□姚海琴 陳 涵

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院 安徽 蚌埠 233030）

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市問(wèn)題分析
——以安徽省金寨縣為例

□姚海琴 陳 涵

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院 安徽 蚌埠 233030）

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市是農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵內(nèi)容，有利于優(yōu)化土地資源配置，盤活農(nóng)村資產(chǎn)，推動(dòng)城鎮(zhèn)化福利更多流向農(nóng)村。作為33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)之一的金寨縣，試點(diǎn)工作自開展以來(lái)，已取得初步成效，出臺(tái)了具體的入市管理辦法，明確了入市主體，入市范圍和程序等，但在改革深入的過(guò)程中，試點(diǎn)區(qū)面臨的問(wèn)題也不斷凸顯，既包括制度上遇到的阻力，又有實(shí)際推行過(guò)程中遇到的現(xiàn)實(shí)障礙。本文將結(jié)合具體調(diào)研情況，深入探究金寨縣改革阻力及原因，并根據(jù)金寨縣實(shí)際，針對(duì)性地提出參考建議，推動(dòng)試點(diǎn)工作順利進(jìn)行。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；入市；試點(diǎn)

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，是指在所有權(quán)不變的情況下，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)有償?shù)剡M(jìn)行轉(zhuǎn)移、再轉(zhuǎn)移。[1]實(shí)施集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市政策試點(diǎn)，打破了傳統(tǒng)入市路徑，有利于改變?cè)薪ㄔO(shè)用地供給單一和壟斷的格局，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源的配置和利用，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，對(duì)于我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與完善現(xiàn)代化市場(chǎng)體系具有重要意義。

在正式實(shí)行這項(xiàng)政策試點(diǎn)前，國(guó)家關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市就進(jìn)行了早期摸索。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可與國(guó)有土地同等入市，同權(quán)同價(jià)”。2015年2月，全國(guó)人大審議通過(guò)相關(guān)草案，擬授權(quán)33個(gè)地區(qū)分類開展“三塊地”改革試點(diǎn)工作，金寨縣為試點(diǎn)地區(qū)之一，主要負(fù)責(zé)宅基地制度改革；2016年9月，中央決定統(tǒng)籌推進(jìn)三項(xiàng)試點(diǎn)，擴(kuò)大土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的改革范圍至33個(gè)試點(diǎn)區(qū)域，金寨縣由此正式開展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市的試點(diǎn)工作。

1 金寨縣區(qū)域概況

金寨縣隸屬于安徽省六安市，地處大別山主脈北坡，屬亞熱帶季風(fēng)氣候，農(nóng)業(yè)發(fā)展條件好，糧、油、茶、桑、麻均適合種植。除此之外，金寨縣旅游資源也很豐富，既有著名的天堂寨等景點(diǎn)，又是全國(guó)著名的將軍縣和紅色革命根據(jù)地。

全縣的土地總面積為3 814km2，下屬23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、1個(gè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)，是安徽省內(nèi)面積最大的貧困縣，也是國(guó)家扶貧開發(fā)的重點(diǎn)縣，肩負(fù)多項(xiàng)土地改革任務(wù)。

2 金寨縣試點(diǎn)現(xiàn)狀

2.1 工作進(jìn)程

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革范圍擴(kuò)大到33個(gè)地區(qū)后，金寨縣政府開始積極籌備集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地試點(diǎn)工作，借鑒推行該項(xiàng)改革效果較好的地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中央相關(guān)文件精神，根據(jù)金寨縣實(shí)際情況，精心制定了實(shí)施方案，試點(diǎn)工作目前已取得初步成效。

一是成立了專門的領(lǐng)導(dǎo)小組，提供政策支持。在縣政府的統(tǒng)一部署下，政府內(nèi)部建立了部門聯(lián)議制度，做好各部門工作的協(xié)調(diào)，將土地入市改革工作與扶貧、交通、水利、農(nóng)業(yè)等方面相結(jié)合，完善基礎(chǔ)設(shè)施等方面建設(shè)，為入市改革營(yíng)造良好的環(huán)境。

二是出臺(tái)了具體的暫行管理辦法，指導(dǎo)金寨縣的試點(diǎn)工作。在借鑒該項(xiàng)改革先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和中共中央相關(guān)文件的精神上，結(jié)合本縣實(shí)際，縣政府出臺(tái)了《金寨縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理暫行辦法》，明確了入市的范圍和主體，并對(duì)入市程序做出具體規(guī)定，這對(duì)入市工作的進(jìn)行起了指導(dǎo)性作用。

三是在金寨縣內(nèi)設(shè)立試點(diǎn)區(qū)域，探索全縣入市模式。由于金寨縣面積較大，所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)眾多，地形復(fù)雜，梳理摸底工作量大，政府對(duì)符合入市條件的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地尚處在摸底排查階段，符合入市條件的地塊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)不清，因此先確定一個(gè)符合入市條件，且有良好入市環(huán)境的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行入市探索，為全縣的入市模式奠定基礎(chǔ)很有必要。由此，縣政府確定了距離縣城梅山較近，基礎(chǔ)設(shè)施相較完善，旅游資源和水力資源均豐富的全軍鄉(xiāng)作為試點(diǎn)區(qū)域。目前，全軍鄉(xiāng)的試點(diǎn)工作取得重大進(jìn)展，已以掛牌方式出讓了安徽省第一宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)。

2.2 入市阻力

雖然金寨縣入市工作已取得初步成效，但下一步工作仍然面臨許多問(wèn)題，既有來(lái)自制度的阻力，又有許多現(xiàn)實(shí)障礙亟待解決。

2.2.1 制度問(wèn)題。法律依據(jù)不足。人大常委會(huì)對(duì)于改革試點(diǎn)過(guò)程中可能遇到的法律障礙，僅大致授權(quán)暫停了《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》等相關(guān)法律規(guī)范，在入市改革的實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，我們可以發(fā)現(xiàn)暫停的這些法律規(guī)定只是在宏觀上為試點(diǎn)地區(qū)提供了方向指導(dǎo)，并不能在現(xiàn)行的法律條款中找到系統(tǒng)規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的具體規(guī)定，這導(dǎo)致入市操作不具有普遍性的法制約束力。

相關(guān)規(guī)劃不完善。根據(jù)金寨縣暫行管理辦法的規(guī)定，入市地塊需符合土地利用規(guī)劃，城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃。目前，我國(guó)的土地利用規(guī)劃體系自上而下僅編制到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，沒(méi)有深入到村級(jí)中，但我國(guó)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)多集中在村集體組織中，并且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的土地利用規(guī)劃重點(diǎn)在于耕地，忽視了其他土地，對(duì)其他土地包括集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在內(nèi)的規(guī)劃布局缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，造成農(nóng)村土地利用布局散亂。[2]因此，現(xiàn)有的土地利用規(guī)劃和用途管制制度難以在農(nóng)村全面規(guī)劃實(shí)施。

2.2.2 現(xiàn)實(shí)障礙。登記確權(quán)工作尚未完成，基數(shù)不清。金寨縣為典型山區(qū)縣，占地面積大，管轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)較多，地勢(shì)復(fù)雜，同時(shí)因?yàn)樵圏c(diǎn)工作起步晚，目前確權(quán)頒證工作尚未完成，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的基數(shù)不清，產(chǎn)權(quán)不明晰，這些都成為下一步工作開展的重要障礙。

收益分配問(wèn)題。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)蘊(yùn)含著極大的經(jīng)濟(jì)潛力，與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)能帶來(lái)巨大的收益，那流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的收益應(yīng)該如何分配？這便成為了入市改革的關(guān)鍵問(wèn)題。從土地產(chǎn)權(quán)學(xué)派出發(fā)，集體土地所有權(quán)的歸屬有兩種觀點(diǎn)，在絕對(duì)產(chǎn)權(quán)學(xué)派看來(lái)，集體土地所有權(quán)應(yīng)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織，因此包括在內(nèi)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益也應(yīng)該是集體經(jīng)濟(jì)組織所有，政府沒(méi)有權(quán)利參與分配；相對(duì)產(chǎn)權(quán)學(xué)派則認(rèn)為土地所有權(quán)是相對(duì)的，現(xiàn)有的土地都是受到規(guī)劃管制的，土地的開發(fā)權(quán)實(shí)際上歸公，因此政府應(yīng)當(dāng)參與入市收益的分配。[3]從金寨縣的入市管理方法看，其中收益管理遵從了相對(duì)產(chǎn)權(quán)學(xué)派的觀點(diǎn)，政府可以參與分配，收取土地增值收益調(diào)節(jié)金和相關(guān)稅費(fèi)，但具體收取多少并未做出規(guī)定。收益分配涉及的不僅有集體與政府間的博弈，還有集體內(nèi)部應(yīng)該如何進(jìn)行分配的問(wèn)題。

從法律層面看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的供地主體是土地所有權(quán)人。根據(jù)《憲法》第10條，《土地管理法》的第10條以及《物權(quán)法》第60條的法律規(guī)定，我們可得出農(nóng)村中土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體。[4]集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體，成為入市流轉(zhuǎn)的出讓主體，表明集體經(jīng)濟(jì)組織僅是集體土地所有權(quán)的代表人，而非真正的土地所有權(quán)人。依據(jù)金寨縣入市管理辦法中的收益實(shí)施來(lái)看，繳納完土地增值收益調(diào)節(jié)金的剩余收益歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，按規(guī)定分配使用。那具體怎么分配能最大程度地代表農(nóng)民集體的話語(yǔ)權(quán)和保障農(nóng)民利益呢？這成為集體內(nèi)部收益分配需解決的重要問(wèn)題。

2.3 群眾認(rèn)知不夠，對(duì)該項(xiàng)政策不是很熟悉

農(nóng)村土地一般劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地與未利用地三部分，而集體建設(shè)用地又細(xì)分為宅基地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、公益性設(shè)施用地。對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們對(duì)與自己息息相關(guān)的農(nóng)用地與宅基地很熟悉，對(duì)其他類的土地則關(guān)注較少。目前金寨縣在全面推行“三塊地”改革試點(diǎn)，同時(shí)還肩負(fù)其他項(xiàng)的土地改革任務(wù)，精力有限，因此在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的宣傳上也很有限。在走訪調(diào)查過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)大多數(shù)村民對(duì)該項(xiàng)政策改革試點(diǎn)并不是十分了解，對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地認(rèn)識(shí)也不夠。這在一定程度上阻礙了入市工作的開展。

3 推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市的建議

針對(duì)上文中所提到的金寨縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)所面臨的問(wèn)題，筆者將結(jié)合其他試點(diǎn)區(qū)經(jīng)驗(yàn)與金寨縣實(shí)際，提出參考性建議。

3.1 修訂完善相關(guān)法規(guī)，提供入市保障

有法可依是入市改革的重要保障。目前，授權(quán)決定僅是暫停了相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，它的基本法律制度規(guī)范仍屬于缺失狀態(tài)，為保證改革工作的順利進(jìn)行，應(yīng)調(diào)整完善相關(guān)的法律法規(guī)。筆者建議修改土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法、物權(quán)法與擔(dān)保法中關(guān)于禁止集體建設(shè)用地入市的相關(guān)條款，用法律規(guī)范的形式確定流轉(zhuǎn)主體、條件與程序。

3.2 加快村級(jí)土地利用規(guī)劃編制工作，完善規(guī)劃體系

編制村級(jí)土地利用規(guī)劃，有利于為農(nóng)村土地制度改革營(yíng)造良好環(huán)境。當(dāng)前，金寨縣除了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革工作外，還具有其他多項(xiàng)土地改革任務(wù)，應(yīng)加快村級(jí)土地利用規(guī)劃的編制工作。具體而言，應(yīng)做到以下兩點(diǎn)：一是編制村級(jí)土地利用規(guī)劃，應(yīng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的土地利用規(guī)劃為依據(jù)，貫徹最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度與最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，統(tǒng)籌安排農(nóng)村各項(xiàng)土地利用；[5]二是村莊規(guī)劃的編制應(yīng)充分尊重村民意愿，保證他們的表達(dá)權(quán)與參與權(quán)，讓他們真正參與到規(guī)劃編制的各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地工作民主管理。

3.3 盡快落實(shí)確權(quán)頒證工作，明晰產(chǎn)權(quán)

明晰的產(chǎn)權(quán)是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行入市的必要條件。因此，試點(diǎn)區(qū)應(yīng)盡快明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)權(quán)屬，落實(shí)其登記頒證工作。具體確權(quán)工作的開展可分級(jí)進(jìn)行，在“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的地權(quán)傳統(tǒng)下，村民小組保存著土地制度歷史變遷的最完整信息、現(xiàn)實(shí)中土地的狀況包括地塊面積，因此它可作為確權(quán)工作中的信息提供主體，村集體對(duì)各村民小組提交的信息進(jìn)行確認(rèn)與統(tǒng)計(jì)，鄉(xiāng)政府對(duì)村集體的工作進(jìn)行指導(dǎo)，最后其他各級(jí)政府提供經(jīng)費(fèi)支持。[6]從而推動(dòng)確權(quán)頒證工作的開展，保證其土地權(quán)屬無(wú)爭(zhēng)議。

3.4 建立合理的收益分配機(jī)制，兼顧各方利益

政府、集體、個(gè)人均為入市收益分配主體。在集體與政府之間，政府通過(guò)稅收和收取土地增值收益調(diào)節(jié)金參與分配，土地增值收益調(diào)節(jié)金應(yīng)綜合考慮土地用途與交易方式等要素確定合理比例。在集體內(nèi)部之間，收益分配應(yīng)遵循公開透明原則，參照其他試點(diǎn)區(qū)經(jīng)驗(yàn)，可將政府扣除后的收益分為兩部分，一部分用于農(nóng)民權(quán)益保障，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，購(gòu)買新農(nóng)合等，另一部分用于增加村民的財(cái)產(chǎn)性收入，可采用現(xiàn)金折現(xiàn)、股權(quán)量化等方式，這兩部分的具體比例可經(jīng)過(guò)村莊民主決議確定。

3.5 加大宣傳力度，保障群眾的知情權(quán)與參與權(quán)

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市改革工作是農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，關(guān)系到集體組織成員的切身利益。為充分保障群眾的知情權(quán)，筆者建議通過(guò)多種宣傳方式加強(qiáng)群眾對(duì)該項(xiàng)政策的了解，如國(guó)土部門公示欄介紹，村級(jí)宣講會(huì)介紹及新媒體手段等。同時(shí)，為了強(qiáng)化農(nóng)村土地的民主管理工作，保障農(nóng)民集體利益，筆者建議符合要求的地塊入市需征求村集體成員的意見(jiàn)，具體可召開村民代表大會(huì)來(lái)審議入市意向與入市方案，獲得三分之二以上的村民代表同意后方可進(jìn)行。

[1]張志強(qiáng).農(nóng)村集體建設(shè)用地“入市”研究[D].中共中央黨校,2010.

[2]董秀茹,薄樂(lè),姚迪.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地現(xiàn)狀及入市問(wèn)題研究——基于東北三省部分地區(qū)調(diào)查[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2016（12）:22-27.

[3]王小映.論農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益的分配[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2014（10）:3-7.

[4]宋志紅.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的三個(gè)問(wèn)題——基于德清、南海、文昌實(shí)施辦法的規(guī)范分析[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2016（7）:5-6.

[5]張晏.編制村土地利用規(guī)劃,推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面發(fā)展[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2017-2-7.

[6]陸劍.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的實(shí)證解析與立法回應(yīng)[J].法商研究，2015（3）：17-25.

1004-7026（2017）16-0003-03

F321.1

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.16.002

2016年安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)國(guó)家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練項(xiàng)目，項(xiàng)目名稱“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市問(wèn)題研究——以安徽省金寨縣為例”（項(xiàng)目編號(hào)：201610378324）。

姚海琴（1995.8-），女，漢族，安徽太湖人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院，2014級(jí)本科生，研究方向：土地資源管理。