●馬海濤 王 晨

我國(guó)政府采購(gòu)監(jiān)督問(wèn)題與建議

●馬海濤 王 晨

編者按：公平、公正、公開(kāi)的政府采購(gòu)監(jiān)督制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容之一，也是加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的必然要求。為進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)監(jiān)督行為，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于政府采購(gòu)監(jiān)督檢查實(shí)施“雙隨機(jī)一公開(kāi)”工作細(xì)則的公告》，以進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)監(jiān)督檢查執(zhí)法行為，全面落實(shí)“雙隨機(jī)一公開(kāi)”。本期專題“政府采購(gòu)監(jiān)督探討”特邀政府采購(gòu)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者就當(dāng)前我國(guó)政府采購(gòu)監(jiān)督中存在的問(wèn)題，對(duì)比國(guó)際上政府采購(gòu)監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)開(kāi)展研究，為完善我國(guó)政府采購(gòu)監(jiān)督制度提供可行性建議。

本文對(duì)現(xiàn)行政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，認(rèn)為我國(guó)當(dāng)前政府采購(gòu)監(jiān)督領(lǐng)域存在法律法規(guī)碎片化，信息透明度較低，信息發(fā)布混亂，法律對(duì)監(jiān)督主體及其責(zé)任規(guī)定不明確等問(wèn)題。在對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理后，提出了切實(shí)落實(shí)好“雙隨機(jī)一公開(kāi)”，明確政府采購(gòu)監(jiān)督主體與監(jiān)督范圍，健全政府采購(gòu)監(jiān)督過(guò)程，提高政府采購(gòu)信息的透明度，規(guī)范政府采購(gòu)方式的選擇等完善我國(guó)政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制的政策建議。

政府采購(gòu) 監(jiān)督機(jī)制 “雙隨機(jī)一公開(kāi)”

政府采購(gòu)若缺乏有效監(jiān)督就可能成為腐敗交易滋生的溫床。長(zhǎng)期以來(lái)政府采購(gòu)信息公開(kāi)程度比較低，公眾難以了解政府采購(gòu)的運(yùn)行狀況以及取得的成效和面臨的問(wèn)題。在信息不透明的背景下，監(jiān)督就難以落到實(shí)處。本文對(duì)現(xiàn)行政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并提出了加強(qiáng)我國(guó)政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制的政策建議。

一、我國(guó)政府采購(gòu)監(jiān)督存在的問(wèn)題

（一）政府采購(gòu)監(jiān)督法律法規(guī)碎片化

總體上看，目前我國(guó)已經(jīng)建立起以《政府采購(gòu)法》為統(tǒng)領(lǐng)、以部門(mén)規(guī)章為依托及地方政府法規(guī)為輔助的政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制法律體系，使政府采購(gòu)的監(jiān)督活動(dòng)基本做到了有法可依、有章可循。我國(guó)現(xiàn)有的關(guān)于政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制的規(guī)定散見(jiàn)于眾多的采購(gòu)法律、法規(guī)和規(guī)章中，既有如《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）以基本法形式所表現(xiàn)出來(lái)的；又有如《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（國(guó)務(wù)院令第 658號(hào)）（第七章）以及《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號(hào)）等以國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院職能部門(mén)依據(jù) 《政府采購(gòu)法》授權(quán)制定的行政規(guī)章表現(xiàn)出來(lái)的；同時(shí)還有 《上海市政府采購(gòu)管理辦法》、《青海省集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核辦法》等地方制定的規(guī)章辦法或政策規(guī)定。

這種多部法律法規(guī)并存，地方又各自制定相關(guān)辦法的做法很容易出現(xiàn)法律碎片化的傾向，由于沒(méi)有統(tǒng)一的立法依據(jù)，不同法律法規(guī)之間的內(nèi)容很容易相互矛盾互相沖突。此外，真正實(shí)施的條文并不多，內(nèi)容上也比較簡(jiǎn)略，有很多領(lǐng)域沒(méi)有涉及。對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制的法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行體系化是強(qiáng)化政府采購(gòu)監(jiān)督，完善政府采購(gòu)法律體系的必然要求。

（二）政府采購(gòu)信息透明度較低

公開(kāi)透明在《政府采購(gòu)法》中是政府采購(gòu)制度的基本原則之一?！墩少?gòu)信息公告管理辦法》進(jìn)一步對(duì)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的范圍進(jìn)行了規(guī)定，然而直到今天還有一些地方未建立政府采購(gòu)信息平臺(tái)，或者是沒(méi)有相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)查詢渠道。

根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院《政府采購(gòu)?fù)该鞫仍u(píng)估報(bào)告（2016）》，我國(guó)政府采購(gòu)信息的公開(kāi)程度依然比較低。從信息公開(kāi)來(lái)看，省一級(jí)公開(kāi)程度比較好，大多數(shù)都建立了集中發(fā)布政府采購(gòu)信息的網(wǎng)站平臺(tái)，網(wǎng)站的欄目也比較規(guī)范。但是地市一級(jí)的信息公開(kāi)程度較差，從內(nèi)容看協(xié)議供貨的許多重要信息并未公布，從公開(kāi)渠道來(lái)看公開(kāi)渠道不統(tǒng)一，更新速度較慢。

從涉及政府采購(gòu)?fù)对V方面的信息公開(kāi)來(lái)看，中央與地市一級(jí)公開(kāi)程度都比較低，中共中央直屬國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心、中央國(guó)家機(jī)關(guān)采購(gòu)中心、全國(guó)人大機(jī)關(guān)采購(gòu)中心都沒(méi)有公開(kāi)涉及投訴的信息。只有省一級(jí)的透明度比較高，僅有三個(gè)省未公開(kāi)涉及投訴的信息。投訴是對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行監(jiān)督的重要途徑，也是各方維護(hù)自身權(quán)益的重要手段，涉及投訴的信息及時(shí)公開(kāi)對(duì)于提高政府采購(gòu)效率，維護(hù)當(dāng)事人權(quán)益都具有重要意義。

（三）政府采購(gòu)信息發(fā)布混亂

根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院《政府采購(gòu)?fù)该鞫仍u(píng)估報(bào)告（2016）》，許多政府采購(gòu)信息發(fā)布平臺(tái)建設(shè)不統(tǒng)一，信息發(fā)布碎片化，部分地方政府尚未建立專門(mén)的政府采購(gòu)信息發(fā)布平臺(tái)，部分地方政府則對(duì)采購(gòu)信息有兩個(gè)以上的出口，同時(shí)存在公共資源交易中心、政府采購(gòu)網(wǎng)、財(cái)政部門(mén)網(wǎng)站等發(fā)布渠道不統(tǒng)一，公眾難以查詢等問(wèn)題。發(fā)布在多個(gè)政府采購(gòu)平臺(tái)上的信息不全面或部分重復(fù)，信息發(fā)布較為隨意；欄目空白、信息陳舊、更新滯后，都是較為常見(jiàn)的問(wèn)題。還有一些地方政府在招標(biāo)結(jié)束后，“及時(shí)”將信息刪除，無(wú)法事后查詢。此外公開(kāi)的信息內(nèi)容本身也存在不少問(wèn)題。某些地方政府在公共資源交易網(wǎng)公開(kāi)了招標(biāo)公告、中標(biāo)公告信息，但是招標(biāo)文件和采購(gòu)合同卻在政府采購(gòu)網(wǎng)公開(kāi)，這不僅不利于公眾獲取全面的信息，也造成行政資源的浪費(fèi)。其中，協(xié)議供貨模式項(xiàng)目下的信息公開(kāi)情況整體較差，普遍較少公開(kāi)招標(biāo)入圍信息、詳細(xì)采購(gòu)結(jié)果等依規(guī)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息。與此相對(duì)，批量集中采購(gòu)模式的招標(biāo)信息和采購(gòu)結(jié)果信息公開(kāi)的情況整體較好。

（四）法律對(duì)監(jiān)督主體及其責(zé)任規(guī)定不明確

根據(jù)《政府采購(gòu)法》，我國(guó)目前政府采購(gòu)監(jiān)督的主體有財(cái)政部門(mén)、審計(jì)、檢察機(jī)關(guān)、供應(yīng)商以及社會(huì)公眾。而根據(jù)《招投標(biāo)法實(shí)施條例》第四條的規(guī)定則包括工信部、住建部等諸多行政部門(mén)，并且這些主體在政府采購(gòu)中的職權(quán)與義務(wù)在《政府采購(gòu)法》等法律法規(guī)中并沒(méi)有明確規(guī)定，此外人大作為立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職權(quán)也沒(méi)有進(jìn)行規(guī)定。

當(dāng)下多數(shù)省市都制定了政府采購(gòu)配套管理?xiàng)l例或辦法，其中對(duì)監(jiān)督制度的要求只局限于在采購(gòu)的過(guò)程中監(jiān)管，并沒(méi)有把全程的監(jiān)管制度建立起來(lái)，投標(biāo)前和驗(yàn)收后的監(jiān)管在制度中并沒(méi)有被提及或者進(jìn)行約束限制，例如在《政府采購(gòu)法》中有關(guān)于政府采購(gòu)監(jiān)督執(zhí)行與政府采購(gòu)行為的相關(guān)規(guī)定，但是對(duì)采購(gòu)目錄、采購(gòu)方式和采購(gòu)效果等政府采購(gòu)的具體內(nèi)容卻沒(méi)有進(jìn)行相關(guān)的監(jiān)督，同時(shí)政府采購(gòu)人員的從業(yè)資格也沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)之前項(xiàng)目的申報(bào)審批、供貨商合同的履行情況等都沒(méi)有相關(guān)的制度監(jiān)督，并沒(méi)有建立全方位無(wú)死角的立體監(jiān)督制度，形成了采購(gòu)的死角地帶，監(jiān)督機(jī)制缺乏說(shuō)服力。

在實(shí)踐當(dāng)中，財(cái)政部門(mén)在政府采購(gòu)方面的職能往往是被削弱的。許多地方政府在財(cái)政部門(mén)之外都設(shè)立有專門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本級(jí)的政府采購(gòu)與相關(guān)監(jiān)督工作，如政府采購(gòu)辦、招投標(biāo)辦等，這些機(jī)構(gòu)實(shí)際上弱化了財(cái)政部門(mén)在政府采購(gòu)監(jiān)督方面的職責(zé)，使財(cái)政部門(mén)主要負(fù)責(zé)采購(gòu)目錄的制定、采購(gòu)預(yù)算管理以及資金結(jié)算相關(guān)事宜。

二、國(guó)外政府采購(gòu)監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)借鑒

目前，我國(guó)無(wú)論是在法律體系還是在政府采購(gòu)監(jiān)督的具體環(huán)節(jié)都存在許多不足之處，對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的政府采購(gòu)監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行充分借鑒，有助于完善我國(guó)的政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制。

（一）美國(guó)的政府采購(gòu)監(jiān)督

美國(guó)聯(lián)邦政府將政府采購(gòu)計(jì)劃開(kāi)始到合同管理結(jié)束這一過(guò)程中的各項(xiàng)事務(wù)都納入到政府采購(gòu)監(jiān)督之中。主要包括政府采購(gòu)法律法規(guī)的執(zhí)行狀況，審查政府采購(gòu)活動(dòng)是否依法進(jìn)行、采購(gòu)中的每個(gè)階段是否都遵循了公平公開(kāi)原則及合同的履行與管理是否符合規(guī)定；政府采購(gòu)過(guò)程、審查采購(gòu)活動(dòng)是否按照既定的計(jì)劃實(shí)施，選定的采購(gòu)方式是否具有不可比擬的優(yōu)越性，特殊標(biāo)的物的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是否合理及履約情況的監(jiān)督等；供應(yīng)商履約情況。

1、美國(guó)的政府采購(gòu)監(jiān)督主體。美國(guó)在立法、行政、司法等不同層面形成了多層次的政府采購(gòu)監(jiān)督體系。在立法層面聯(lián)邦會(huì)計(jì)總署、聯(lián)邦采購(gòu)規(guī)則委員會(huì)和眾議院政府改革委員會(huì)技術(shù)與政府采購(gòu)辦公室等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督。在行政層面的監(jiān)督機(jī)構(gòu)有聯(lián)邦政府釆購(gòu)政策辦公室以及各部門(mén)獨(dú)立的監(jiān)察辦公室。在司法層面的法律救濟(jì)機(jī)構(gòu)有美國(guó)聯(lián)邦賠償法院、合同上訴理事會(huì)、美國(guó)聯(lián)邦巡回上訴法院等司法救濟(jì)機(jī)構(gòu)。具體的監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職能見(jiàn)表1。

表1 美國(guó)政府采購(gòu)監(jiān)督主體及其職能

2、美國(guó)的政府采購(gòu)監(jiān)督對(duì)象。美國(guó)的政府采購(gòu)監(jiān)督可以分為政府機(jī)關(guān)對(duì)采購(gòu)官員的監(jiān)督；聯(lián)邦賠償法院、合同上訴理事會(huì)對(duì)政府采購(gòu)參與人的監(jiān)督；利益相關(guān)方對(duì)采購(gòu)官員的監(jiān)督；公眾對(duì)所有政府采購(gòu)參與人的監(jiān)督等。對(duì)采購(gòu)方的監(jiān)督主要體現(xiàn)為對(duì)采購(gòu)官員的監(jiān)督。美國(guó)聯(lián)邦政府專門(mén)建立了政府采購(gòu)從業(yè)資格認(rèn)證制度，對(duì)符合條件的人員授予注冊(cè)政府采購(gòu)官或注冊(cè)公共采購(gòu)師證書(shū)，以此表示其已經(jīng)具備從事這一特殊行業(yè)的資格。此外，美國(guó)聯(lián)邦采購(gòu)機(jī)構(gòu)還注重通過(guò)教育、培訓(xùn)等形式提高采購(gòu)官員的采購(gòu)知識(shí)、技術(shù)和能力。對(duì)供應(yīng)商的監(jiān)督主要體現(xiàn)在為其專門(mén)建立了供應(yīng)商評(píng)審制度及交貨追查制度。具體監(jiān)督方式見(jiàn)表2。

表2 美國(guó)政府采購(gòu)監(jiān)督對(duì)象及主要內(nèi)容

（二）歐盟的政府采購(gòu)監(jiān)督

1、歐盟政府采購(gòu)監(jiān)督主體。根據(jù)《里斯本條約》，歐盟政府采購(gòu)監(jiān)督的主要機(jī)構(gòu)是歐盟委員會(huì)、歐洲理事會(huì)、歐洲議會(huì)以及歐盟法院。歐盟委員會(huì)對(duì)政府采購(gòu)領(lǐng)域的監(jiān)督可以分為依職權(quán)監(jiān)督和依申請(qǐng)監(jiān)督兩種類型。歐盟法院主要通過(guò)受理成員國(guó)之間的采購(gòu)活動(dòng)糾紛案件以及歐盟委員會(huì)對(duì)成員國(guó)不法行為提起的訴訟最終發(fā)布強(qiáng)制令來(lái)實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督。歐盟法院同時(shí)有權(quán)對(duì)歐盟理事會(huì)及其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行司法監(jiān)督，確定他們?cè)诒Ｕ蠚W盟公共采購(gòu)法實(shí)施時(shí)依法辦事。歐洲議會(huì)除和歐洲理事會(huì)共享對(duì)于單一市場(chǎng)、內(nèi)政等方面的立法權(quán)外，還負(fù)責(zé)批準(zhǔn)歐盟每年的預(yù)算及監(jiān)督權(quán)。

在歐盟成員國(guó)層次上，成員國(guó)內(nèi)部的政府采購(gòu)監(jiān)督主體包括各成員國(guó)的議會(huì)、部級(jí)委員會(huì)、財(cái)政部，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及法院實(shí)施的司法監(jiān)督；監(jiān)督對(duì)象包括歐盟成員國(guó)、采購(gòu)實(shí)體、經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)商。關(guān)于歐盟各層次上的監(jiān)督主體及其職責(zé)見(jiàn)表3。

表3 歐盟政府采購(gòu)監(jiān)督的主體及其職責(zé)

2、歐盟政府采購(gòu)監(jiān)督內(nèi)容。歐盟政府采購(gòu)監(jiān)督內(nèi)容主要包括對(duì)成員國(guó)、政府采購(gòu)實(shí)體、運(yùn)營(yíng)商等實(shí)體的監(jiān)督，以及信息公開(kāi)、法律救濟(jì)等內(nèi)容。

對(duì)成員國(guó)的監(jiān)督主要是根據(jù)歐盟 《共同體條約》第226條，若成員國(guó)或某些采購(gòu)實(shí)體在政府采購(gòu)過(guò)程中的行為或是其他活動(dòng)明顯違反歐盟法律制度中的相關(guān)規(guī)定，成員國(guó)或締約機(jī)構(gòu)將收到歐盟委員會(huì)責(zé)令其改正的通知。如果成員國(guó)的違規(guī)行為未及時(shí)糾正，最終將會(huì)被起訴至歐盟法院，除了歐盟委員會(huì)，所有歐盟成員國(guó)對(duì)違反歐盟采購(gòu)法的行為都有權(quán)利將其訴至歐盟法院。

對(duì)于采購(gòu)實(shí)體的違法行為歐盟通過(guò)指令列舉禁止，包括：未在歐盟官方雜志上按指令要求公布采購(gòu)信息，包括招標(biāo)要求和評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等；采購(gòu)實(shí)體在招標(biāo)公告或評(píng)標(biāo)階段以不公平的方式對(duì)其他供應(yīng)商構(gòu)成歧視，如采用非客觀標(biāo)準(zhǔn)選擇供應(yīng)商等行為。可見(jiàn)，歐盟指令對(duì)采購(gòu)過(guò)程中的所有違法行為都進(jìn)行了嚴(yán)密的監(jiān)督。

對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)商的監(jiān)督，歐盟指令中對(duì)此類對(duì)象的監(jiān)督重點(diǎn)體現(xiàn)在合同授予前相關(guān)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的考察上：包括其進(jìn)行專業(yè)活動(dòng)的適宜性以及經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)地位、技術(shù)或?qū)I(yè)能力等標(biāo)準(zhǔn)都作出了規(guī)定。指令規(guī)定對(duì)于資產(chǎn)狀況或即將破產(chǎn)或技術(shù)規(guī)范不達(dá)標(biāo)的一律不予進(jìn)入，歐盟對(duì)于經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)商的監(jiān)督可以稱之為事前監(jiān)督。

歐盟對(duì)政府采購(gòu)信息的公開(kāi)進(jìn)行了特別的強(qiáng)調(diào)，歐盟24號(hào)公共指令第48條到52條都是對(duì)信息公開(kāi)問(wèn)題的闡述。信息公開(kāi)的方式主要包括定期合同公告、合格供應(yīng)商名單公告、公開(kāi)招標(biāo)公告以及合同最終的授予情況的公告。歐盟要求成員國(guó)在規(guī)定限額以上的政府采購(gòu)項(xiàng)目應(yīng)在歐盟的官方公報(bào)上進(jìn)行公告，公告包括內(nèi)容、方式、時(shí)間外，還必須符合一些極為細(xì)致的要求。歐盟指令規(guī)定政府采購(gòu)都必須進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，采取談判采購(gòu)程序除外，其他政府采購(gòu)都應(yīng)當(dāng)遵守指令的規(guī)定，采購(gòu)合同公開(kāi)后內(nèi)容便不能隨便變更。

歐盟的另一種監(jiān)督方式則是依申請(qǐng)對(duì)象的申請(qǐng)而啟動(dòng)監(jiān)督。當(dāng)采購(gòu)中的當(dāng)事人不論是成員國(guó)或單獨(dú)個(gè)人，認(rèn)為在采購(gòu)活動(dòng)中有不公行為而遭受侵害時(shí)，可依據(jù)不同的手段在其國(guó)內(nèi)乃至歐盟委員會(huì)申請(qǐng)救濟(jì)，保障其合法權(quán)利，歐盟委員會(huì)則依申請(qǐng)啟動(dòng)監(jiān)督程序。

表4 歐盟政府采購(gòu)監(jiān)督對(duì)象

從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，共通之處是多主體多層次復(fù)合型監(jiān)督，監(jiān)督主體雖多但是非常明確，通過(guò)法律來(lái)確定監(jiān)督主體職責(zé)。采購(gòu)信息注重向社會(huì)公開(kāi)，尤其是歐盟的做法值得借鑒，不僅全方位公開(kāi)各種政府采購(gòu)信息，還對(duì)采購(gòu)當(dāng)事人的權(quán)益進(jìn)行了全方位保護(hù)，法律救濟(jì)制度也相對(duì)比較完善。

三、全面推進(jìn)“雙隨機(jī)一公開(kāi)”監(jiān)管的重要意義

隨機(jī)抽取檢查對(duì)象，隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，抽查情況及查處結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)的“雙隨機(jī)一公開(kāi)”對(duì)于減少權(quán)力尋租，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，提高政府采購(gòu)監(jiān)督效率與規(guī)范性，減輕企業(yè)額外負(fù)擔(dān)都具有重要意義。

（一）降低政府采購(gòu)監(jiān)督成本的需要

政府采購(gòu)監(jiān)督當(dāng)中存在的各種問(wèn)題，說(shuō)到底是難以低成本地監(jiān)督所有的行為主體，包括技術(shù)條件難以達(dá)到，監(jiān)督本身的成本過(guò)高，以及給社會(huì)帶來(lái)的福利損失過(guò)大。為了規(guī)避這一問(wèn)題，只能退而求其次，引入“隨機(jī)”的概念。雖然不能監(jiān)督到所有的行為主體，但是所有的個(gè)體被監(jiān)督到的概率是相同的，監(jiān)督是隨機(jī)的?！半p隨機(jī)一公開(kāi)”監(jiān)管使得政府采購(gòu)工作能夠嚴(yán)格按照統(tǒng)一的采購(gòu)政策、采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，并且始終把績(jī)效理念貫穿于政府采購(gòu)工作中，密切關(guān)注政府采購(gòu)資金的管理和支出，推動(dòng)政府采購(gòu)資金預(yù)算編制的合理性、規(guī)范其高效使用，確保采購(gòu)資金的管理和支出符合相關(guān)規(guī)定，提高政府采購(gòu)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

（二）強(qiáng)化政府采購(gòu)部門(mén)廉政建設(shè)的需要

為了避免監(jiān)督人員被 “俘獲”，在監(jiān)督者這里又要引入“隨機(jī)”的概念，監(jiān)督者是隨機(jī)選取的，被監(jiān)督者只要沒(méi)有“俘獲”所有的監(jiān)督人員，就會(huì)存在暴露的可能性?！半p隨機(jī)一公開(kāi)”監(jiān)管就是把政府采購(gòu)部門(mén)的各項(xiàng)權(quán)力關(guān)到制度的籠子里，使政府采購(gòu)嚴(yán)格按照“公平、公正、公開(kāi)”的原則執(zhí)行，讓政府采購(gòu)領(lǐng)域中違規(guī)違紀(jì)行為無(wú)處藏身，使政府采購(gòu)成為真正的“陽(yáng)光采購(gòu)”。

（三）提高政府采購(gòu)監(jiān)督公信力的需要

我國(guó)當(dāng)前政府采購(gòu)監(jiān)督當(dāng)中存在的各種問(wèn)題往往導(dǎo)致政府采購(gòu)監(jiān)督的失效。政府監(jiān)管過(guò)于嚴(yán)格，可能會(huì)影響企業(yè)的正常運(yùn)營(yíng)，企業(yè)疲于應(yīng)付各種檢查。其次，企業(yè)為了規(guī)避監(jiān)管會(huì)去努力“俘獲”監(jiān)管人員，造成貪污腐敗、天價(jià)采購(gòu)、選擇性執(zhí)法等各種問(wèn)題，嚴(yán)重?fù)p害了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。為了使監(jiān)督有效、具有公信力，監(jiān)督必須全程向社會(huì)公開(kāi)。這也契合建立透明財(cái)政的改革需求，有利于提高政府采購(gòu)政策的執(zhí)行力和執(zhí)行效果，對(duì)于建立政府采購(gòu)信息公開(kāi)機(jī)制和健全統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的政府采購(gòu)市場(chǎng)體系具有積極的意義。因此，在政府采購(gòu)過(guò)程中實(shí)施“雙隨機(jī)一公開(kāi)”就十分必要。

四、繼續(xù)完善我國(guó)政府采購(gòu)監(jiān)督的政策建議

（一）切實(shí)落實(shí)好“雙隨機(jī)一公開(kāi)”

財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政部隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單》（以下簡(jiǎn)稱《清單》）和《財(cái)政部隨機(jī)抽查工作細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則》），將財(cái)政支出、財(cái)政收入、資產(chǎn)財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、政府采購(gòu)、資產(chǎn)評(píng)估監(jiān)督、財(cái)政票據(jù)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等8項(xiàng)財(cái)政檢查事項(xiàng)全部納入《清單》，100%全部實(shí)施隨機(jī)抽查?！肚鍐巍访鞔_各執(zhí)法檢查事項(xiàng)的抽查依據(jù)、抽查對(duì)象、檢查人員、檢查內(nèi)容、抽查比例和頻次、抽查方式等內(nèi)容。《細(xì)則》還對(duì)隨機(jī)抽查工作的組織實(shí)施、抽查程序、公布實(shí)施等內(nèi)容作了具體規(guī)范，包括建立統(tǒng)一的隨機(jī)抽查信息平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)隨機(jī)確定檢查對(duì)象、隨機(jī)選派檢查人員的目標(biāo)；全程記錄隨機(jī)抽取過(guò)程，實(shí)現(xiàn)責(zé)任可追溯；按照財(cái)政部隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單和年度檢查計(jì)劃開(kāi)展財(cái)政執(zhí)法檢查工作，避免隨意執(zhí)法；隨機(jī)抽查情況及處理處罰信息要及時(shí)錄入隨機(jī)抽查信息平臺(tái)，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，并在相關(guān)部門(mén)之間實(shí)現(xiàn)共享，建立健全市場(chǎng)主體誠(chéng)信體系。

“雙隨機(jī)一公開(kāi)”的關(guān)鍵在于確定隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單，清單必須明確檢查內(nèi)容、方式、頻率、依據(jù)等內(nèi)容，清單沒(méi)有列明的，一律不得開(kāi)展隨機(jī)抽查；建立市場(chǎng)主體名單庫(kù)和執(zhí)法檢查人員名單庫(kù)，檢查對(duì)象與檢查人員在名單庫(kù)當(dāng)中隨機(jī)抽取；確定隨機(jī)檢查的比例和頻率，防止檢查過(guò)多干擾企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)，也要保證檢查的力度；檢查的過(guò)程、檢查的結(jié)果要及時(shí)向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。

但是目前《財(cái)政部隨機(jī)抽查工作細(xì)則》以及《財(cái)政部關(guān)于政府采購(gòu)監(jiān)督檢查實(shí)施“雙隨機(jī)一公開(kāi)”工作細(xì)則》等具體涉及政府采購(gòu)的文件當(dāng)中并沒(méi)有具體說(shuō)明到底要對(duì)哪些政府采購(gòu)事項(xiàng)進(jìn)行檢查，抽查頻率也沒(méi)有說(shuō)明，至于市場(chǎng)主體名單庫(kù)與檢查人員名單庫(kù)是否建立起來(lái)也不得而知，對(duì)于公開(kāi)的時(shí)效性也沒(méi)有明確要求?！都?xì)則》將被檢查的對(duì)象界定為代理中央政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的社會(huì)代理機(jī)構(gòu)。目前的《細(xì)則》并不“細(xì)”反倒是十分“粗”，讓細(xì)則細(xì)化應(yīng)當(dāng)是實(shí)施“雙隨機(jī)一公開(kāi)”檢查的首要任務(wù)。

（二）明確政府采購(gòu)監(jiān)督主體與監(jiān)督范圍

在一個(gè)完善的監(jiān)督機(jī)制體系中，監(jiān)督主體的設(shè)置應(yīng)當(dāng)非常明確，我國(guó)政府采購(gòu)的監(jiān)督主體在范圍上可以劃分為國(guó)家監(jiān)督主體（并不僅僅限于行政機(jī)關(guān)）和社會(huì)公眾監(jiān)督兩大類別。首先，不論是任一層面的國(guó)家監(jiān)督主體或社會(huì)監(jiān)督主體及其監(jiān)督責(zé)任，都應(yīng)當(dāng)以立法或規(guī)范的形式明確列舉，特別是對(duì)于相應(yīng)的監(jiān)督責(zé)任。如國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)其監(jiān)督范圍其實(shí)是非常廣的，因此從采購(gòu)資金的審批到法律的執(zhí)行等必須嚴(yán)格規(guī)定；而行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督主體本身僅限于財(cái)政部門(mén)為首，為避免監(jiān)督工作內(nèi)容重合，通過(guò)法律明確化非常必要。其次，監(jiān)督意識(shí)的培養(yǎng)必須同步跟上。鑒于采購(gòu)資金來(lái)源的特殊性，不論是國(guó)家監(jiān)督主體或社會(huì)監(jiān)督主體亟需培養(yǎng)監(jiān)督主體意識(shí)。就以供應(yīng)商的監(jiān)督意識(shí)來(lái)說(shuō)，不應(yīng)該只是當(dāng)自身利益涉及其中時(shí)才有所警覺(jué)，而應(yīng)當(dāng)在所有環(huán)節(jié)，無(wú)論是否直接影響到本人都要積極監(jiān)督，才能扼殺不公正的違法行為。另一方面，在采購(gòu)實(shí)踐中，采購(gòu)工作鏈?zhǔn)欠浅ｉL(zhǎng)的，穩(wěn)固的監(jiān)督意識(shí)能使監(jiān)督工作不會(huì)因環(huán)節(jié)的變化而有任何懈怠，促使采購(gòu)法律和制度的進(jìn)步。為此，建議未來(lái)可考慮以財(cái)政部門(mén)為主體成立專門(mén)的“政府采購(gòu)監(jiān)督中心”，該中心負(fù)責(zé)對(duì)市場(chǎng)主體名單庫(kù)與檢查人員名單庫(kù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理；記錄各方的不良行為；定期發(fā)布政府采購(gòu)信息；對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)是否符合法定程序進(jìn)行監(jiān)督管理等，此外還可以為所有監(jiān)督主體提供監(jiān)督方面的培訓(xùn)。

（三）健全政府采購(gòu)監(jiān)督過(guò)程

要加強(qiáng)政府采購(gòu)資金使用的監(jiān)督，合同變更的監(jiān)督以及合同驗(yàn)收的管理。加強(qiáng)政府采購(gòu)的預(yù)算管理，要采用法定的政府采購(gòu)方式，以經(jīng)人大批準(zhǔn)的政府采購(gòu)預(yù)算為依據(jù)進(jìn)行采購(gòu)。對(duì)于采用批量集中采購(gòu)的商品應(yīng)當(dāng)編制批量采購(gòu)計(jì)劃，并且委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)。政府采購(gòu)合同的修改會(huì)給采購(gòu)方以及投標(biāo)人帶來(lái)諸多不便，因此，在法律當(dāng)中應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人合同的變更、終止及其適用的情形進(jìn)行規(guī)定。合同的變更也應(yīng)當(dāng)考慮公共利益，如果合同繼續(xù)履行不利于公共利益，應(yīng)當(dāng)有變更、中止或者終止合同的條款。驗(yàn)收是政府采購(gòu)合同執(zhí)行的最終環(huán)節(jié)，《政府采購(gòu)法》第41條雖然對(duì)驗(yàn)收進(jìn)行了規(guī)定，但都是非常原則性的規(guī)定。對(duì)于驗(yàn)收人員的利害回避、監(jiān)督制約以及驗(yàn)收程序并沒(méi)有明確規(guī)定，例如不能由采購(gòu)人員及其有利益關(guān)系、親屬關(guān)系的人員進(jìn)行驗(yàn)收應(yīng)當(dāng)是基本的規(guī)則。如果出現(xiàn)問(wèn)題，采購(gòu)人、供應(yīng)商以及驗(yàn)收人之間的責(zé)任分配也應(yīng)當(dāng)有明確規(guī)定。

（四）提高政府采購(gòu)信息的透明度

提高信息公告和披露制度透明度是應(yīng)當(dāng)努力的重點(diǎn)方向。“透明”不能僅僅停留在讓人“能夠”看到的狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)方便公眾全面了解政府采購(gòu)信息。因此，除了及時(shí)披露政府采購(gòu)信息這一維度的要求，還要求解決信息披露碎片化的問(wèn)題。而這樣一種信息公開(kāi)和披露制度，所披露的不應(yīng)該僅僅是政府采購(gòu)合同相關(guān)的內(nèi)容，同時(shí)也應(yīng)該包括具體采購(gòu)事項(xiàng)實(shí)施的法律、法規(guī)依據(jù)等，從現(xiàn)實(shí)中幫助社會(huì)和群眾更廣泛、及時(shí)地接觸到采購(gòu)信息，了解、掌握相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)，建立起法治的采購(gòu)社會(huì)。2015年《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》適時(shí)地作出規(guī)定要求政府采購(gòu)合同應(yīng)當(dāng)在指定媒體上公告，但是需要進(jìn)步的細(xì)節(jié)還有很多，只有建立采購(gòu)信息的公開(kāi)和及時(shí)披露制度，拓寬社會(huì)和潛在供應(yīng)商了解政府采購(gòu)合同內(nèi)容的渠道，才能消除采購(gòu)人與相關(guān)當(dāng)事人逃避監(jiān)管和監(jiān)督的情況，強(qiáng)化公眾對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)督。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)范政府采購(gòu)信息的發(fā)布，指定在一個(gè)平臺(tái)上發(fā)布信息，避免信息發(fā)布的碎片化。

（五）規(guī)范政府采購(gòu)方式的選擇

當(dāng)前我國(guó)政府采購(gòu)方式種類較多，包括單一來(lái)源采購(gòu)、邀請(qǐng)招標(biāo)、公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)等方式，且各項(xiàng)程序的選擇性比較大又不統(tǒng)一，因此，具體采用哪種方式是不便于政府采購(gòu)各方當(dāng)事人理解和使用的。而從歐盟成員國(guó)政府采購(gòu)來(lái)看，對(duì)于公共部門(mén)、公用事業(yè)以及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予合同都分屬不同的指令調(diào)整，且都對(duì)應(yīng)設(shè)定了不同的采購(gòu)程序，當(dāng)選擇指令所調(diào)整任一采購(gòu)程序時(shí)，必須嚴(yán)格遵守規(guī)范和信息的公開(kāi)時(shí)限以及附加的文件資料要求等。這種采購(gòu)方式和程序的嚴(yán)格適用，不僅能提高采購(gòu)工作的效率，同時(shí)能降低采購(gòu)人員的違法可能性，值得我國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒。首先應(yīng)當(dāng)從科學(xué)、合理地規(guī)制采購(gòu)方式的選擇出發(fā)，控制采購(gòu)實(shí)體的自主選擇權(quán)，從而落實(shí)到依法、依流程以及依據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目客觀情況嚴(yán)格選擇，避免隨意選擇或改變采購(gòu)方式現(xiàn)象的發(fā)生。其次一旦確定某種采購(gòu)方式，必須依其程序執(zhí)行。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

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