林超慧

福建師范大學(xué)法學(xué)院，閩侯，350108

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建立刑事法律援助質(zhì)量監(jiān)控體系的初步構(gòu)想

林超慧

福建師范大學(xué)法學(xué)院，閩侯，350108

從刑事法律援助的立法和實踐的角度分析了我國刑事法律援助質(zhì)量監(jiān)控體系的現(xiàn)狀，具體表現(xiàn)為：在立法上，我國仍未建立起科學(xué)的刑事法律援助質(zhì)量監(jiān)控體系；在實踐中，各地對刑事法律援助質(zhì)量監(jiān)控采取了不同的方法。因此，我國亟需建立刑事法律援助質(zhì)量監(jiān)控體系。以英國刑事法律援助質(zhì)量監(jiān)控體系為參照，提出如下建議：在質(zhì)量評估環(huán)節(jié)，讓刑事法律援助主體能參與評估,評估范圍包括辦案過程和辦案結(jié)果，對辦案質(zhì)量進行等級評定，采取多元化的評估方法；在質(zhì)量控制方面，利用案件質(zhì)量評估體系進行辦案質(zhì)量分析，建立合理的獎懲機制，對優(yōu)秀刑事法律援助案例進行整理匯編供學(xué)習(xí)參考，組織刑事法律援助律師進行相關(guān)培訓(xùn)。

刑事法律援助；質(zhì)量監(jiān)控體系;評估體系

1 相關(guān)研究與提出問題

法律援助是指由政府依法設(shè)立的法律援助機構(gòu)組織法律援助人員，為當事人提供法律服務(wù)并減免法律服務(wù)費的一項法律保障制度。刑事法律援助則是專門針對刑事案件提供的法律援助，具有以下特征：(1)刑事法律援助的主導(dǎo)是政府，由政府依法設(shè)立的法律援助機構(gòu)組織各種力量對法律規(guī)定的符合刑事法律援助條件的刑事案件當事人進行法律援助；(2)刑事法律援助的內(nèi)容是提供各類法律服務(wù)，大致包括為當事人提供法律咨詢、出庭參加庭審等；(3)刑事法律援助是一項社會福利，提供刑事法律援助是減免法律服務(wù)費的。刑事法律援助質(zhì)量監(jiān)控體系是指為評價刑事案件法律援助工作情況，為之后的刑事法律援助工作提供借鑒而由權(quán)威機構(gòu)建立起一整套專家質(zhì)量評分標準，由有關(guān)部門利用這套控制體系監(jiān)督控制刑事法律援助案件質(zhì)量的一種體系。

刑事訴訟法學(xué)界對建立刑事法律援助質(zhì)量監(jiān)控體系已有討論，研究思路主要有兩種：第一,從學(xué)者的實際調(diào)查出發(fā)，討論刑事法律援助質(zhì)量監(jiān)控體系的建立，如楊秀環(huán)等調(diào)查了天津市法律援助工作狀況，提出建立和完善法律援助質(zhì)量監(jiān)督體系的路徑——落實我國法律援助質(zhì)量事前監(jiān)控制度、健全法律援助質(zhì)量事中監(jiān)督和完善法律援助之后監(jiān)督制度[1]。第二,從英國法律援助制度出發(fā)，探討其對我國刑事法律援助質(zhì)量監(jiān)控體系的啟示，如桑寧等認為，刑事法律援助應(yīng)具有優(yōu)先性、細化工作程序、增強當事人的質(zhì)量監(jiān)督意識和能力、將辦案費用支出納入財政預(yù)算等[2]。本文從質(zhì)量評估和質(zhì)量控制兩個方面入手，參考英國刑事法律援助質(zhì)量監(jiān)控體系，提出建立我國刑事法律援助質(zhì)量監(jiān)控體系的構(gòu)想。

2 我國刑事法律援助質(zhì)量監(jiān)控體系的現(xiàn)狀

法律援助案件的質(zhì)量對切實保障困難群眾的合法權(quán)益，實現(xiàn)法律援助制度，維護社會公平正義的價值目標具有重要的意義和作用[3]，因此我國非常重視提高法律援助的質(zhì)量。我國的立法對刑事法律援助質(zhì)量卻沒有具體的規(guī)定，更多的是對申請標準、工作流程、政府機構(gòu)的責(zé)任、律師事務(wù)所和律師的責(zé)任等的規(guī)定，而對刑事法律援助工作的質(zhì)量要求的規(guī)定卻寥寥無幾。2003年，國務(wù)院頒布的《法律援助條例》中，涉及法律援助質(zhì)量的僅有第29條和第30條。從該法律條文中，僅僅能推斷出律師辦理法律援助案件要遵守職業(yè)道德和職業(yè)紀律，司法行政部門工作人員不能濫用職權(quán)、玩忽職守。但是，怎樣算是遵守職業(yè)道德和職業(yè)紀紀律、如何判斷濫用職權(quán)、玩忽職守，卻沒有給出判斷標準。2012年，司法部頒布了《辦理法律援助案件程序規(guī)定》，該規(guī)定對法律援助質(zhì)量的規(guī)定也只是概括性的，如第4條提出法律援助人員要提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)，第6條要求法律援助人員應(yīng)當遵守職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律，第21條第1款提出了要根據(jù)案件情況提供相應(yīng)的法律援助。這些規(guī)定比起先前的規(guī)定，雖然強調(diào)了法律援助工作的質(zhì)量，但是，這樣籠統(tǒng)的規(guī)定還不足以構(gòu)建起科學(xué)的刑事法律援助質(zhì)量控制體系。要想在我國建立起這樣的體系，必須對這些原則性的規(guī)定進行具體細化，使之成為切實可行的制度體系。

雖然沒有統(tǒng)一的刑事法律援助質(zhì)量控制體系，但在實踐中我國并非沒有對刑事法律援助工作進行監(jiān)控。各地根據(jù)自身具體情況，采用了不同的方法對當?shù)氐男淌路稍ぷ鬟M行監(jiān)督管理，也積累了豐富的經(jīng)驗，取得了喜人的成果。根據(jù)司法部法律援助中心發(fā)布的《法律援助案件質(zhì)量評估試點工作報告》，深圳市提出建立自我評估、專家評估和外部評估的“三位一體”評估模式；福州等地提出建立常態(tài)化的案件質(zhì)量評估機制；南京等地提出要強化專業(yè)評估。此外，2014年10月，司法部法律援助中心還在全國范圍內(nèi)挑選了經(jīng)驗豐富的律師，根據(jù)武漢市和寧波市制定的法律援助案件質(zhì)量標準和評估指標，對已經(jīng)辦理完結(jié)的案卷進行抽取評估。這些都是我國在法律援助質(zhì)量評估方面的有益實踐。目前，我國各地初步出臺了法律援助質(zhì)量評估制度的文件，明確了法律援助質(zhì)量監(jiān)控主體，制定了簡略的評估原則或評估指標，確立了基本的評估程序。但是，這些成果僅僅是各地的實踐經(jīng)驗，還有待進一步細化、整理。

3 英國刑事法律援助質(zhì)量監(jiān)控體系

英國是世界上最早建立刑事法律援助制度的國家，也是目前刑事法律援助運作最有效率的國家之一[4]。英國數(shù)百年的刑事法律援助傳統(tǒng)和豐富的刑事法律援助質(zhì)量控制經(jīng)驗，對刑事法律援助制度起步不久，刑事法律援助質(zhì)量監(jiān)控體系尚未完全確立的我國來說，具有十分重要的借鑒意義。因此，在討論我國刑事法律援助質(zhì)量監(jiān)控體系構(gòu)建時，有必要了解英國的相關(guān)制度。

在英國，對刑事案件質(zhì)量的監(jiān)督和評估被認為是刑事法律援助服務(wù)的基礎(chǔ)[5]。英國成立了法律服務(wù)委員會(簡稱LSC)，負責(zé)英國法律援助制度的管理。在刑事法律援助質(zhì)量監(jiān)控方面，首先，在刑事法律援助案件中引入服務(wù)合同制度。英國普遍實施合同制法律援助模式，即由法律援助服務(wù)機構(gòu)LSC通過簽約方式尋找優(yōu)良的法律服務(wù)供應(yīng)商向受援對象提供高品質(zhì)的法律援助服務(wù)[6]。LSC根據(jù)一套專門制定的專家質(zhì)量評估標準對刑事法律援助質(zhì)量進行評估，只有達到一定質(zhì)量分數(shù)的律師事務(wù)所，才能與LSC簽訂合同，承接刑事法律援助案件。LSC采取大案管理體系，對某些特殊的案件與律師事務(wù)所單獨簽訂合同，另行計算費用，這樣可以確保案件的辦理質(zhì)量。其次，建立了專門針對刑事法律援助律師的管理制度。LSC設(shè)立了專業(yè)名冊制度，只有符合要求的律師，才能參與案件的辦理。為保證辦案質(zhì)量，律師協(xié)會建立了認可計劃制度，申請從事刑事法律援助工作的律師要通過資格考試，考試的內(nèi)容涉及多個方面，真正從全方位考察申請律師的能力。律師事務(wù)所也對律師的辦案進行管理。如分案制度，根據(jù)律師的專業(yè)知識、辦案經(jīng)驗和時間安排，給律師分派不同的刑事法律援助案件；聽取報告制度，法律援助律師向律師事務(wù)所匯報案件進展情況，糾正出現(xiàn)的錯誤，討論可能產(chǎn)生的問題。最后，建立了一套較為完善的監(jiān)督審查制度。如監(jiān)督員制度，由律師事務(wù)所選派經(jīng)驗豐富的律師負責(zé)監(jiān)督法律援助案件的辦理。同行審查制度是指由經(jīng)驗豐富的同行審查人員(一般由律師組成)通過閱讀案卷材料等方式對法律援助人員的辦案質(zhì)量進行綜合評估，就刑事案件來說，先對不同階段(分為偵查階段、治安法庭階段和王室法庭階段)進行1～5的等級評級，最后再進行綜合評級，分為優(yōu)秀、良好、合格、不合格和完全不合格?！巴性u估”制度被稱為“法律援助質(zhì)量控制制度中的黃金準則”[7]。該制度受到了廣泛好評，美國、加拿大等國在建立各自的刑事法律援助監(jiān)控體系中都引進了該項制度。

英國的法律援助質(zhì)量評估和控制體系是世界上最復(fù)雜、最完備的，對我國刑事法律援助案件質(zhì)量監(jiān)控體系的建立很有啟發(fā)。我國對此應(yīng)當著重研究，對符合我國國情的制度進行改造移植。

4 建立刑事法律援助質(zhì)量監(jiān)控體系之我見

根據(jù)刑事法律援助的立法規(guī)定和實踐經(jīng)驗，刑事法律援助主要涉及六類主體：(1)有關(guān)司法行政機關(guān)和法律援助機構(gòu)；(2)律師協(xié)會等行業(yè)自律組織；(3)律師事務(wù)所等法律服務(wù)機構(gòu)；(4)法院、檢察院等有關(guān)部門；(5)受援人；(6)媒體、群眾等社會人士。這六類主體在刑事法律援助過程中分別擁有不同的權(quán)力(權(quán)利)或者承擔(dān)不同的責(zé)任(義務(wù))，扮演重要的角色。因此，在討論建立刑事法律援助質(zhì)量監(jiān)控體系時也應(yīng)當圍繞他們展開。

刑事法律援助質(zhì)量監(jiān)控體系主要包括質(zhì)量評估和質(zhì)量控制兩個重要環(huán)節(jié)。質(zhì)量評估是指對刑事法律援助案件從辦案質(zhì)量、社會效果等各個方面進行評估；質(zhì)量控制是指采取各種有效手段提高刑事法律援助案件的質(zhì)量。質(zhì)量評估是質(zhì)量控制的前提，質(zhì)量控制是質(zhì)量評估的目的。因此，討論在我國構(gòu)建刑事法律援助質(zhì)量監(jiān)控體系這個話題時，也應(yīng)當從這兩個方面入手。

4.1 建立科學(xué)合理的刑事法律援助案件質(zhì)量評估體系

評估體系應(yīng)當包括四個要素：評估主體、評估范圍、評估結(jié)果和評估方法。首先，評估主體是指有資格對刑事法律援助案件進行評估的主體。如前所述，在刑事法律援助案件中，不同的角色承擔(dān)了不同的義務(wù)和責(zé)任、有不同的利益，因此他們對一個刑事法律援助案件質(zhì)量高低的看法必然不盡相同。比如，受援人會更多地從所判刑罰的輕重來評估本次刑事法律援助案件的質(zhì)量，但法律援助機構(gòu)可能會更看重承辦案件律師是否遵守職業(yè)道德、是否積極主動與當事人會面。因此，對刑事法律援助案件辦案質(zhì)量的考量不能僅僅從其中一種或幾種主體的角度出發(fā)，而應(yīng)當進行全方位的考量，讓刑事法律援助案所涉及的主體都能對刑事法律援助案件的質(zhì)量發(fā)表評論。因此，上述六類主體都是評估主體。在構(gòu)建刑事法律援助案件質(zhì)量評估體系時，應(yīng)當充分考慮這六類主體在刑事法律援助案件中的地位和作用，既讓他們有發(fā)表意見的權(quán)利，又要分清楚主次、輕重。筆者認為，建立百分制的評分體系可以達到上述目的。比如，受援人的評價在刑事法律援助案件質(zhì)量評估中應(yīng)當占有重要地位，他們的評分可以占到其中20%的比例。其他主體也依其重要程度，他們對刑事法律援助案件質(zhì)量的評分也隨之占有不同的比例。其次，評估范圍是指對刑事法律援助案件的質(zhì)量應(yīng)當從什么內(nèi)容來進行評價。刑事法律援助案件質(zhì)量評估范圍應(yīng)當包括：第一，刑事法律援助案件的辦理過程，指律師在刑事法律援助案件的辦理過程中的表現(xiàn)，具體指律師是否經(jīng)常與受援人會面、積極主動與受援人溝通、充分尊重受援人意志、是否盡心盡職為受援人提供法律服務(wù)，是否主動查閱案卷，是否主動調(diào)查案件情況，是否本著實事求是的原則，是否遵循檢察院、法院的辦案流程等。第二，刑事法律援助案件的辦理結(jié)果，指律師辦理完結(jié)刑事法律援助案件的結(jié)果。該結(jié)果包括案件的判決結(jié)果和案件的社會影響結(jié)果。案件判決結(jié)果的評價不是從最后所判刑罰的輕重來衡量，而是看律師的工作是否對該結(jié)果的產(chǎn)生有積極影響，比如律師提出案件當事人罪輕的證據(jù)對案件當事人的判刑結(jié)果產(chǎn)生了積極的作用等。案件的社會影響結(jié)果是指律師辦理完這個刑事法律援助案件，對社會產(chǎn)生的積極影響，比如使人民群眾對本次法律援助有較好的評價等。在評估范圍的設(shè)置中，要重點突出，對刑事法律援助案件中的重點要素多加關(guān)注，比如辦案效率、會見當事人的次數(shù)、庭審表現(xiàn)和法律文書撰寫等。再次，評估結(jié)果是指對刑事法律援助案件的辦案質(zhì)量進行評估，分為綜合評估和具體項目的評估。在綜合評估方面，在英國法律援助制度中，對刑事法律援助案件的辦案情況會進行綜合評估，然后根據(jù)辦案質(zhì)量分為五個等級：優(yōu)秀、良好、合格、不合格、完全不合格，并對這五個等級作了具體詳細的規(guī)定。筆者認為，我國在構(gòu)建刑事法律援助質(zhì)量評估體系時，可以參考借鑒這種等級評定的方法，設(shè)定A(優(yōu)秀)、B(良好)、C(合格)、D(不合格)和E(完全不合格)五個等級；并根據(jù)我國刑事法律援助工作重視的內(nèi)容，對這五個等級所應(yīng)當達到的要求作出具體規(guī)定。在具體項目評估方面，應(yīng)當對某些重要環(huán)節(jié)進行專項評估，找出辦案過程中出現(xiàn)的具體問題，這樣就可以在后期總結(jié)的時候?qū)ｉT針對這個問題進行改善。最后，評估方法是指對刑事法律援助案件進行評估所采用的方法手段。應(yīng)采取多種方法手段，確保對刑事法律援助案件質(zhì)量進行全方位的評估。比如，問卷調(diào)查，對受援人、社會大眾、媒體記者進行問卷調(diào)查，詢問他們對案件辦理情況的看法。對一些重大刑事法律援助案件可進行跟蹤調(diào)查，由法律援助機構(gòu)等派出相關(guān)人員認真考察律師的辦案情況。網(wǎng)上調(diào)查，在媒體社交網(wǎng)上進行如投票調(diào)查的方法，對刑事法律援助案件質(zhì)量進行調(diào)查。組織專業(yè)人士，如律師、法官等專業(yè)人員對律師所辦理的案件的卷宗進行審查，得出評價，類似于英國的同行審查制度。建立承辦律師定期匯報制度[8]。對承辦刑事法律援助案件的律師要求其在辦案的某些階段對案件的辦案情況進行匯報，組織專業(yè)人士聽取匯報，這樣可以及時發(fā)現(xiàn)問題，提出建議。

4.2 充分利用評估結(jié)果提高刑事法律援助案件的質(zhì)量

要提高辦案質(zhì)量，必須做到以下四點：第一，利用案件質(zhì)量評估結(jié)果，進行辦案質(zhì)量分析，發(fā)現(xiàn)問題。建立刑事法律援助案件質(zhì)量評估體系其中一個重要目的就是利用該評估體系的評估結(jié)果發(fā)現(xiàn)刑事法律援助案件辦案中的問題，進一步提高辦案質(zhì)量。南京、寧波、武漢等地利用評估結(jié)果，找出各自在法律援助案件辦理過程中的薄弱環(huán)節(jié)，如南京發(fā)現(xiàn)“會見當事人”和“法律文書”得分率低、武漢和寧波發(fā)現(xiàn)刑事案件的文書制作等環(huán)節(jié)得分率低。發(fā)現(xiàn)問題后，有關(guān)部門都表示要針對這些問題分析原因，采取有效措施，提高辦案質(zhì)量。第二，將案件質(zhì)量評估結(jié)果與辦案律師掛鉤，建立合理的獎懲機制。在規(guī)范管理的前提下進行獎優(yōu)罰劣[9]，由主管部門每年對參與刑事法律援助的律師進行辦案質(zhì)量評估，對表現(xiàn)優(yōu)異、貢獻突出的律師進行表彰獎勵，并通過新聞媒體廣泛宣傳，提高律師的知名度，使刑事法律援助案件辦案質(zhì)量和律師本人利益相聯(lián)系，這樣可以激發(fā)刑事法律援助案件律師的辦案積極性，同時也能提高了法律援助事業(yè)的社會關(guān)注度。對刑事法律援助案件辦案過程中出現(xiàn)重大失誤或者嚴重不負責(zé)任的律師要進行一定的懲罰，如罰款、通報批評等。第三，對優(yōu)秀刑事法律援助案例進行整理匯編，供辦案律師學(xué)習(xí)。有關(guān)部門應(yīng)從辦理的刑事法律援助案件中抽取有代表性的、有正面意義的案件進入優(yōu)秀刑事法律援助案例庫，并整理匯編。這些案例應(yīng)當程序規(guī)范、材料齊全、證據(jù)確實充分、適用法律正確、取得良好的辯護效果，并具有積極的社會效應(yīng)。第四，組織辦案律師進行相關(guān)培訓(xùn)。刑事法律援助案件具有特殊性，比如面對的是經(jīng)濟困難或者可能判處重刑的當事人，有時還可能是未成年人。因此，在刑事法律援助中，可能會遇到和平時不一樣的情況。有關(guān)部門應(yīng)當重視刑事法律援助案件的特殊性，針對這種情況開設(shè)專門的培訓(xùn)課，可以聘請優(yōu)秀的、經(jīng)驗豐富的刑事法律援助律師進行現(xiàn)身說法、傳授經(jīng)驗，可以在課堂上探討優(yōu)秀的刑事法律援助案例等。

5 結(jié) 語

本文主要從質(zhì)量評估和質(zhì)量控制兩方面對我國構(gòu)建刑事法律援助質(zhì)量監(jiān)控體系進行論述，認為質(zhì)量評估是質(zhì)量控制的前提，質(zhì)量控制是質(zhì)量評估的目的，并提出了質(zhì)量評估和質(zhì)量控制的具體措施?，F(xiàn)行刑事訴訟法的實施，將會使更多符合刑事法律援助條件的被追訴人得到幫助[10]。未來刑事法律援助案件數(shù)量必將攀升，在此時討論構(gòu)建刑事法律援助質(zhì)量監(jiān)控體系這個話題，對我國刑事法律援助的立法和實踐都有十分重要的意義。當前，刑事法律援助質(zhì)量監(jiān)控在我國已有了大量的實踐，應(yīng)及時總結(jié)歸納，并結(jié)合國外的實踐經(jīng)驗，建立科學(xué)完善的刑事法律援助質(zhì)量監(jiān)控體系，并使其制度化、規(guī)范化、標準化。在此過程中，必然還會遇到許多關(guān)于刑事法律援助質(zhì)量監(jiān)控體系的具體問題有待專家學(xué)者討論和研究。

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(責(zé)任編輯：周博)

10.3969/j.issn.1673-2006.2017.02.004

2016-11-12

林超慧(1992-)，女，福建寧德人，在讀碩士研究生，研究方向：訴訟法學(xué)。

D925.2

A

1673-2006(2017)02-0013-04