□王娜

（重慶大學(xué)公共管理學(xué)院重慶400044）

失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)研究

□王娜

（重慶大學(xué)公共管理學(xué)院重慶400044）

土地征用是滿(mǎn)足城市建設(shè)需求的必要手段，但在征地過(guò)程中，城市化大量的用地需求、我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷、征地補(bǔ)償政策不健全以及基層政府的價(jià)值取向，都在不同程度上使失地農(nóng)民的權(quán)益受到損失。失地農(nóng)民的權(quán)益損失主要表現(xiàn)在基本生活、經(jīng)濟(jì)以及心理文化領(lǐng)域，因此建議政府從一下幾方面來(lái)思考和構(gòu)建保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的征地政策：首先，重視失地農(nóng)民的利益訴求，合理提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；其次，規(guī)范征地程序，實(shí)施“陽(yáng)光征地”；再次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)和社會(huì)保障體系；最后，加強(qiáng)失地農(nóng)民的心理疏導(dǎo)，幫助失地農(nóng)民盡快融入城市生活。

土地征用；失地農(nóng)民；權(quán)益保護(hù)

上個(gè)世紀(jì)八十年代以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就。一方面，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展推動(dòng)了城市發(fā)展；在另一方面，城市的快速發(fā)展反過(guò)來(lái)又促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的不斷進(jìn)步。但是，在城市擴(kuò)張的背后，社會(huì)利益分配不均、貧富差距拉大和城鄉(xiāng)矛盾不斷加深等問(wèn)題的產(chǎn)生，引發(fā)了尖銳的社會(huì)矛盾，不利于社會(huì)的持續(xù)和穩(wěn)定發(fā)展。當(dāng)前在我國(guó)，由政府主導(dǎo)的農(nóng)村土地征用所造成的大量失地農(nóng)民是這其中一個(gè)突出的問(wèn)題，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

1 緒論

1.1 相關(guān)概念界定

土地征用是政府滿(mǎn)足由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市建設(shè)而引起的不斷增加的土地需求的主要手段。[1]土地征用制度是世界各國(guó)為保證城市建設(shè)所需土地的一項(xiàng)重要的措施。根據(jù)對(duì)上述土地征收概念的理解，土地征收需要具備以下幾個(gè)特征：第一，政府是土地征收的主體；第二，用于公共目的是征收的前提；第三，土地征收必須給予被征收者合理的補(bǔ)償[2]。因此，土地征收有必要嚴(yán)格按照確保失地農(nóng)民權(quán)益、嚴(yán)格控制征地目的和征地程序，并且處理好保障失地農(nóng)民的利益與城市建設(shè)的關(guān)系。

失地農(nóng)民，是指失去土地的農(nóng)民，他們是城市擴(kuò)張和土地征用的直接產(chǎn)物。在我國(guó)，失地農(nóng)民指因城市非農(nóng)建設(shè)需要，政府征收了農(nóng)村集體土地，從而失去土地使用權(quán)的農(nóng)民。[3]在土地被征用后，失地農(nóng)民的戶(hù)籍改變了，大多數(shù)人被轉(zhuǎn)成城市戶(hù)口，并且被安排進(jìn)入城市生活。有學(xué)者認(rèn)為在征地后，失地農(nóng)民各方面的權(quán)益，包括生存權(quán)、就業(yè)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及政治文化和教育方面的權(quán)益，都因失去土地而受到不同程度的侵害和影響。[4]

1.2 我國(guó)失地農(nóng)民的產(chǎn)生及其現(xiàn)狀

上個(gè)世紀(jì)八十年代以來(lái)，我國(guó)城市化快速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978～2013年這35年間，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到了7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到了53.7%，每年平均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)。[5]城市化的快速發(fā)展推動(dòng)了土地的非農(nóng)化的步伐。在1995年～2012年間，全國(guó)總的征地面積超過(guò)了239萬(wàn)hm2，平均每年的增速都在百分之八以上。根據(jù)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年到2030年，我們國(guó)家將征用超過(guò)363.33萬(wàn)hm2的耕地資源用于城市建設(shè)。[6]大規(guī)模的征地，直接導(dǎo)致了我國(guó)失地農(nóng)民這一數(shù)量龐大群體的產(chǎn)生。

土地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，僅是他們的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，還承載著就業(yè)和養(yǎng)老保障等功能。失去了土地，農(nóng)民不僅沒(méi)有了經(jīng)濟(jì)來(lái)源，而且還成為了無(wú)地、無(wú)保障的無(wú)業(yè)游民。雖然在征地后，農(nóng)民得到一筆征地補(bǔ)償款和安置費(fèi)，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘?hù)口，搬進(jìn)樓房生活，但是他們與城市居民無(wú)論在生活方式、教育水平，還是在思想觀念上都存在很大的差異。并且，由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，征地后的生活費(fèi)用升高、再就業(yè)艱難、城市社會(huì)融入困難等問(wèn)題，也在不斷地困擾著失地農(nóng)民群體。

2 農(nóng)村失地農(nóng)民權(quán)益分析

2.1 失地農(nóng)民權(quán)益損失的表現(xiàn)

2.1.1 經(jīng)濟(jì)來(lái)源方面。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地被征用后，失去的不僅是經(jīng)濟(jì)來(lái)源，還有基本的就業(yè)保障。失去土地后，農(nóng)民被統(tǒng)一安排進(jìn)安置房居住，他們的生活環(huán)境和居住條件也發(fā)生了很大的變化。我國(guó)失地農(nóng)民的現(xiàn)金補(bǔ)償過(guò)低，被征地農(nóng)民人均獲得的補(bǔ)償費(fèi)為11318.3元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能保障失地農(nóng)民現(xiàn)有的生活消費(fèi)[7]。在土地非農(nóng)化的過(guò)程中，農(nóng)民被排除在土地流轉(zhuǎn)增值的收益分配以外，他們的經(jīng)濟(jì)權(quán)益遭受了巨大的損失。

2.1.2 社會(huì)保障方面。農(nóng)民失地后，既失去了最穩(wěn)定、最基本的生活來(lái)源，又缺乏參與市場(chǎng)就業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力，再加上城市生活成本的大幅度提高，使被征地農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)受到極大的損害。在土地被征用后，絕大多數(shù)失地農(nóng)民都轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用駪?hù)口，但實(shí)際情況是，他們無(wú)法享受到和城市居民同等的社會(huì)保障水平。

2.1.3 鄉(xiāng)土情節(jié)方面。在我國(guó)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土文明中，村民多數(shù)都是“生于斯、長(zhǎng)于斯”的農(nóng)村居民，當(dāng)前，隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，特別是村改居，讓許多農(nóng)民不僅失去了他們的土地，他們的生活方式也發(fā)生了極大的改變。在土地非農(nóng)化過(guò)程中，以土地為載體的鄉(xiāng)土情結(jié)逐漸被割斷，失地農(nóng)民失去了心理的寄托，加上對(duì)新環(huán)境的適應(yīng)性問(wèn)題，這對(duì)絕大多數(shù)失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，不可避免地會(huì)產(chǎn)生心理落差。

2.2 失地農(nóng)民權(quán)益遭受損失的原因

首先，城市化的用地需求。上個(gè)世紀(jì)八十年代以來(lái)，我國(guó)的城市化發(fā)展迅速。近十年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化率每年平均保持1.35個(gè)百分點(diǎn)的增長(zhǎng)速度，在1995年到2012年這十幾年之間，全國(guó)總的征地面積超過(guò)了15.93萬(wàn)hm2，特別是2007年以后，每年都保持百分之八及以上的增長(zhǎng)速度。如此大規(guī)模的征地，不可避免地使得大量農(nóng)民失去他們的土地，變?yōu)槭У剞r(nóng)民。

其次，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷。由于我國(guó)現(xiàn)行的土地制度及各種法規(guī)、政策的缺陷，使得農(nóng)民實(shí)際上不享有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，具體表現(xiàn)為農(nóng)民不享有土地使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)，這是我國(guó)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)貧困的根本原因，因此在征地中，農(nóng)民應(yīng)有的利益不能得到完全的保障[8]。

再次，征地補(bǔ)償政策不健全。農(nóng)民喪失了他們賴(lài)以生存的土地，都希望政府給他們最大化的補(bǔ)償。但是，在當(dāng)前的征地過(guò)程中，地方政府基于財(cái)政壓力，制定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往忽略了失地農(nóng)民將來(lái)的生活及物價(jià)上漲等因素，而對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，低額的補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)，難以保障他們?nèi)蘸蟮纳詈桶l(fā)展。

最后，基層政府的價(jià)值取向?；鶎诱凸賳T是征用農(nóng)村土地最直接的參與者，但他們不僅享受不到征地帶來(lái)的政績(jī)和利益，還要面對(duì)征地過(guò)程中和農(nóng)民之間的矛盾、沖突。因此在征地工作過(guò)程中，作為直接與失地農(nóng)民接觸的基層政府和官員，如果不能妥善處理好征地中的矛盾，也會(huì)使得失地農(nóng)民的權(quán)益遭到損失。

3 保障失地農(nóng)民權(quán)益的對(duì)策

3.1 重視失地農(nóng)民的利益訴求，合理化征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在征地過(guò)程中，征地信息往往不夠透明，政府也無(wú)法及時(shí)了解農(nóng)民在土地征收過(guò)程中的想法，或者他們有什么困難以及不滿(mǎn)意的情緒等情況，無(wú)法為下一步可能出現(xiàn)的矛盾做好準(zhǔn)備。同時(shí)，對(duì)于處以弱勢(shì)的失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，由于自身的法律意識(shí)和維權(quán)能力都比較差，在他們的權(quán)益遭受到損失以后，不知道如何表達(dá)自己的的想法，也不善于運(yùn)用法律手段來(lái)維護(hù)自身的權(quán)益。因此，在征地過(guò)程中，政府要重視失地農(nóng)民的利益訴求，暢通失地農(nóng)民的利益表達(dá)渠道，加大對(duì)他們的關(guān)注力度，建立隨時(shí)了解民情民意的的工作小組，重視失地農(nóng)民在征地中遇到的困難，協(xié)調(diào)征地中遇到的各種矛盾，并建立失地農(nóng)民利益表達(dá)的長(zhǎng)效機(jī)制。

3.2 規(guī)范征地程序，實(shí)施“陽(yáng)光征地”

實(shí)施“陽(yáng)光征地”，實(shí)現(xiàn)征地過(guò)程的民主化、透明化。嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆ㄖ苹恼鞯爻绦?，保證了征地的透明度，提高了民眾的參與度，維護(hù)了社會(huì)的公正，也能夠有效制約政府征地權(quán)的延伸，從而保護(hù)民眾的基本權(quán)益。征地程序可以完善為：申請(qǐng)征地、預(yù)公告、協(xié)商補(bǔ)償安置、報(bào)批、審查批準(zhǔn)、公告、實(shí)施補(bǔ)償安置、供地。對(duì)照國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策、土地利用和城市規(guī)劃，嚴(yán)格核實(shí)征地面積，然后委托征地機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征地；增設(shè)征地補(bǔ)償安置協(xié)商程序；增加預(yù)公告程序，提前告知被征地集體和農(nóng)民征地的事項(xiàng)和賠償標(biāo)準(zhǔn)，明確征地的范圍，同時(shí)開(kāi)展青苗及地上附著物的清點(diǎn)登記，征求農(nóng)民意見(jiàn)，協(xié)商補(bǔ)償安置問(wèn)題。

3.3 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)和社會(huì)保障體系

社會(huì)保障制度是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的“助推器”，是降低相對(duì)剝奪感的“調(diào)節(jié)器”，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的“安全閥”[9]。提高社會(huì)保障水平，不斷改善失地農(nóng)民的社會(huì)保障水平，使其隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高而提高。政府應(yīng)該從土地被征之時(shí)起，為失地農(nóng)民提供失業(yè)救濟(jì)、統(tǒng)一的戶(hù)籍身份、就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)保障等。從而能有效保障失地農(nóng)民的權(quán)益。

3.4 加強(qiáng)失地農(nóng)民的心理疏導(dǎo)

構(gòu)建心理疏導(dǎo)機(jī)制，主要是通過(guò)說(shuō)服教育、思想引導(dǎo)安撫和心理疏通等方式有效化解被剝奪個(gè)體和群體負(fù)面情緒。在土地征用過(guò)程中，可引導(dǎo)失地農(nóng)民合理選擇參照群體，不同的參照群體對(duì)失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)有著不同的社會(huì)剝奪感。選擇相臨近的縣市進(jìn)行比較，如果西部城鎮(zhèn)的失地農(nóng)民選擇與東部發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行比較，其心中的不公平感會(huì)更強(qiáng)。因此，政府要引導(dǎo)失地農(nóng)民根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)狀況、當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展實(shí)際，選擇合理的比較對(duì)象，從而可以鼓勵(lì)他們積極進(jìn)取，又可以打消不切實(shí)際的想法，對(duì)政府產(chǎn)生不滿(mǎn)情緒等。

結(jié)束語(yǔ)

農(nóng)地非農(nóng)化是經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展的必要手段，在以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中得出，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市的建設(shè)不能以犧牲農(nóng)民的利益為代價(jià)。注重以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的提出，各種改革和新政策的出臺(tái)，都表明了我國(guó)重視農(nóng)民和他們的發(fā)展的決心。通過(guò)提高賠償標(biāo)準(zhǔn)和建立健全失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制，讓他們共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，使得他們?cè)谕恋乇徽饔煤蟮纳罴敖窈蟮陌l(fā)展能夠得到保障，進(jìn)而人民的生活更加美好，社會(huì)更加和諧。

[1]Ding C R．Policy and Praxis of Land Acquisition in China［J］．Land Use Policy，2007，24(1)：1－13.

[2]傅延紅.失地農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題研究[D].山東大學(xué), 2010.

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1004-7026（2017）04-0003-02

S-9;C913.7

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.04.002

王娜（1992.3-），漢，女，貴州安龍人，重慶大學(xué)公共管理學(xué)院，碩士研究生，研究方向：公共管理。