[摘要]失地農(nóng)民的社會保障問題，已經(jīng)成為我國城市化過程中的焦點問題之一。重慶兩江新區(qū)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗的先行區(qū)，如何構(gòu)建失地農(nóng)民的社會保障機制，切實解決好失地農(nóng)民的社會保障問題，是當(dāng)前亟待解決一大社會熱點問題。

[關(guān)鍵詞]土地征用；失地農(nóng)民；社會保障

當(dāng)前，重慶處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化的快速發(fā)展時期，重慶兩江新區(qū)作為內(nèi)陸地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)增長極，肩負(fù)著“十年再造一個新重慶”、“立足重慶市、服務(wù)大西南”的艱巨歷史使命。成立近七年來，兩江新區(qū)的發(fā)展勢如破竹，伴隨著這一過程的是大批農(nóng)民失去了賴以生存和養(yǎng)老的土地，失地農(nóng)民大量涌現(xiàn)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的社會矛盾日益突出。如何做到既能滿足新區(qū)建設(shè)所需的土地，又能切實維護(hù)好農(nóng)民的根本利益，解決好失地農(nóng)民的社會保障問題，是當(dāng)前亟待解決一大社會問題，也是目前全國上下普遍關(guān)注的熱點問題。

1、研究區(qū)概況

重慶兩江新區(qū)于2010年6月侶日掛牌成立，是繼上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)之后，國務(wù)院批準(zhǔn)的第三個國家級開發(fā)開放區(qū)，也是我國內(nèi)陸地區(qū)唯一的國家級開發(fā)開放新區(qū)。位于重慶主城區(qū)長江以北、嘉陵江以東，轄江北區(qū)、渝北區(qū)、北碚區(qū)3個行政區(qū)部分區(qū)域，以及北部新區(qū)、保稅港區(qū)、兩江工業(yè)開發(fā)區(qū)3個功能區(qū)，江北嘴金融城、悅來國際會展城、果園港等3個開發(fā)主體，規(guī)劃總面積1200km2，常住人口221萬人。

2、研究的必要性及意義

重慶是大城市帶大農(nóng)村、大庫區(qū)、大山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)，集中和疊加了我國貫徹科學(xué)發(fā)展觀所面對的各種問題。近兩年，受國際金融危機沖擊，東部地區(qū)外向型經(jīng)濟(jì)受挫，用工成本增高，產(chǎn)業(yè)開始向內(nèi)陸梯度轉(zhuǎn)移，重慶客觀上成為東部產(chǎn)業(yè)的理想轉(zhuǎn)移地。兩江新區(qū)作為中國內(nèi)陸唯一的國家級新區(qū)，立足于“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗的先行區(qū)、內(nèi)陸重要的先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地、長江上游地區(qū)的金融中心和創(chuàng)新中心、內(nèi)陸地區(qū)對外開放的重要門戶、科學(xué)發(fā)展的示范窗口”的功能定位，明確了“立足重慶市、服務(wù)大西南、依托長江經(jīng)濟(jì)帶、面向國內(nèi)外”的大開放、大產(chǎn)業(yè)、大城市的發(fā)展戰(zhàn)略，新的歷史時期和新形勢下必然要求推動重慶城市化、工業(yè)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化進(jìn)程，加速轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)民生改善和社會和諧，率先實現(xiàn)全面小康的目標(biāo)。

在此背景下，新區(qū)的建設(shè)必然對土地的需求快速增長。能否在較短時間內(nèi)處理好大量土地的征用問題將會直接影響到兩江新區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。土地征用能否順利實施，政府行為與農(nóng)民意愿占主導(dǎo)作用，兩者缺一不可，但在實際過程中，這兩者往往相矛盾。被征地農(nóng)民是否愿意退出土地，雖然和補償安置標(biāo)準(zhǔn)的高低有一定的關(guān)系，但歸根結(jié)底是出于對征地后可持續(xù)生計的顧慮。因此，如何做好新區(qū)內(nèi)失地農(nóng)民的社會保障，以便消除失地農(nóng)民對征地后可持續(xù)生計的顧慮，成為當(dāng)前迫切需要解決的問題。這不僅關(guān)系新區(qū)內(nèi)廣大農(nóng)民的生存與生計問題，也關(guān)系到兩江新區(qū)的發(fā)展乃至整個重慶社會發(fā)展穩(wěn)定的大局。

3、研究區(qū)失地農(nóng)民社會保障機制構(gòu)建

失地農(nóng)民社會保障問題具有艱巨性和復(fù)雜性，是一個涉及面廣的系統(tǒng)工程。重慶兩江新區(qū)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗的先行區(qū)，作為我國內(nèi)陸地區(qū)唯一的國家級開發(fā)開放新區(qū)，失地農(nóng)民社會保障機制的構(gòu)建既有普遍性，又具有其特殊性。這就決定了解決失地農(nóng)民的社會保障不能采取短期行為，不能只是一種應(yīng)急性的政策。即要統(tǒng)籌全局，考慮將來和以往，叉要有一定的前瞻性，注重失地農(nóng)民在城市生活、發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)，構(gòu)建發(fā)展型的失地農(nóng)民社會保障機制。

3.1強化對失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)安置，建立健全失地農(nóng)民就業(yè)保障機制。

就業(yè)是民生之本。失地農(nóng)民可以說整體素質(zhì)不高，有的甚至是文盲、半文盲，“等、要、靠”思想嚴(yán)重，通過自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)和其他途徑實現(xiàn)就業(yè)的意識較差。能力素質(zhì)、知識技能、應(yīng)變能力等因素決定了失地農(nóng)民在城市就業(yè)中很難找到工作，即使有不少找到工作，也大多從事純體力勞動，技術(shù)含量低，勞動替代性強，隨著大量企業(yè)紛紛由勞動密集型向技術(shù)型轉(zhuǎn)變，這部分失地農(nóng)民也會因勞動技能低等原因而被排斥在外。因此，首先必須積極引導(dǎo)和教育失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，破除“等、靠、要”思想，提高其自謀職業(yè)、競爭就業(yè)的自覺性，積極主動地參與市場化就業(yè)；其次，要以市場需求為導(dǎo)向，依托當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)培訓(xùn)中心或技工學(xué)校，有組織、有針對性地開展職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，免費開辦技能培訓(xùn)班并及時給予就業(yè)指導(dǎo)，提高其就業(yè)素質(zhì)和能力，增強其就業(yè)適應(yīng)力，為失地農(nóng)民再就業(yè)創(chuàng)造良好條件；再次，要拓寬就業(yè)渠道，完善和落實失地農(nóng)民就業(yè)扶持政策，鼓勵入園企業(yè)盡量消化失地農(nóng)民，對吸收失地農(nóng)民的企業(yè)，可享受相關(guān)稅費優(yōu)惠等政策，對于自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民給予技術(shù)方面的指導(dǎo)和資金支持等。

3.2建立失地農(nóng)民最低生活保障和養(yǎng)老保障制度，將失地農(nóng)民逐步納入城鎮(zhèn)社會保障體系。

黨的十八大報告指出，要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)。要堅持全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。這無疑為失地農(nóng)民的社會保障提供了契機。

失地農(nóng)民不同于農(nóng)民，他們失去了土地作為保障，實際上是已下崗的農(nóng)民，政府理應(yīng)保障他們的最低生活水平和養(yǎng)老。當(dāng)然，并非所有的失地農(nóng)民都是保障的對象。首先應(yīng)合理界定保障對象，對于已就業(yè)的失地農(nóng)民，直接歸入城鎮(zhèn)職工社會保障體系，只有那些尚未就業(yè)、無法再就業(yè)、基本生活有困難的失地農(nóng)民才是保障對象。其次應(yīng)科學(xué)合理地確定保障標(biāo)準(zhǔn)和保障資金。針對我國當(dāng)前失地農(nóng)民社會保障參差不齊的現(xiàn)狀，結(jié)合新區(qū)實際，應(yīng)探索建立多方籌資，政府、集體、個人共同負(fù)擔(dān)，權(quán)利和義務(wù)相對應(yīng)，保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的保障制度，通過建立失地農(nóng)民最低生活保障和養(yǎng)老保障制度.將失地農(nóng)民逐步平穩(wěn)地納入城鎮(zhèn)社會保障體系.既解決了失地農(nóng)民的生計和養(yǎng)老問題.又?jǐn)U大了養(yǎng)老保險覆蓋面.增強了保險的社會調(diào)節(jié)功能，有利于更好地體現(xiàn)社會公正。

3.3創(chuàng)新失地農(nóng)民居住安置，積極探索建立安置房、公租房等多形式、多渠道的安置方式。

目前國家對農(nóng)民土地征用基本上采取單一的貨幣安置方式，對失地農(nóng)民的居住安頓、再就業(yè)、生活觀念轉(zhuǎn)變等問題，則未給予充分考慮。部分農(nóng)民缺乏長遠(yuǎn)目光和資金增殖意識，往往在短期內(nèi)把有限的安置費消費完，把自己推到了貧困者的行列。失地農(nóng)民是城市化、工業(yè)化的參與者和建設(shè)者，也理應(yīng)成為城市化、工業(yè)化的受益者。黨的十八大報告明確提出要把保障和改善民生放在更加突出的位置，加強和創(chuàng)新社會管理；加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制；改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。相關(guān)研究也表明：農(nóng)民能否分享土地增值收益已成為影響土地征用制度評價的一個重要因素。重慶兩江新區(qū)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗的先行區(qū)，理應(yīng)在這一方面做出探索，積極大膽地進(jìn)行住房供給的“雙軌制”改革，創(chuàng)新建立安置房、公租房等多形式、多渠道的安置方式，以增加新區(qū)內(nèi)失地農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，讓失地農(nóng)民分享土地增值帶來的收益和新區(qū)建設(shè)的紅利。

3.4加強人文關(guān)懷，創(chuàng)新政府服務(wù)意識。

目前在農(nóng)民失地過程中，除了物質(zhì)層面的利益受損外，更為關(guān)鍵的是精神慰藉與人文關(guān)懷的缺失。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展最終要體現(xiàn)的應(yīng)是人文關(guān)懷與人文精神。因此，要在人文關(guān)懷的大視角下正確認(rèn)識失地農(nóng)民問題，尊重失地農(nóng)民的物權(quán)和發(fā)展權(quán)。摒棄以往強制性征地的理念，淡化行政操作，強化市場引導(dǎo)，加強征地前與農(nóng)民的溝通、協(xié)商，及時向農(nóng)民宣傳國家征地及相關(guān)優(yōu)惠政策，采取多種形式積極引導(dǎo)，消除其心理壓力和后顧之憂，盡力滿足其合理要求。對一些暫時無法滿足的要求，也要講清政策和道理，以爭取得到理解和支持。同時要對于失地農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變予以關(guān)注，通過宣傳教育等多種途徑幫助他們適應(yīng)市民身份，避免被邊緣化，使之更好地融入現(xiàn)代都市生活。

結(jié)語：

在我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大背景下，針對當(dāng)前的土地征用制度，重慶兩江新區(qū)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗的先行區(qū)，失地農(nóng)民社會保障機制的構(gòu)建是現(xiàn)實的必然要求和最佳選擇。當(dāng)然，一個完善的社會保障機制不僅涵蓋教育培訓(xùn)和就業(yè)安置保障、最低生活保障、養(yǎng)老保障、居住安置保障、人文關(guān)懷等，還應(yīng)包括醫(yī)療保障、法律保障等方面的內(nèi)容，失地農(nóng)民的社會保障機制需要多渠道、多途徑、從多角度去構(gòu)建和完善。