□沃晗蓉

（浙江農林大學經濟管理學院 浙江 杭州 311300）

財政支持對精準扶貧的影響研究

□沃晗蓉

（浙江農林大學經濟管理學院 浙江 杭州 311300）

精準扶貧是新形勢下政府扶貧的新舉措，旨在采取差別化扶貧政策，整合扶貧資源，創(chuàng)新扶貧思路，對貧困人口精準識別、精準幫扶、精準管理。然而新時期我國的扶貧工作仍然面臨著眾多挑戰(zhàn),針對這些情況，本文根據案例分析，從政府財政支持的角度對一些影響因素進行分析研究并提出政府財政幫扶上的一些相關建議。

精準扶貧；財政支持；因地制宜

自2014年習近平總書記提出要精準扶貧后，國內針對該項研究相繼開展，各項方面皆有造詣，但同時仍然具有較大的調查研究空間。精準扶貧在現(xiàn)實工作中“脫靶”現(xiàn)象頻出，尤其是關于政府財政支持問題方面具有明顯的影響。

現(xiàn)在的研究表明，瞄準貧困群體開展針對性扶貧已經成為我國扶貧開發(fā)工作的必然需求。扶貧瞄準和管理存在缺陷導致扶貧資源使用成效下降,扶貧工作機制亟需改革和創(chuàng)新。為了有效緩解貧困問題,國家逐年加大對貧困地區(qū)的資金投入力度,但是扶貧開發(fā)績效并未隨著投入力度的加大而提升。由于缺乏科學的瞄準機制,貧困居民底數(shù)不清,扶貧對象選取不合理,致貧原因不明確,一些真正的貧困戶得不到幫扶。因此，客觀分析精準扶貧工作中存在的問題，提出相應的對策，對實現(xiàn)精準扶貧具有非常重大的意義。

1 精準扶貧的案例分析

1.1 臨安和淳安情況對比

2016年，臨安市民政局首次引入“社會組織公益創(chuàng)新創(chuàng)投項目”，以政府購買服務的方式，積極引導社會組織參與社會救助。因為準備充分、措施到位，提前完成省和杭州市下達的2.7% 低保擴面考核任務，并且在整個擴面過程中實現(xiàn)了“零舉報”，極大地促進了全市社會的和諧穩(wěn)定。

而淳安縣按照浙江省2013年新一輪扶貧標準，全縣有低收入農戶35 761戶96 374人，省級扶貧重點村66個。作為水源保護地，如何在保護水源的情況下仍然能夠帶動經濟增長，使淳安既作為水源保護地，也能夠在面臨貧困人口多，扶貧難度大，任務重的情況下，仍能夠走出一條合適的新路成為政府開展撫平工作以來需要攻克的第一個難題。

1.2 淳安地區(qū)精準扶貧模式

省委經濟工作會議上指出：扎實做好扶貧開發(fā)和救助困難群眾工作。各地各部門要把責任擔起來，把指標扛起來，增強扶貧開發(fā)的精準性、有效性，切實把低收入農戶的收入增上去，把絕對貧困人口的基本生活保起來、提上去。要加強精準扶貧、加快民族地區(qū)和諧發(fā)展，并進一步強調全面“消除4 600”。（即4 600元以下的低收入農戶）

淳安縣以聯(lián)鄉(xiāng)結村、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、轉移集聚為載體，走一條“因水而興、因水而富”的特色精準扶貧之路。2014年，淳安將低保標準核定為4 680元，加上物價補貼、“春風行動”、黨員干部結對幫扶等措施，已提前消滅“家庭人均年收入4 600元以下貧困現(xiàn)象”。為確保不再出現(xiàn)“家庭人均年收入4 600元以下貧困現(xiàn)象”，淳安致力于拉長低收入農戶這塊短板，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，加快步伐趕上全省平均水平。

1.2.1 一對一扶貧模式。一對一扶貧模式旨在幫助每一個有嚴重問題的農戶及時解決，并由政府對他們給予財政補助，使他們脫離貧困的生活條件。為消除動態(tài)貧困，淳安建立完備的“發(fā)現(xiàn)機制”，按照屬地管理、責任明確等要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村通過干部走親“三認”、結對幫扶、駐村指導員、下派第一書記等，建立貧困農戶幫扶觀察點。農戶遭遇突發(fā)事件、意外事故、罹患重病等情形致貧的，由包村干部、村主要干部核實情況，幫助提出救助申請，并在第一時間報告當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府。啟用“綠色通道”，第一時間助其共渡難關。

1.2.2 搬遷扶貧模式。搬遷扶貧主要針對生態(tài)環(huán)境惡劣的貧困地區(qū)農戶，他們無法通過產業(yè)結構調整改善貧困地區(qū)發(fā)展，只能通過轉移居住地，搬遷的方式，通過完善安置區(qū)基礎設施建設，創(chuàng)新扶貧模式——“聯(lián)鄉(xiāng)結村，下山移民”的方式。淳安縣下屬村青田村正是面臨這種情況，市委、市政府領導多次率領幫扶集團走進羊角灣村，調查研究下山搬遷項目，落實幫扶資金，利用搬遷扶貧的貸款政策，通過政府撥付錢款、財政預算、農戶自籌、村委補償?shù)姆绞郊w搬遷，讓貧困地區(qū)的農戶離開原有居住地，住到安置區(qū)（新村）中。同時，淳安縣領導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委帶著電力局、自來水公司走進羊角灣村現(xiàn)場，實地解決種種困難。

1.2.3 旅游扶貧模式。旅游扶貧是國家發(fā)展戰(zhàn)略。旅游扶貧的獨特之處就是可以利用不同地區(qū)的當?shù)刭Y源，促進貧困地區(qū)人民的參與度，從而帶動當?shù)亟洕l(fā)展。淳安以富麗鄉(xiāng)村建設為抓手，建設紅色教育培訓、彩色農業(yè)、旅游休閑、手工業(yè)加工、生態(tài)農林水產品“五個基地”，形成一鄉(xiāng)一業(yè)、一村一品特色產業(yè)發(fā)展格局。通過做優(yōu)放大“綠道經濟”。淳安累計投資15億元建成150km環(huán)湖綠道以及35km的城市綠道，將公園、觀景臺、親水平臺、公建配套等有機結合，形成一張千島湖特色的生態(tài)綠道網系統(tǒng)。這張綠道網將沿線城市、景區(qū)、鄉(xiāng)村連接起來，串聯(lián)兩岸景區(qū)景點，形成主題線路，促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。淳安還積極引入專業(yè)公司，整體包裝經營中心村、精品村、特色村，使之成為旅游特色村。同時充分利用空心村、農民閑置房屋、村集體物業(yè)等資源，發(fā)展度假村落、民宿民居、驛站等項目，讓村民共享美麗經濟紅利。

1.2.4 產業(yè)扶貧模式。精準扶貧的根本出路是產業(yè)扶貧，讓實體經濟參與到精準扶貧，不僅有利于貧困地區(qū)人民自身的利益，也有利于拉動地區(qū)整體經濟。通過政府和企業(yè)組團幫扶，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村)發(fā)揮資源優(yōu)勢，調整農業(yè)結構，因地制宜發(fā)展生態(tài)高效農業(yè)。借助幫扶集團提供的資金、技術、平臺等優(yōu)勢，淳安茶葉、蠶桑、毛竹、干水果四大主導產業(yè)迎來了發(fā)展的春天，同時還建立起農業(yè)示范園，農產品交易市場和無公害茶廠等配套園區(qū)。在“政府牽線，社會幫扶”的精準扶貧模式下，淳安金峰鄉(xiāng)充分利用中華蜂特色產業(yè)優(yōu)勢，打響“金峰蜜”這個新品牌，同時也使金峰也成為全省首個中華蜜蜂保護區(qū)。2015年，金峰鄉(xiāng)利用20萬元扶貧資金，開始了中華蜂養(yǎng)殖。浙江大學和省農科院的專家、教授多次走進金峰鄉(xiāng)，面對面為農戶進行技術指導。政府和企業(yè)幫助金峰鄉(xiāng)建立起市場化和品牌化運作方式，助推打造高端土蜂蜜品牌。

2 在財政支持情況下的精準扶貧存在的難點

財政支持，主要體現(xiàn)在“財”和“政”兩方面。所謂財，及國家政府撥款，或者通過銀行來為貧困地區(qū)的人民提供小額信貸等；所謂政，是政府、市委針對精準扶貧而研究實施的相關決策，或者為解決扶貧問題而提出的一些方法和途徑。但在實施階段，“財”和“政”都會面對很多不同的、復雜的、難以解決的問題。

2.1 “財”在精準扶貧中存在的難點

2.1.1 地域因素的影響。從農業(yè)的角度來說，由于不同地區(qū)所處的地帶不同，有些地方可能氣候溫潤，土壤肥沃，這些地方，財政支持應該將財力投入到產業(yè)培育方面[1]。例如種子，抗病農藥以及化肥等。而有些地方可能常年旱災或者澇災，土地貧瘠，并不適于種植，那么政府應該考慮遷地另尋出路，將村民帶出大山，找到一個合適的生存環(huán)境并提供相關的就業(yè)上的幫助。

廣而觀之，中國目前各省均有貧困地區(qū)以及數(shù)量龐大的貧困人口，要想真正擺脫貧困，不同的地域需要有不同的財力考量，要在相對更加貧困的地方加大投入，重新建設，從基層開始帶動群眾；在相對而言地力較有優(yōu)勢的地方政府需要投入更多的資金在實行產業(yè)扶助方面。而目前更多的現(xiàn)狀是每個省份或地區(qū)統(tǒng)一撥款以防地區(qū)與地區(qū)之間的競爭（低于實際情況的申報）等，所以并沒有針對性的進行調度，這反而會使財政撥款無法落到實處，應用恰當，不能給貧困人民帶來實際性的好處。

2.1.2 貧困地區(qū)不同家庭背景條件所帶來的影響。即使處在同一個地區(qū)，每戶家庭的實際情況也大有不同。雖然政府可以通過對不同家庭的人口數(shù)來進行定額補助，但是并不能解決根本性問題。原因有三：一是“因病”——生病者比例居高不下。貧困地區(qū)的人們生病因為就醫(yī)難的問題少有及時治療，使致拖病成疾。例如溫州下屬地區(qū)澤雅鎮(zhèn)和麗香街道低收人農戶的健康率分別只有52%和47.99%，相當于一半人口存在體弱多病、長期慢性病或患有大病的情況。二是“因殘”——殘疾人口相對其他地區(qū)占比更加嚴重。麗香街道低收人農戶的持證殘疾率達到21.35%，相當于麗香街道的低收人農戶人口中5人有1人為持證殘疾人。三是“因學”——子女上學負擔重，村中文盲或半文盲比率高。對一個經濟收人來源較少的家庭來說，教育費用及學習期間的生活費用是一筆相對家庭生活而言較大的支出。

政府在財力投入中，很少針對于每個家庭去做進一步的分析，不夠完善，許多不同原因造成貧困的家庭采取了統(tǒng)一對待的方式，這會導致治標不治本。每年的投入雖然很多，但是消耗快，尤其是缺少勞動力的家庭，他們不能借助財政支持而脫離貧困，需要長期依賴政府幫助，所以家庭背景條件的不同帶來的問題仍然嚴峻，并非依靠純粹的財力投入就能夠解決。

2.2 “政”在精準扶貧中存在的難點

2.2.1 貧困人民主觀意識的影響。政府在幫扶過程中，需要對貧困地區(qū)人口的思想做出對應改變，即要讓他們愿意接受幫扶，并且明白幫扶的含義。精準扶貧，不單單是只給錢，而是從根本上希望能讓當?shù)厝丝诿撾x貧困的帽子。舉例而言，在2015年麗水遂昌縣著手實施“十箱萬元助低收入農戶增收”扶持項目，若要能夠真正推動項目實施，不僅僅是政府撥款，更需要村干部對這些家庭進行意識疏通，讓他們了解并愿意參與到這些行業(yè)中來。而目前很多情況下，只有政府倡導，但是地區(qū)官員并沒有通過走訪等形式對貧困家庭進行疏導，這些家庭并不知道這些扶貧政策能夠帶來什么樣的好處，從而阻礙發(fā)展。

2.2.2 政府對于貧困人口的精準識別。精準識別客觀上說是針對貧困村和貧困戶的識別。主觀上來說，這是政府針對不同地區(qū)不同家庭探索的能力上的體現(xiàn)。精準識別的誤差性，區(qū)域性、識別性都會造成一定的問題。

政府在識別不同的貧困村或地區(qū)時，往往會進行歸類。很多貧困地區(qū)看似有著相同的致貧原因，實則存在明顯差異，有時在處理這方面事務時，工作人員沒有充分進行實地考察或者考察不夠全面等，都會導致這些情況的發(fā)生，使在對于貧困人口的精準識別中造成一定誤差。

區(qū)域性的問題主要體現(xiàn)在2013年正式啟動的“集中連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃”之中，雖然這個政策的本意是為了推動區(qū)域層面的綜合發(fā)展，但是從客觀角度來說，這會將部分零散的貧困村戶排斥在精準識別的范圍之外。特別是面對基于做出成效的地區(qū)，地方政府可能會為了凸顯集中連片扶貧開發(fā)的成效，不將真正的落單的貧困村戶納入考慮范圍之內。

識別性問題不單體現(xiàn)在政府本身，更多的是源于政府人員。這是一種政府官員在針對扶貧情況下，主觀意識上的一種影響。他們可能因為各方面的原因，在基于獲得的貧困指標基礎上開展市級的貧困地區(qū)的識別過程中，將真正的貧困村戶主觀排斥在外，反之對于一些相對情況較好的地區(qū)進行更多的政府投入和支持。

2.2.3 政府對于貧困人口的精準幫扶。精準幫扶不僅僅是對貧困地區(qū)進行相應的扶持，而且要能保證這些幫扶能夠落到實處，并且具有效用。而現(xiàn)在政府所提供的精準幫扶，會出現(xiàn)各種類型的紕漏，例如在需求方面、市場方面以及幫扶模式方面。

從需求角度來說，政府應該了解不同的貧困地區(qū)所需要的到底是什么，而不僅僅是對他們采取財政上的補貼。例如很多時候，農戶希望能夠通過政府的幫助，學到一些創(chuàng)收的方式，但是政府往往只提供了一些基礎資料的講解，或者工具的領用，并沒有考慮實際情況以及了解貧困地區(qū)農戶的想法。

從市場方面來說，政府應該為貧困地區(qū)提供“一條龍”服務，即除去基礎生產，更應該打開銷量渠道，例如互聯(lián)網或與當?shù)仄髽I(yè)的一些合作等，能夠使貧困農民的生產品賣出去，使貧困人民得到實際上的經濟幫助。但是現(xiàn)在政府更多的注重于生產而不是銷量，直到出現(xiàn)供過于求，無人購買的情況，才逐漸意識到這些問題。

從幫扶模式來說，大多數(shù)的政府減貧幫扶依然側重于傳統(tǒng)的種植業(yè)或者畜牧業(yè)，相對而言較少考慮到貧困地區(qū)的實際情況，或者說嘗試一些新興產業(yè)和新型手段。在“十二五扶貧規(guī)劃”和新的“十年扶貧綱要”中都明確提出要發(fā)展新模式，例如鄉(xiāng)村旅游，紅色旅游等。但往往政府并沒有良好貫徹落實一些新興產業(yè)，仍舊在傳統(tǒng)行業(yè)中大量投入，使其在精準幫扶的軌道上越走越偏。

3 財政支持下的精準扶貧發(fā)展的相關建議

“財”和“政”相互獨立，同時相互依存。兩者融為一體，不可分割。只有在政府牽線并充分發(fā)揮其實際作用的情況下，相對應的財力投資才能夠在精準扶貧中突出作用并順利落實到每一步[2]。在整個過程中，有三點相關建議可以作為參考。

3.1 政府精準管理

政府能夠實施精準管理，這將會是精準扶貧的保證。

一是體現(xiàn)在政府對于人口的精準識別和精準幫扶，即在識別貧困地區(qū)人口時，應該派多個專員分別前去調研，實地考察相應情況，確保不遺漏，不放過。將各專員所得到的實際調研結果進行整合并且及時對所得到的資料進行更新。

二是體現(xiàn)在政府精準扶貧信息的透明化制度。按照國家《財政專項扶貧資金管理辦法》，對扶貧資金建立完善嚴格的管理制度，建立扶貧資金信息披露制度以及扶貧對象、扶貧項目公告公示公開制度，將篩選確立扶貧對象的全過程公開，避免暗箱操作導致的應扶未扶，保證財政專項扶貧資金在公眾監(jiān)督的情況下進行。

要達到上述條件，政府應建立起貧困戶的信息網絡系統(tǒng)，將扶貧對象的基本資料、動態(tài)情況及時錄入到系統(tǒng)，實施動態(tài)管理。年終根據扶貧對象發(fā)展的實際情況作出相應調整，使穩(wěn)定脫貧的村與戶及時退出，使應該扶持的扶貧對象及時納入，從而實現(xiàn)扶貧對象有進有出，扶貧信息真實、可靠、管用。

3.2 深入產業(yè)開發(fā)，金融惠農持續(xù)發(fā)展

在政府帶動引領的產業(yè)中，尤其是新興產業(yè)，能夠使貧困地區(qū)的人民有更好的出路。同時，金融惠農政策的實施[3]，可以給他們更大的發(fā)展空間，去嘗試一些獲利性強，可行性高的產業(yè)投入。

在發(fā)展新興產業(yè)中，以旅游業(yè)為例，由政府出面精準定位，投資打造與其生態(tài)環(huán)境相對應的旅游勝地，或者紅色旅游以及少數(shù)民族地區(qū)的民俗旅游等，突出當?shù)氐馁Y源、環(huán)境和文化特點，加大旅游業(yè)資源整合力度，重點扶持一批發(fā)展?jié)摿Υ蟆幽芰姷男蓍e觀光景點。并且積極引導符合條件的農戶利用農業(yè)、景區(qū)和生活資源，深人挖掘經營主題，發(fā)展特色農家樂。繼續(xù)加強對鄉(xiāng)村旅游的規(guī)劃引導，鼓勵城鄉(xiāng)居民利用自有住宅或者其他條件興辦民宿和農家樂。

實施金融惠農的政策時，著重注意產業(yè)發(fā)展，尤其是養(yǎng)殖業(yè)，比如養(yǎng)土蜂等。在政府幫助之外下還想要更多養(yǎng)殖來擴張收入的貧困地區(qū)人民，向他們全面推行扶貧小額信貸制度[4]。這能夠讓他們在低息甚至免息的情況下借到額外的錢用于投資產業(yè)，擴大收入，盡早摘掉貧困的帽子。

3.3 財政投資因家而異，因地制宜

每個家庭的生活背景不同，他們的致貧原因也不盡相同；每個地方的地理環(huán)境不同，那么這些地區(qū)的脫離貧困的方式也無法完全類似，也許互相之間確實有不少可以借鑒的因素，但是并不能用幾乎完全相同的政策和手段來進行相對應的精準扶貧。這一點特別體現(xiàn)在財政投資上，政府應該有效的針對不同情況不同地區(qū)，對不同家庭撥下救助款，并針對不同家庭情況進行相對應的扶持政策。

精準扶貧的意義在于能夠將扶貧落實到每一村，每一戶，每一人[5]。政府應該究其根本，從源頭解決每個地區(qū)每戶家庭貧困的原因，而不能同一視之，這需要相應的工作人員也能夠在精準扶貧的過程中做到點對點幫扶，面對面幫扶，片對片幫扶。使國家提倡的精準扶貧落到實處，貫徹到底，根據地方實際情況，制定出更好、更適宜的扶貧項目，從而幫助更多的貧困人民解決相關問題。

結束語

“十三五”時期已經到來，作為全面建成小康的重要階段，扶貧攻堅是全面小康的重中之重[6]。扶貧貴在精準，我國政府和社會應該積極應對各方困難，努力處理和解決，創(chuàng)新扶貧方式，打贏攻堅戰(zhàn)，真正幫助貧困地區(qū)人民脫貧致富，實現(xiàn)共同富裕的偉大目標。

（指導老師：祖建新）

[1]王歡,王慶,陳德權.精準扶貧過程中產業(yè)項目扶貧的問題及對策[J].社會科學前沿,2017,6(1):83-91.

[2]鄧維杰.精準扶貧的難點、對策與路徑選擇[J].農村經濟,2014(6):78-81

[3]夏夢凡.精準扶貧:現(xiàn)狀、問題與路徑選擇——基于黃岡大別山革命老區(qū)案例分析 [J].經濟研究導刊,2016,(3):3-4.

[4]段思佳.新常態(tài)下的精準扶貧:困境與出路[J].合作經濟與科技,2016(12):176-177.

1004-7026（2017）09-0006-03

C91

A

DOI：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.09.002

基金來源：浙江農林大學學生科研訓練項目(項目編號103-2013200028)。