和建花

(中華全國婦女聯(lián)合會(huì) 婦女研究所，北京 100730)

關(guān)于兒童優(yōu)先理念的再思考

和建花

(中華全國婦女聯(lián)合會(huì) 婦女研究所，北京 100730)

兒童優(yōu)先理念；《兒童權(quán)利公約》；留守兒童；公共政策

一、“兒童優(yōu)先”理念的確立

兒童優(yōu)先是一個(gè)現(xiàn)代理念，聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》規(guī)定了尊重兒童權(quán)利的四大原則，分別是兒童最大利益優(yōu)先原則；尊重兒童生存發(fā)展權(quán)利原則；非歧視原則，即兒童不論文化背景、出身高低、性別、是否殘疾都應(yīng)該受到平等對待而不受歧視和忽視；尊重兒童觀點(diǎn)原則，即凡涉及兒童的事情以兒童為重，需聽取兒童的意見?！秲和瘷?quán)利公約》還規(guī)定了兒童具有生存、發(fā)展、受保護(hù)和參與權(quán)，即兒童有權(quán)享受可達(dá)到的最高標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)療健康等服務(wù)；防止兒童受到歧視、虐待及疏忽照顧；兒童有權(quán)接受教育以促進(jìn)身心、精神和道德等的全面發(fā)展；兒童有權(quán)參與社會(huì)生活并有權(quán)對影響他們的事情發(fā)表自己的意見。從上可見，尊重兒童權(quán)利和兒童優(yōu)先理念的提出，是人權(quán)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及兒童的集中體現(xiàn)。

然而，人類為自己的明天追求兒童優(yōu)先權(quán)利，其道路并不平坦。兒童問題在歷史上曾經(jīng)被視為家庭問題，兒童被視為父母和家庭的附屬品，不具有獨(dú)立人格，因此更談不上尊重兒童權(quán)利和兒童優(yōu)先。古羅馬第一部成文法《十二銅表法》第4條父權(quán)法中就有規(guī)定，子女是父母的私有財(cái)產(chǎn)，父親對子女有決定生死之權(quán)。在中國傳統(tǒng)社會(huì)，兒童被視為家庭和家族的隸屬品和父母的私有財(cái)產(chǎn)，素有“君臣父子”的文化傳統(tǒng)，以及“父要子亡，子不得不亡”的社會(huì)規(guī)范。

兒童問題成為社會(huì)問題，是工業(yè)化社會(huì)的產(chǎn)物，當(dāng)資本為了最大利潤追逐婦女兒童勞動(dòng)時(shí)，無產(chǎn)階級家庭工資低廉，機(jī)器使工人成為“奴隸販子”而不得不出賣自己的孩子[1]。為此，工業(yè)化社會(huì)家庭的傳統(tǒng)鏈條也被斬?cái)?。為了拯救人類的未來，各工業(yè)國家紛紛出臺法規(guī)，限制資本家濫用童工及提倡義務(wù)教育等，通過國家公權(quán)制強(qiáng)化兒童權(quán)利保障。

兒童優(yōu)先理念在國際社會(huì)的最先提出體現(xiàn)在1959年聯(lián)合國通過的《兒童權(quán)利宣言》中，宣言首次提出要優(yōu)先考慮兒童最大利益，規(guī)定為了使兒童得到身體、心智、道德、精神和社會(huì)等方面的發(fā)展而制定法律時(shí)，應(yīng)以兒童的最大利益為首要考慮[2]。這一理念在30年后得以用國際公約的形式在全球成為普遍認(rèn)同并加以遵循的原則。1989年聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》第3條第1款提出，涉及兒童的一切行為，不論由社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、法院、行政當(dāng)局執(zhí)行，還是由立法機(jī)構(gòu)執(zhí)行，均應(yīng)以兒童的最大利益為首要考慮[3]。雖然這一原則后來因其外延和內(nèi)涵較為模糊而招致了一些批評，但因其尊重兒童權(quán)利而被認(rèn)為是歷史的進(jìn)步和兒童人權(quán)的勝利。

中國于1992年簽署加入了聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》，并在其后制定的法律法規(guī)和政策中貫徹兒童優(yōu)先原則。《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》將聯(lián)合國的兒童最大利益優(yōu)先考慮原則表述為“優(yōu)先保護(hù)”，這是中國法律基于對兒童人權(quán)的認(rèn)識基礎(chǔ)上的一種理念上的轉(zhuǎn)變，意味著在原來單純的兒童保護(hù)概念的基礎(chǔ)上進(jìn)了一步，與國際公約接軌，在承認(rèn)兒童各項(xiàng)權(quán)利的基礎(chǔ)上要堅(jiān)持兒童優(yōu)先?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》提出，未成年人享有生存、發(fā)展、受保護(hù)和參與等權(quán)利，國家根據(jù)未成年人身心發(fā)展特點(diǎn)給予特殊、優(yōu)先保護(hù)，保障未成年人的合法權(quán)益不受侵犯。《中國兒童發(fā)展綱要》(2011—2020)也重申了兒童優(yōu)先原則，并提出兒童優(yōu)先原則是指“在制定法律法規(guī)、政策規(guī)劃和配置公共資源等方面優(yōu)先考慮兒童的利益和需求”。

二、兒童優(yōu)先發(fā)展面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

改革開放以來，隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，兒童優(yōu)先理念也逐步普及，兒童生存發(fā)展?fàn)顩r得到持續(xù)改善。2016年11月國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《中國兒童發(fā)展綱要(2011—2020年)》中期統(tǒng)計(jì)監(jiān)測報(bào)告顯示，嬰兒死亡率和5歲以下兒童死亡率分別下降到8.1‰和10.7‰，指標(biāo)處于中高收入國家水平；九年義務(wù)教育鞏固率達(dá)到93%。同時(shí)，一些兒童特殊群體的問題優(yōu)先得到解決。例如，留守兒童工作這十幾年來取得了很大進(jìn)展，留守兒童規(guī)模逐漸減少。又如，貧困地區(qū)兒童營養(yǎng)健康受到重視，國家衛(wèi)計(jì)委和全國婦聯(lián)從2012年始實(shí)施“貧困地區(qū)兒童營養(yǎng)改善項(xiàng)目”，為6～24月齡的嬰幼兒提供營養(yǎng)包，截至2016年6月，項(xiàng)目覆蓋14個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)341個(gè)項(xiàng)目縣，受益兒童累計(jì)達(dá)379萬多[4]。

但是，目前仍有一些兒童面臨生存、發(fā)展和安全困境，包括因家庭貧困導(dǎo)致生活、就醫(yī)、就學(xué)等困難的兒童，因自身殘疾導(dǎo)致康復(fù)、照料、護(hù)理和社會(huì)融入等困難的兒童，以及因家庭監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導(dǎo)致人身安全受到威脅或侵害的兒童等。

其中，對兒童的性侵害事件，近年來屢有披露。2013年，海南省萬寧市小學(xué)生被該校校長帶到賓館開房的刑事案件曝光，引發(fā)各界對未成年人保護(hù)的更多擔(dān)憂。據(jù)全國百名女記者于2013年聯(lián)合多家媒體單位發(fā)起的“女童保護(hù)”公益項(xiàng)目發(fā)布的《2014年兒童防性侵教育及性侵兒童案件統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，2014年全年被媒體曝光的案件達(dá)503起，平均0.73天曝光1起。事實(shí)說明，兒童生命安全問題依然面臨諸多考驗(yàn)。

另外，農(nóng)村留守兒童的生存發(fā)展?fàn)顩r也堪憂。根據(jù)民政部、公安部等2016年11月公布的農(nóng)村留守兒童摸排數(shù)據(jù)結(jié)果，902萬農(nóng)村留守兒童中，由(外)祖父母監(jiān)護(hù)的有805萬人，占89.2%；由親戚朋友監(jiān)護(hù)的有30萬人，占3.3%；無人監(jiān)護(hù)的有36萬人，占4%；一方外出務(wù)工而另一方無監(jiān)護(hù)能力的有31萬人，占3.4%。另外，近32萬由(外)祖父母或親朋監(jiān)護(hù)的農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)情況較差，還有1.6萬農(nóng)村留守兒童輟學(xué)。上述無人監(jiān)護(hù)、監(jiān)護(hù)情況較差、輟學(xué)等留守兒童，特別需要重點(diǎn)關(guān)注。從主要問題來看，家庭監(jiān)護(hù)缺失問題突出，一些外出務(wù)工父母缺乏監(jiān)護(hù)責(zé)任意識，讓年幼未成年子女獨(dú)自生活，較少回家看望或溝通，甚至常年不聯(lián)系，影響留守兒童身心健康，難以守住留守兒童安全底線[5][6]。

相反，在一些農(nóng)村留守兒童關(guān)愛缺失的同時(shí)，另有一些家庭卻造成兒童教育和發(fā)展的不全面。在一些城市家庭，大人圍著孩子轉(zhuǎn)，孩子是家里的小皇帝、小太陽，被無限呵護(hù)甚至溺愛，并導(dǎo)致一些孩子形成任性、自我中心等性格特點(diǎn)。還有一些父母重智輕德，一味重視對孩子的智力投資，不考慮兒童的意愿及德智體美勞全面發(fā)展，強(qiáng)迫孩子參加各種培訓(xùn)，有的因此造成親子反目甚至互相殘害。一些家庭還存在家庭暴力，父母居高臨下、監(jiān)管過分，錯(cuò)誤堅(jiān)持“棍棒底下出孝子”的傳統(tǒng)思想觀念；有的忽視、虐待甚至遺棄兒童；有的家庭父母婚姻破裂時(shí)不正確處理孩子問題，不考慮孩子的感受、需求和利益。以上種種現(xiàn)象表明，貫徹《未成年人保護(hù)法》，實(shí)施兒童優(yōu)先原則，依然任重道遠(yuǎn)。

三、為兒童發(fā)展?fàn)I造美好的明天

2016年11月18日，李克強(qiáng)總理在第六次全國婦女兒童工作會(huì)議上的講話中指出，兒童是一個(gè)民族、一個(gè)國家發(fā)展的未來和希望，全社會(huì)都要樹立一切為了兒童的理念和道德，各級政府在公共政策制定實(shí)施過程中，要優(yōu)先考慮兒童利益和需求，做到 “三個(gè)優(yōu)先”，即堅(jiān)持兒童教育優(yōu)先發(fā)展；推進(jìn)兒童健康服務(wù)優(yōu)先供給；實(shí)現(xiàn)兒童福利優(yōu)先保障[7]。講話不僅抓住了兒童優(yōu)先理念這一核心和兒童生存發(fā)展的3個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域，也突出了對不同兒童群體包括困境兒童群體的政策關(guān)懷，必將對今后指導(dǎo)各級政府和社會(huì)貫徹兒童優(yōu)先原則提供指南，有助于引領(lǐng)全社會(huì)形成兒童優(yōu)先共識。

本文認(rèn)為，第一，要在全社會(huì)大力宣傳和倡導(dǎo)兒童優(yōu)先理念。要使全社會(huì)認(rèn)識到尊重兒童、尊重兒童權(quán)益和提倡兒童優(yōu)先的必要性和緊迫性。各類媒體要加大對全社會(huì)兒童優(yōu)先理念的宣傳普及，教育領(lǐng)域也要加大對兒童及家長的兒童優(yōu)先意識教育。

第二，要在立法決策、國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略中繼續(xù)貫徹落實(shí)兒童優(yōu)先原則。盡管到目前為止，《未成年人保護(hù)法》和《兒童發(fā)展綱要》中寫入了兒童優(yōu)先理念和原則，黨的十八大報(bào)告提出堅(jiān)持男女平等基本國策，保障婦女兒童合法權(quán)益，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要提出堅(jiān)持男女平等基本國策和兒童優(yōu)先原則。但是，法律法規(guī)與政策配套還需要進(jìn)一步加強(qiáng)，還應(yīng)系統(tǒng)梳理法律法規(guī)中違背兒童優(yōu)先原則，不利于兒童權(quán)益保障，不利于兒童全面發(fā)展的條款，補(bǔ)充、改正違背兒童優(yōu)先原則的法律政策規(guī)定。

第三，要在各級政府和社會(huì)各界的資源配置中注重貫徹兒童優(yōu)先原則，從兒童的需求和兒童切身利益出發(fā)，從兒童生存、發(fā)展、受保護(hù)和參與等各項(xiàng)基本權(quán)利出發(fā)，在社會(huì)資源配置時(shí)確保為兒童特別是處于弱勢狀況的兒童優(yōu)先。還要進(jìn)一步在反家庭暴力、反性侵、反拐賣、反校園欺凌、降低出生人口性別比失調(diào)、兒童教育、保護(hù)和福利體系建設(shè)方面，凸顯兒童優(yōu)先意識，注重資源統(tǒng)籌整合及長效機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)同配合的兒童工作體系和機(jī)制。

第四，要注重不同兒童群體的問題，并優(yōu)待特殊兒童群體。兒童優(yōu)先不僅是要關(guān)注兒童整體，更要關(guān)注兒童中更加弱勢、更加處境不利、受到侵害的危險(xiǎn)性更大的兒童以及他們的實(shí)際需求，做到“優(yōu)先”中的“優(yōu)先”。一是國家、政府和社會(huì)要繼續(xù)加大對貧困地區(qū)兒童營養(yǎng)、醫(yī)療衛(wèi)生條件、受教育環(huán)境條件的改善行動(dòng)。二是國家和政府要繼續(xù)加大對農(nóng)村貧困地區(qū)學(xué)前教育、義務(wù)教育和高中教育的投入，提高基礎(chǔ)教育發(fā)展水平，并在相關(guān)政策措施中加入性別關(guān)切。三是針對困境兒童生存發(fā)展面臨的突出困難和問題，從保障基本生活、保障基本醫(yī)療、強(qiáng)化教育保障、落實(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任、加強(qiáng)殘疾兒童福利服務(wù)等方面入手進(jìn)行分類保障。四是注重留守兒童、流動(dòng)人口問題的解決。

總之，兒童優(yōu)先應(yīng)當(dāng)成為國家意志、政府行為和社會(huì)家庭的行為準(zhǔn)則，應(yīng)體現(xiàn)在立法決策、規(guī)劃制定、資源配置中，并落實(shí)在行動(dòng)上。國家、政府和全社會(huì)無論任何時(shí)候都要形成共識，始終把兒童的利益放在第一位，優(yōu)先考慮兒童的利益和需求，保障兒童利益最大化，為兒童發(fā)展也為人類未來創(chuàng)造美好的明天。

[1] 管曉剛.馬克思主義技術(shù)哲學(xué)思想的系統(tǒng)整體特征[J].科學(xué)技術(shù)與辯證法，2005，(6):67-70.

[2] 王雪梅.兒童權(quán)利保護(hù)的“最大利益原則”研究[J].環(huán)球法律評論，2003，25(126):493-497.

[3] 兒童權(quán)利公約[EB/OL].法律圖書館網(wǎng),http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=95706,1991-12-29.

[4] 中國疾控動(dòng)態(tài)[EB/OL] .http://mp.weixin.qq.com /s?src=3×tamp=1481702069&ver=1&signature=wInebdwgXK*ZeCnRTzsWg4MlXA-0HmJ*RxTdXz0D80kqaAITFwKwsMritR0pY0prML Meg2m2NpsrQoGXODSyHuf8Z-WHt7*IEGAeIgPFZ grqOWSjY4qdMqdOY8iwpw9ddqTh0EytmecGAQ*Z5 ATGjh7CDVyAe9-8DWynqvtuvo=，2016-09-27.

[5] 民政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就農(nóng)村留守兒童摸底排查情況答記者問[EB/OL].民政部門戶網(wǎng)站，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201611/20161100002391.shtml，2016-11-09.

[6] 國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見(國發(fā)〔2016〕13號)[EB/OL].中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-02/14/content_5041066.htm，2016-02-14.

[7] 李克強(qiáng)在第六次全國婦女兒童工作會(huì)議上的講話(2016年11月18日)[EB/OL].中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/premier/2016—11/20/content-5135051.htm，2016-11-20.

C913.68

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1008-6838(2017)01-0005-04

和建花(1964—)，女，中華全國婦女聯(lián)合會(huì)婦女研究所副研究員，博士，主要從事社會(huì)性別與公共政策、家庭教育、兒童心理與教育研究。本文是全國婦聯(lián)婦女研究所立項(xiàng)課題“社會(huì)性別需求和兒童權(quán)利視角下構(gòu)建留守兒童關(guān)愛服務(wù)機(jī)制研究”的階段性研究成果。)