看本質、主流、代表性和發(fā)展?jié)摿?，破除論資排輩、求全責備甚至與中共干部相提并論的做法。《黨章》第三十五條指出：“黨員干部要善于同黨外干部合作共事，尊重他們，虛心學習他們的長處。黨的各級組織要善于發(fā)現(xiàn)和推薦有真才實學的黨外干部擔任領導工作，保證他們有職有權，充分發(fā)揮他們的作用?！盵7]黨將黨外干部與年輕干部、女干部、少數(shù)民族干部作為特殊干部群體，予以特別重視。中共中央下發(fā)的《關于鞏固和壯大新世紀新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見》和《關于加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設的意見》（以下簡稱《黨外代表人士隊伍建設的意見》）中明確提出，要繼續(xù)貫徹執(zhí)行把一部分優(yōu)秀人士留在黨外的政策規(guī)定。

（二）統(tǒng)戰(zhàn)政策規(guī)定的黨外干部基本標準

《黨外代表人士隊伍建設的意見》明確指出：“政治堅定、業(yè)績突出、群眾認同，是黨外代表人士的基本標準?！盵8]黨外干部與黨外代表人士存在內(nèi)在特殊關系，即黨外代表人士是黨外干部的主要來源，黨外干部基本都是黨外代表人士。《黨外代表人士隊伍建設的意見》從統(tǒng)戰(zhàn)政策的角度，實際上明確了黨外干部任用的基本標準和條件，概括起來講，就是政治上靠得住、工作上有能力、專業(yè)上有造詣、群眾中有威信。

（三）安排黨外干部的崗位要求

《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（以下簡稱《統(tǒng)戰(zhàn)工作條例》）對任用黨外干部的崗位做出了明確規(guī)定[9]。

1.各級人大?！督y(tǒng)戰(zhàn)工作條例》第三十六條規(guī)定：“黨外代表人士在各級人大代表、人大常委會委員和人大專門委員會主任委員、副主任委員及委員中應當占有適當比例。全國人大常委會副委員長、縣級以上地方各級人大常委會副主任中應當有適當數(shù)量的黨外代表人士。全國和省級人大常委會中應當有民主黨派成員或者無黨派人士擔任專職副秘書長。統(tǒng)戰(zhàn)部門會商有關部門，負責黨外人大代表、黨外人大常委會組成人員候選人的推薦提名工作。”

2.各級政府?！督y(tǒng)戰(zhàn)工作條例》第三十七條規(guī)定：“省、市兩級地方政府領導班子應當配備黨外干部?？h級從實際出發(fā)，做好政府領導班子配備黨外干部工作。各級政府部門除有特殊要求外，均可以積極配備黨外干部擔任領導職務，重點在行政執(zhí)法監(jiān)督、與群眾利益密切相關、緊密聯(lián)系知識分子和專業(yè)技術性強的部門配備。符合條件的黨外干部可以擔任政府部門（單位）行政正職。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在政府組成部門中應當配備2名左右黨外正職。”

3.各級政協(xié)?！督y(tǒng)戰(zhàn)工作條例》第三十八條規(guī)定：“黨外代表人士在各級政協(xié)中應當占有較大比例，在換屆時委員不少于60%，常委不少于65%；在各級政協(xié)領導班子中副主席不少于50%（不包括民族自治地方）。全國政協(xié)和省級政協(xié)應當有民主黨派成員或者無黨派人士擔任專職副秘書長。政協(xié)各專門委員會主任、副主任及委員中的黨外代表人士應當占有適當比例。各級政協(xié)委員人選推薦工作應當堅持廣泛協(xié)商，黨內(nèi)的由組織部門提名，黨外的由統(tǒng)戰(zhàn)部門提名，其中的民主黨派成員、非公有制經(jīng)濟人士應當在提名前與民主黨派、工商聯(lián)協(xié)商，繼續(xù)提名的各界別政協(xié)委員應當聽取政協(xié)黨組意見。建議名單由統(tǒng)戰(zhàn)部門匯總并征求有關方面意見后，由組織部門報同級黨委審定，然后按《中國人民政治協(xié)商會議章程》規(guī)定的程序辦理?！?/p>

4.法院、檢察院和其他機關事業(yè)單位?！督y(tǒng)戰(zhàn)工作條例》第三十九條規(guī)定：“各級人民法院、人民檢察院領導班子應當配備黨外干部。高等學校領導班子中一般應當配備黨外干部，符合條件的黨外干部可以擔任行政正職。加大在人民團體、科研院所、國有企業(yè)領導班子中選配黨外干部的力度。堅持參事室統(tǒng)戰(zhàn)性、咨詢性和文史研究館統(tǒng)戰(zhàn)性、榮譽性的性質，文史研究館館員應當以黨外代表人士為主體，參事室中共黨員參事不超過30%。參事室、文史研究館領導班子中應當配備黨外代表人士。聘請黨外代表人士擔任司法機關和政府部門特約人員。舉薦黨外代表人士在有關社會團體任職。”第四十條規(guī)定：“符合條件的省級民主黨派主委、工商聯(lián)主席、無黨派代表人士一般應當進入同級人大常委會、政府、政協(xié)領導班子。除特殊情況外，人大常委會、政協(xié)領導班子中的黨外代表人士應當與擔任同級職務的黨內(nèi)干部享受同等待遇。”

三、黨外干部和中共干部選任政策的關聯(lián)性

（一）堅持干部標準與貫徹統(tǒng)戰(zhàn)政策的關系

《任用工作條例》確定的選任黨政干部的基本條件，是選任黨內(nèi)黨外干部的基本標準，對整個干部隊伍都具有統(tǒng)一規(guī)范性，特別是黨內(nèi)干部，都是按照條例確定的條件、要求和規(guī)范進行的，并且是擇優(yōu)選用的。黨外干部在堅持這一政策的前提下，還要注重貫徹黨的統(tǒng)戰(zhàn)政策。對黨外干部的選任不能完全按照標準去苛求，要有一定的靈活性，要把握主流和本質，即主要把握黨外干部的政治性、專業(yè)性和群眾性。選任干部的基本標準對政治性與群眾性有具體要求，而專業(yè)性實際是為黨外干部設定的特性條件，即代表性。代表性是指黨外干部要具有所在黨派、團體、組織、行業(yè)等的突出界別特色和專業(yè)造詣。黨內(nèi)黨外干部選拔的基本考核指標是德、能、勤、績、廉五個方面。在黨外干部的“能”上，要注重考核其政治把握能力、參政議政能力、組織領導能力與合作共事能力。因此，把握好干部標準與貫徹統(tǒng)戰(zhàn)政策的關系，是選任好黨外干部的關鍵。

（二）選拔黨外干部與調(diào)整干部結構的關系

黨外干部中有年輕干部、女干部和少數(shù)民族干部，這些交叉身份是黨外干部參與調(diào)整干部隊伍結構的重要功能。從黨外干部本身來說，體現(xiàn)的是執(zhí)政黨與參政黨的合作共事關系，即政黨關系。黨外干部中的年輕干部，無疑是干部隊伍的后備軍，既可能成為黨外的后備干部，也可加入中共、成為中共后備干部，具有一定的靈活性。黨外女干部是干部中的婦女代表，可以解決黨外干部和女干部雙重干部身份或領導班子結構性要求。黨外的少數(shù)民族干部作為民族干部代表，對其選任解決了黨外干部和少數(shù)民族干部雙重干部身份或領導班子結構性要求。選拔黨外干部要注重其多重身份和代表性，對在規(guī)劃和實施中調(diào)整干部隊伍結構更具優(yōu)勢。

（三）后備干部留在黨外與加入中共的關系

有的黨外后備干部覺得在黨外發(fā)展的空間、機會和晉升速度都不及中共干部。一部分黨外后備干部在發(fā)展過程中，加入中共，成為黨內(nèi)干部。對這一情況，黨委和組織（人事）、統(tǒng)戰(zhàn)部門要進一步貫徹落實“把一部分優(yōu)秀人才留在黨外”的統(tǒng)戰(zhàn)政策。這項政策是在中共吸納干部人才具有先天和黨外無法比擬的特定優(yōu)勢的前提下，對黨外吸納干部人才采取的一項傾斜保護措施，即為優(yōu)秀人才留在黨外留出空間，以保證黨外干部的人才來源。要解決留在黨外干部人才的合理安排問題，必須加大使用力度，做好政治安排、實職安排和社會安排。要解決在黨外干部人才使用中存在的概率、層次、分量偏低的問題，特別是要解決大多數(shù)黨外干部“從副到副”的問題，合理有效使用留在黨外的人才。

（四）黨內(nèi)黨外干部競爭與兼顧平衡的關系

中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨。黨內(nèi)干部是干部隊伍的主體。據(jù)統(tǒng)計，縣處級以上領導干部中的黨內(nèi)干部比例超過95%。黨外干部數(shù)量較少，在任用層次上無法與黨內(nèi)干部相提并論。如果把黨內(nèi)、黨外干部放在一起平等競爭，黨內(nèi)干部明顯占有優(yōu)勢。黨外干部只是在一些專業(yè)性比較強的崗位上具有一定競爭力。一般來說，黨內(nèi)干部接受黨的教育早、培養(yǎng)鍛煉全面、干部經(jīng)歷豐富、業(yè)績比較突出，所以黨制定了選拔黨外干部的特別政策，專門設置了黨外干部崗位，以調(diào)整和保證黨外干部數(shù)量。因此，在堅持黨內(nèi)黨外干部平等競爭的基礎上，干部任用要在個別崗位適當考慮黨外干部的安排，向黨外干部做適當傾斜，兼顧黨內(nèi)黨外干部的平衡使用。這對優(yōu)化干部隊伍結構和政治生態(tài)、推進合作共事、促進協(xié)商民主具有十分重要的意義。

四、破解選任黨外干部問題的政策思考

從對黨內(nèi)黨外干部選任政策的比較來看，雖然黨外干部的選拔比黨內(nèi)干部的選拔具有更多的特殊政策，但黨外干部的選任仍然面臨諸多問題，與黨內(nèi)干部的選任相比仍然存在一定差距。這是制約多黨合作、統(tǒng)一戰(zhàn)線可持續(xù)發(fā)展的核心問題。破解問題的關鍵在于體制機制和政策措施的實踐創(chuàng)新上，應多借鑒選任黨內(nèi)干部的經(jīng)驗、措施和做法，不斷改進黨外干部的選任措施。

（一）起點與數(shù)量問題

黨外干部成長起點晚，開始物色培養(yǎng)時的年齡偏大，而且基數(shù)少，選才的范圍和視野受限。黨外干部只有在參加工作以后且在所屬領域具有一定影響力和代表性，才可能被物色培養(yǎng)。因此，黨外干部被物色培養(yǎng)的時間起點比同樣的黨內(nèi)干部要晚很多，大多集中在工作了較長一段時間以后。中共在大學本科階段就開始大規(guī)模發(fā)展黨員、培養(yǎng)后備干部，不但起步早，而且吸納了較多的優(yōu)秀人才資源，給黨外留下的選才空間有限。所以適當調(diào)前黨外選才的起點、擴大基數(shù)是破解選任黨外干部問題的有效措施。這需要調(diào)整民主黨派發(fā)展成員和物色人才的政策措施，可將選才范圍適當拓展到碩士研究生階段和剛參加工作的人員中，運用預留政策將一部分優(yōu)秀人才留在黨外。中共黨組織的發(fā)展要為民主黨派留出適當空間，對黨外人才的政治引導應是雙向的，即加入中共和留在黨外都是政治需要，不要認為只有加入中共才是當然的政治選擇。

（二）臺階與鍛煉問題

臺階少、鍛煉渠道窄是黨外干部培養(yǎng)的現(xiàn)實問題。黨內(nèi)干部既可以在本單位本系統(tǒng)內(nèi)換崗交流，也可以到外單位或上級部門掛職鍛煉，還可以在黨務、行政、業(yè)務等部門交叉崗位鍛煉。大多數(shù)中共后備干部都是職業(yè)干部，一般不受原專業(yè)或原崗位的影響，鍛煉渠道多、交流方便。黨外干部卻不同，原則上雖可以在本單位本系統(tǒng)內(nèi)換崗交流，也可以到外單位或上級部門掛職鍛煉，但由于黨外干部大多是業(yè)務出身，在本單位本系統(tǒng)內(nèi)的相關業(yè)務崗位有限，掛職鍛煉崗位少且很難找到與其業(yè)務相關的崗位。黨外后備干部多是業(yè)務骨干，崗位離不開、找人頂替難，又怕自身業(yè)務受影響，所以一般只能接受短期的培養(yǎng)鍛煉。鍛煉渠道窄導致黨外干部的臺階少，經(jīng)歷不豐富，駕馭各方面工作的能力有限甚至欠缺。解決這些問題，要把更多的黨外后備干部納入干部整體培養(yǎng)鍛煉規(guī)劃，推進組織部門將黨外后備干部與中共后備干部一同安排培養(yǎng)鍛煉。統(tǒng)戰(zhàn)部門要根據(jù)黨外后備干部的業(yè)務優(yōu)勢，協(xié)調(diào)上級或其他部門，增加其在統(tǒng)戰(zhàn)領域鍛煉的渠道和機會，豐富其鍛煉的臺階和范圍，使黨外干部的培養(yǎng)鍛煉常態(tài)化。

（三）任職與合作問題

總的來說，黨外干部的任用數(shù)量還偏少、層次還偏低，特別是“副職”現(xiàn)象依舊沒有徹底改觀，形成了對黨外干部的提拔多是由下級副職晉升到上級副職的有悖常規(guī)的干部任用方式。另外黨外干部任職的部門有限，多集中在各級人大、政協(xié)、民主黨派機關、高等院校、科研院所和人民團體等，僅有小部分是在市級以上政府部門和市級以上法檢兩院任職。他們所承擔的工作多為“科教文衛(wèi)體”。合作共事是任用黨外干部的重要政治使命?，F(xiàn)實工作中，特別是在行政部門，與黨外干部如何進行合作共事并發(fā)揮好監(jiān)督作用缺乏具體規(guī)定和規(guī)范程序，更多取決于單位負責人的合作意識和政治自覺。解決這個問題，一是在黨外干部選才上，不能只盯專業(yè)人才，要將專業(yè)人才與政治人才并重選拔，培養(yǎng)黨外政治家。二是要按照《任用工作條例》切實將黨內(nèi)黨外干部一同納入崗位交流任職，擴大選任視野和使用范圍，使其適應不同的崗位要求。特別是在一些重要崗位和正職的任用上要加大力度，規(guī)范和理順黨外干部擔任正職部門的行政工作和中共黨組織工作的關系，逐步提高黨外干部的正職使用比例，形成黨外干部晉升的正常化機制。

（四）安排與待遇問題

任用黨外干部有實職安排、政治安排和社會安排?！度斡霉ぷ鳁l例》解決了在職期間實職安排的黨外干部與同等任職的黨內(nèi)干部具有相同的工作、政治、生活待遇。這保證了在職黨外干部在工作上有職有權，在政治上能參加相應級別的會議、閱讀相應級別的文件，在生活上包括工資、津貼、補貼、醫(yī)療、用車等待遇能按相應級別兌現(xiàn)。但是黨外干部離職后的政治待遇基本回到了原點，黨內(nèi)干部去職后的政治待遇仍有保留。另外，在各級人大、政協(xié)、民主黨派和統(tǒng)戰(zhàn)團體，除安排駐會的黨外干部是專職、實職外，其他多數(shù)有政治安排的黨外干部都是兼職，也就是說其主要身份是目前所從事的工作崗位上的行政職務或專業(yè)技術職務。在政治安排方面，在各級人大、政協(xié)任委員、常委或副主任（副主席），在各民主黨派任副主委，在工商聯(lián)任副主席等，在政府部門任各類監(jiān)督員、檢查員的黨外干部，絕大多數(shù)都是兼職的。特別是政治安排的職務高于所任崗位職務的，相應待遇仍基本按所在崗位待遇兌現(xiàn)。這就是說，其政治安排或社會安排，只是去參加相應會議或去做相應工作，而沒有解決相應的待遇問題。比如參政工作量補貼和交通補貼問題，參與民主黨派黨務工作的政治級別和價值體現(xiàn)問題，調(diào)研差旅費問題等。這不是只靠覺悟能解決的問題，而是要靠完善相應統(tǒng)戰(zhàn)制度規(guī)定來解決的問題。各級黨委和統(tǒng)戰(zhàn)部門要按照統(tǒng)戰(zhàn)政策制定具體實施細則，保障黨外干部的相應待遇特別是政治待遇（當然包括政治級別問題）。完善相關的待遇規(guī)定，對提升黨外干部參與民主協(xié)商、議政建言的意識、自信和能力具有切實推動和促進作用。

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