楊 競(jìng)，任端平*

（1.陜西警官職業(yè)學(xué)院，陜西 西安 710021；2.國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局法制司，北京 100053）

食品安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制研究

楊 競(jìng)1，任端平2,*

（1.陜西警官職業(yè)學(xué)院，陜西 西安 710021；2.國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局法制司，北京 100053）

目前，食品安全違法犯罪問題高發(fā)頻發(fā)，食品安全形勢(shì)嚴(yán)峻復(fù)雜。食品安全關(guān)乎公眾的生命和健康，食品安全問題是政府關(guān)注的重大社會(huì)問題。本文針對(duì)食品安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接存在的犯罪發(fā)現(xiàn)難、案件移送難、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別難及法律適用難的現(xiàn)實(shí)問題，提出違法與犯罪的二元化立法體制、相關(guān)犯罪認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、刑事偵查權(quán)啟動(dòng)難及證據(jù)固定轉(zhuǎn)化難是導(dǎo)致食品安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢的原因，并提出關(guān)于完善兩者銜接機(jī)制的建議。

食品安全；行政執(zhí)法；刑事司法

近年來，全社會(huì)關(guān)注食品安全，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者持續(xù)嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任，黨和政府著力強(qiáng)化食品安全綜合治理，社會(huì)大眾不斷提升食品安全知識(shí)和意識(shí)，我國(guó)食品安全形勢(shì)不斷好轉(zhuǎn)。2016年食品藥品監(jiān)管總局組織抽檢了25.7萬批次食品的樣品，合格率96.8%，其中對(duì)1 299家大型生產(chǎn)企業(yè)和19家大型經(jīng)營(yíng)企業(yè)抽樣檢驗(yàn)，合格率分別為99%和98.1%，近幾年沒有發(fā)生重大的系統(tǒng)性食品安全事件[1]。但是影響食品安全的深層次矛盾和問題還沒有得到根本解決，食品安全違法犯罪問題依然高發(fā)頻發(fā)，食品安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜。

黨中央國(guó)務(wù)院高度重視食品安全嚴(yán)懲重處食品安全違法犯罪工作。2016年12月21日，第十四次中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議強(qiáng)調(diào)要“嚴(yán)”字當(dāng)頭，嚴(yán)謹(jǐn)標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格監(jiān)管、嚴(yán)厲處罰、嚴(yán)肅問責(zé)，各級(jí)黨委和政府要把食品安全作為一項(xiàng)重大政治任務(wù)來抓[2]。2017年1月，國(guó)務(wù)院強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持源頭控制、產(chǎn)管并重、重典治亂，夯實(shí)各環(huán)節(jié)、各方面的責(zé)任[3]。同期，國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)第四次會(huì)議強(qiáng)調(diào)要完善食品安全行政執(zhí)法程序、嚴(yán)格落實(shí)食品安全法有關(guān)規(guī)定、完善辦理危害食品安全刑事案件的司法解釋，推動(dòng)摻假造假行為直接入刑，用最嚴(yán)厲的處罰堅(jiān)決遏制和打擊違法犯罪行為[4]。因此，研究破解食品安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接的難題，暢通食品安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，依法加大食品刑事責(zé)任追究力度，強(qiáng)化食品安全刑事懲戒的震懾力，具有重要意義[5]。

1 食品安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接存在的問題

1.1 食品安全犯罪發(fā)現(xiàn)難

目前，不少食品安全犯罪行為在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、經(jīng)營(yíng)方式、經(jīng)營(yíng)人員選擇上都采取防范性、保密性措施，用以逃避偵查機(jī)關(guān)偵查[6]。如在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所上，有的選擇偏僻隱蔽的場(chǎng)所，有的隱藏在家庭住宅內(nèi)，有的跨地域設(shè)定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)，有的不斷轉(zhuǎn)換非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)；在經(jīng)營(yíng)方式上，有的設(shè)置多個(gè)環(huán)節(jié)層層隱藏，有的專門在夜間、周末等時(shí)段錯(cuò)時(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，有的按照產(chǎn)業(yè)鏈條安排專門分工，有些不安排人員見面只通過網(wǎng)絡(luò)或移動(dòng)電話聯(lián)系；在經(jīng)營(yíng)人員上，有的只選擇有親屬或者同鄉(xiāng)關(guān)系的人員參與非法經(jīng)營(yíng)的核心工作，有些工作只安排陌生的物流企業(yè)或者貯藏場(chǎng)所承擔(dān)儲(chǔ)運(yùn)工作；有的訂立攻守同盟，甚至還采取警惕性極高的反偵查措施。這些都給食品安全違法犯罪行為的發(fā)現(xiàn)查處帶來困難和挑戰(zhàn)[7]。

1.2 案件移送難

目前，理論界和實(shí)踐中普遍認(rèn)為食品安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接不順暢、不完善，刑事法律的震懾力度和打擊力度沒有充分發(fā)揮。在食品安全監(jiān)管執(zhí)法與刑事司法銜接中，移送率低是一個(gè)突出問題。2016年食品藥品監(jiān)管部門查處食品安全違法案件17萬件[8]，公安機(jī)關(guān)查獲食品安全犯罪1.2萬起[9]。刑事司法機(jī)關(guān)認(rèn)為，在食品安全監(jiān)管實(shí)踐中，有案不移、以罰代刑等問題依然突出，目前偵破的食品安全犯罪案件中，大約80%是根據(jù)群眾舉報(bào)和公安機(jī)關(guān)主動(dòng)摸排發(fā)現(xiàn)的，由監(jiān)管執(zhí)法部門移送公安機(jī)關(guān)案件數(shù)量較低，僅占到案件的20%[10]。食品安全監(jiān)管部門則認(rèn)為案件移送難、要求高；立案少、退回多；收案程序要求嚴(yán)，退回案件隨意；移送后長(zhǎng)時(shí)間不開展偵查，相關(guān)情況也不反饋行政執(zhí)法機(jī)關(guān)等問題比較突出，導(dǎo)致案件移送的成功率較低，影響了行政執(zhí)法與刑事司法銜接的效果[11]。

1.3 食品安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別難

到現(xiàn)在為止，我國(guó)已制定公布近1 000 項(xiàng)新的食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋參數(shù)指標(biāo)1萬余項(xiàng)，基本覆蓋所有食品類別和主要危害因素，但是我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)在基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、配套檢驗(yàn)方法和農(nóng)獸藥殘留等標(biāo)準(zhǔn)上還存在缺失和差距[12]。食物消費(fèi)量、食品毒理學(xué)和營(yíng)養(yǎng)監(jiān)測(cè)等風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)不夠系統(tǒng)全面，食品安全未知風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別技術(shù)研發(fā)力量薄弱[13]，這導(dǎo)致例如豆芽中的6-芐基腺嘌呤、面制品中含鋁添加劑等風(fēng)險(xiǎn)因素缺少系統(tǒng)科學(xué)的評(píng)估數(shù)據(jù)，其危害程度難以識(shí)別，給食品安全刑事犯罪法律適用和行刑銜接帶來難度[14]。

1.4 食品安全犯罪法律適用難

目前，生產(chǎn)銷售有毒有害食品罪與生產(chǎn)銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品罪的法律含義中一些關(guān)鍵概念和術(shù)語都存在模糊的領(lǐng)域，比如刑法第143條規(guī)定的“足以造成嚴(yán)重食物中毒事故或者其他嚴(yán)重食源性疾病的”，以及第144條規(guī)定的“摻入有毒、有害的非食品原料的”等，在行政執(zhí)法與刑事司法實(shí)踐中均存在判定的難度，導(dǎo)致移送困難[15]。

2 食品安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢的原因

2.1 違法與犯罪的二元化立法體制

我國(guó)實(shí)行食品安全行政立法與刑事立法并行的二元立法體制，將行政違法交由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依據(jù)行政法律進(jìn)行查處，將犯罪行為交由刑事司法機(jī)關(guān)進(jìn)行立案?jìng)刹?、移送起訴、依法審判，其分界點(diǎn)是通過對(duì)于違法行為社會(huì)危害性的程度判斷來違法行為是納入行政法律規(guī)范，還是納入刑事法律制裁[16]。與大陸法系“立法定性”而“司法定量”不同，我國(guó)《刑法》采取的是既定性又定量的做法。在考察行為是否構(gòu)成犯罪的時(shí)候，不但要看行為的客觀表現(xiàn)與性質(zhì)是否符合刑法分則具體犯罪的規(guī)定，還要看行為的“危害量”是否符合犯罪概念的“但書”的規(guī)定[17]。這種二元立法體制對(duì)于判斷違法行為屬于行政違法還是刑事違法帶來極大的困惑。例如，我國(guó)《刑法》第13條規(guī)定，情節(jié)顯著輕微、危害不大的，不認(rèn)為是犯罪；而《食品安全法》第123條規(guī)定，不構(gòu)成犯罪，情節(jié)嚴(yán)重的吊銷許可證，并可以由公安機(jī)關(guān)對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處5日以上15日以下拘留[18]。這種刑法中規(guī)定的“情節(jié)輕微”與食品安全法中的“不構(gòu)成犯罪，情節(jié)嚴(yán)重的”含義理解起來確實(shí)有難度，行政執(zhí)法部門與刑事司法部門關(guān)于是否構(gòu)成犯罪的理解，以及是否需要移送的標(biāo)準(zhǔn)上存在爭(zhēng)議，往往難以達(dá)成一致性認(rèn)識(shí)，影響了行政執(zhí)法與刑事司法銜接的效果。再如，《食品安全法》第123條規(guī)定，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)營(yíng)養(yǎng)成分不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品的行為，尚不構(gòu)成犯罪的，由縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門依法處罰。同時(shí)《刑法》第143條規(guī)定，生產(chǎn)、銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，足以造成嚴(yán)重食物中毒事故或者其他嚴(yán)重食源性疾病的，依法追究刑事責(zé)任[19]。但是對(duì)于“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)營(yíng)養(yǎng)成分不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品”的行為是依照食品安全法進(jìn)行查處的行政違法行為，還是依據(jù)刑法規(guī)定的犯罪行為，在實(shí)踐中存在較大的爭(zhēng)議[20]。最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2013〕12號(hào)）曾努力通過列舉的方式來明晰食品安全行政違法和刑事司法的界限，如該司法解釋第一條規(guī)定，生產(chǎn)、銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，“嬰幼兒食品中生長(zhǎng)發(fā)育所需營(yíng)養(yǎng)成分嚴(yán)重不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的”，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為《刑法》第143條規(guī)定的“足以造成嚴(yán)重食物中毒事故或者其他嚴(yán)重食源性疾病”。但如何把握“嚴(yán)重”二字，則在行政執(zhí)法部門與刑事司法部門認(rèn)識(shí)不一，給行刑銜接帶來困難[21]。

2.2 食品安全相關(guān)犯罪認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

現(xiàn)行刑法關(guān)于食品安全犯罪的罪名主要有生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪，生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品罪，生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪，這3 個(gè)罪名的認(rèn)定和追究都存在較大的難度。對(duì)于生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪來講，認(rèn)定某些摻入的物質(zhì)是否有毒、有害存在非常大的難度。例如根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院、公安部《關(guān)于依法嚴(yán)懲“地溝油”犯罪活動(dòng)的通知》（公通字﹝2012﹞1號(hào)），“地溝油”犯罪，是指用餐廚垃圾、廢棄油脂、各類肉及肉制品加工廢棄物等非食品原料，生產(chǎn)、加工“食用油”，以及明知是利用“地溝油”生產(chǎn)、加工的油脂而作為食用油銷售的行為；對(duì)于利用“地溝油”生產(chǎn)食用油的，依照《刑法》第144條規(guī)定，生產(chǎn)有毒、有害食品罪的規(guī)定追究刑事責(zé)任。但是對(duì)于“用餐廚垃圾、廢棄油脂、各類肉及肉制品加工廢棄物等非食品原料，生產(chǎn)、加工食用油”是否就屬于有毒、有害則在理論和實(shí)踐上都存在爭(zhēng)議[22]。

2.3 主觀歸責(zé)原則差異較大

世界上不少國(guó)家的行政執(zhí)法都以存在故意或者過失作為行政處罰的前提條件，如德國(guó)1975年《違反秩序罰法》規(guī)定，違反秩序行為之處罰以出于故意為限，但法律明文規(guī)定對(duì)過失行為科處罰鍰者，從其規(guī)定。奧地利于1925年《行政罰法》規(guī)定無過錯(cuò)即無責(zé)任原則，這與法無明文不處罰、禁止溯及既往等基本法理一樣，均成為行政處罰適用上確定不移的法律原則[23]。但我國(guó)目前行政執(zhí)法領(lǐng)域并不以主觀過錯(cuò)作為追究行政責(zé)任的前提，因此在行政執(zhí)法調(diào)查中并不搜集當(dāng)事人主觀上是否有過錯(cuò)，以及主觀上過錯(cuò)是故意和過失的情況。在刑事司法領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)主客觀統(tǒng)一，行為人只有具備主觀上的故意或者過失才能對(duì)其定罪量刑。這種主觀歸責(zé)的差異也是行政執(zhí)法與刑事司法銜接不順暢的重要原因之一。

2.4 刑事偵查權(quán)啟動(dòng)難

現(xiàn)行法律根據(jù)社會(huì)危害程度，對(duì)于查明行政違法事實(shí)和刑事犯罪事實(shí)設(shè)定了不同的主體、權(quán)限和程序。對(duì)于食品安全違法行為的行政調(diào)查，根據(jù)《食品安全法》第110條，食品藥品監(jiān)管等部門可以采取現(xiàn)場(chǎng)檢查生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，對(duì)食品進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)，查閱復(fù)制有關(guān)資料、查封扣押不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)或者有證據(jù)證明存在安全隱患以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品，查封違法從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的場(chǎng)所等行政執(zhí)法措施[23]。刑事偵查措施的種類遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于行政調(diào)查權(quán)，對(duì)人的自由的控制強(qiáng)度也大得多。按照刑事訴訟法，公安機(jī)關(guān)可以采取行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不得采取的措施：一是限制人身自由的措施。如傳喚、拘傳、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住、拘留、逮捕限制人身自由的措施等；對(duì)應(yīng)當(dāng)逮捕的犯罪嫌疑人如果在逃，公安機(jī)關(guān)可以發(fā)布通緝令。二是搜查措施。為了收集犯罪證據(jù)、查獲犯罪人，偵查人員可以對(duì)犯罪嫌疑人以及可能隱藏罪犯或者犯罪證據(jù)的人的身體、物品、住處和其他有關(guān)的地方進(jìn)行搜查。這對(duì)于以家庭為場(chǎng)所生產(chǎn)銷售有毒有害食品、生產(chǎn)銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品、生產(chǎn)銷售有毒有害食品等犯罪來講，食品藥品監(jiān)管等行政執(zhí)法部門束手無策[24]。對(duì)于公安機(jī)關(guān)來講，通過搜查住所等措施可以及時(shí)、準(zhǔn)確地查明犯罪事實(shí)。三是采取技術(shù)偵查措施。對(duì)于跨地域以及多環(huán)節(jié)、多領(lǐng)域的食品安全犯罪行為，沒有技術(shù)偵查措施的支持，很難查明真相[25]。刑事訴訟法規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在立案后，對(duì)于嚴(yán)重危害社會(huì)的犯罪案件，根據(jù)偵查犯罪的需要，經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，可以采取技術(shù)偵查措施。四是查封扣押郵件。刑事訴訟法規(guī)定，偵查人員認(rèn)為需要扣押犯罪嫌疑人的郵件、電報(bào)的時(shí)候，經(jīng)公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院批準(zhǔn)，即可通知郵電機(jī)關(guān)將有關(guān)的郵件、電報(bào)檢交扣押。此外，在全國(guó)大市場(chǎng)的背景下，行政調(diào)查嚴(yán)重受制于不同地域、不同部門，當(dāng)事人是否配合等因素的影響。而刑事偵查，具有刑事強(qiáng)制措施的保證，而且可以降低不同部門、不同地域、當(dāng)事人是否配合的制約。有專家認(rèn)為，刑事偵查權(quán)啟動(dòng)難是目前食品安全犯罪行為數(shù)量居高不下難以得到及時(shí)查處的一個(gè)重要原因[26]。

以生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品案為例，最高人民檢察院、公安部《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（一）》（公通字〔2008〕36號(hào)）規(guī)定，生產(chǎn)者、銷售者在產(chǎn)品中摻雜、摻假，以假充真，以次充好或者以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品，涉嫌下列情形之一的，應(yīng)予立案追訴：1）偽劣產(chǎn)品銷售金額5萬元以上的；2）偽劣產(chǎn)品尚未銷售，貨值金額15萬元以上的；3）偽劣產(chǎn)品銷售金額不滿5萬元，但將已銷售金額乘以3 倍后，與尚未銷售的偽劣產(chǎn)品貨值金額合計(jì)15萬元以上的。對(duì)于食品安全監(jiān)管實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品案，很多都是不超過上述數(shù)額的，要查明實(shí)際的銷售數(shù)額，往往需要刑事偵查機(jī)關(guān)通過刑事偵查手段介入才能查明，但由于不夠立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，不能立案，從而不能啟動(dòng)偵查權(quán)。沒有刑事偵查權(quán)，往往難以查明真相，導(dǎo)致一些可能構(gòu)成犯罪生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品的行為得不到追究，不能及時(shí)準(zhǔn)確通過刑事手段有效打擊和震懾生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品的犯罪分子[27]。

2.5 證據(jù)固定轉(zhuǎn)化難

行政執(zhí)法程序與刑事司法程序面都是為了及時(shí)有效查處違法行為而設(shè)置的，只不過在違法行為的危害程度上，后者針對(duì)的是危害情節(jié)較重的犯罪行為。兩者在查處過程中都需要查明真相，只不過不少案件都存在行政機(jī)關(guān)介入在先、搜集程序在先的情形，發(fā)現(xiàn)構(gòu)成犯罪后才移交給司法機(jī)關(guān)，因此前期行政執(zhí)法機(jī)關(guān)按照行政執(zhí)法程序?yàn)椴槊髡嫦嗨鸭淖C據(jù)如何在刑事司法程序中使用就成了一個(gè)關(guān)鍵問題[28]。行政執(zhí)法程序與刑事司法程序所要解決的問題、違法成為的危害程度、執(zhí)法措施或者偵查措施對(duì)相對(duì)人或者犯罪嫌疑人權(quán)利影響的程度、法律對(duì)執(zhí)法程序和證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的要求不同。行政執(zhí)法程序主要是控制社會(huì)危害程度低于犯罪的違法行為，要快速處置違法行為，恢復(fù)社會(huì)秩序，行政執(zhí)法程序、強(qiáng)制措施與違法后果對(duì)當(dāng)事人的影響程度遠(yuǎn)低于刑事偵查措施和刑罰[29]。刑事偵查措施、刑罰對(duì)當(dāng)事人的人身權(quán)利的影響極大，刑事訴訟法特別強(qiáng)調(diào)對(duì)當(dāng)事人權(quán)利保障以及程序公正合法的要求，對(duì)犯罪行為的事實(shí)認(rèn)定、主觀性要求、量刑情節(jié)、刑事責(zé)任的追究程序和證據(jù)合法性及客觀性標(biāo)準(zhǔn)都設(shè)置了比行政執(zhí)法程序更嚴(yán)格的要求[30]。比如刑事訴訟法規(guī)定，證據(jù)確實(shí)、充分，要求據(jù)以定案的證據(jù)均經(jīng)法定程序查證屬實(shí)；綜合全案證據(jù)，對(duì)所認(rèn)定事實(shí)排除合理懷疑。這一證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)在行政執(zhí)法證據(jù)使用中并沒有成為一項(xiàng)明文規(guī)則[31]。

為順暢證據(jù)銜接，2012年修訂的《刑事訴訟法》對(duì)行刑銜接的證據(jù)使用專門作了規(guī)定，明確行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。同時(shí)，規(guī)定證據(jù)必須經(jīng)過查證屬實(shí)，才能作為定案的根據(jù)。但是對(duì)于鑒定意見、檢驗(yàn)結(jié)論、現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄、證人證言筆錄、調(diào)查詢問筆錄等具有較強(qiáng)的主觀性成分的證據(jù)，《刑事訴訟法》沒有明確上述行政執(zhí)法證據(jù)可以直接作為刑事司法證據(jù)[32]。而且《刑事訴訟法》第191條規(guī)定，法庭審理過程中，合議庭對(duì)證據(jù)有疑問的，可以宣布休庭，對(duì)證據(jù)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)[33]。人民法院調(diào)查核實(shí)證據(jù)，可以進(jìn)行勘驗(yàn)、檢查、查封、扣押、鑒定和查詢、凍結(jié)。最高人民法院司法解釋也規(guī)定，經(jīng)法庭查證屬實(shí)，且收集程序符合有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的，可以作為定案的根據(jù)。這也就是說，在推進(jìn)以審判為中心的司法體制改革過程中，對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、人民檢察院提起訴訟時(shí)所提交的證據(jù)，都需要根據(jù)法庭質(zhì)證情況采取重新進(jìn)行勘驗(yàn)、檢查、鑒定等查證措施，才能作為定案的證據(jù)。因此，行政執(zhí)法程序搜集到的證據(jù)種類，證據(jù)搜集的重點(diǎn)、程序，證明效力的大小都可能因案件具體情形不同而不同[34]。法律對(duì)行政執(zhí)法與刑事司法證據(jù)的要求、標(biāo)準(zhǔn)、程序等的一致性沒有明確的領(lǐng)域，是行政執(zhí)法證據(jù)移送難、轉(zhuǎn)換難的法律根源[35]。此外，由于有些食品及其原料需要一定的貯存條件，而且易腐爛變質(zhì)、檢驗(yàn)鑒定周期長(zhǎng)，導(dǎo)致證據(jù)固定、存儲(chǔ)、轉(zhuǎn)化存在很大難題[36]。

3 關(guān)于完善食品安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的建議

3.1 修改刑法，完善食品安全相關(guān)犯罪罪名及罪狀

現(xiàn)行刑法將社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序作為生產(chǎn)銷售有毒有害食品罪、生產(chǎn)銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品罪的類罪名的犯罪客體，將上述罪名列入破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪。近年來，隨著我國(guó)食品安全形勢(shì)的發(fā)展，黨中央國(guó)務(wù)院已經(jīng)將食品安全視作公共安全的重要內(nèi)容[37]。從實(shí)質(zhì)上講，食品安全犯罪侵害的客體是公共安全，危害性質(zhì)、危害程度和刑事責(zé)任與危害公共安全罪更加接近。因此，建議在刑法典中將食品藥品安全相關(guān)犯罪從現(xiàn)行破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪列入危害公共安全罪；同時(shí)按照全程覆蓋（種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、貯存運(yùn)輸、銷售、餐飲服務(wù)等）、全領(lǐng)域覆蓋（農(nóng)業(yè)投入品、食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品等）的原則完善食品安全相關(guān)犯罪罪名設(shè)置體系[38]。同時(shí)，改變現(xiàn)行現(xiàn)有行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)違法行為情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，再向司法機(jī)關(guān)移送的做法，對(duì)于食品安全犯罪行為，首先由刑事司法機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查，對(duì)于情節(jié)顯著輕微，不構(gòu)成犯罪的，再由行政機(jī)關(guān)依法追究行政法律責(zé)任。與此同時(shí)，需要完善刑罰種類，增設(shè)吊銷注冊(cè)證書、許可證、禁止一定期限從業(yè)、責(zé)令停業(yè)等資格刑[39]。

3.2 設(shè)立食品藥品犯罪偵查機(jī)構(gòu)

鑒于食品藥品安全犯罪偵查需要刑事偵查手段和大量食品藥品專業(yè)知識(shí)，不少國(guó)家都設(shè)立了專門的食品藥品犯罪偵查機(jī)構(gòu)[40]。1991年在仿制藥丑聞的警醒下，美國(guó)食品藥品管理局委員會(huì)宣布成立管理局下屬犯罪調(diào)查署（Office of Criminal Investigation，OCI），專門從事食品藥品化妝品違法犯罪行為的預(yù)防打擊工作[35]。在德國(guó)，“食品警察”經(jīng)常性檢查售買的各種食品，提取樣品送主管機(jī)構(gòu)檢測(cè)；他們還攜帶一些技術(shù)裝備，比如測(cè)量?jī)x來檢測(cè)食用油、肉等食物是否存在問題。民眾可隨時(shí)撥打德國(guó)各州和聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)、食品與農(nóng)業(yè)等部門設(shè)立的24 h免費(fèi)投訴電話?！笆称肪臁睍?huì)馬上登門采樣，并及時(shí)送到主管機(jī)構(gòu)的實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)[41]。北京、遼寧、長(zhǎng)沙等地正探索建立食品安全犯罪警察制度[36]。為有效打擊食品藥品犯罪行為，快速準(zhǔn)確查明犯罪事實(shí)，搜集證據(jù)，強(qiáng)化對(duì)食品藥品犯罪的偵查和追究效率，在食品藥品監(jiān)管部門設(shè)立食品藥品犯罪偵查局，實(shí)行雙重管理，作為公安部門的一個(gè)業(yè)務(wù)局，負(fù)責(zé)食品藥品犯罪的偵查，經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者人民法院同意可以依法采取搜查、扣押、拘留、拘傳、執(zhí)行逮捕等刑事強(qiáng)制措施[42]。

3.3 統(tǒng)一證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)

食品安全犯罪案件中的證據(jù)具有很強(qiáng)的專業(yè)性和隱蔽性，容易滅失，收集時(shí)空間跨度大，存在滯后性，在進(jìn)入到司法程序后，偵查機(jī)關(guān)如再行取證，往往面臨的是取證難、偵破難等問題[43]。為解決食品安全行政執(zhí)法證據(jù)與刑事司法證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，建議研究完善食品安全刑事司法解釋，統(tǒng)一取證主體、證據(jù)形式、證據(jù)來源，明確行政調(diào)查證據(jù)轉(zhuǎn)化為刑事偵查證據(jù)的程序及要求，統(tǒng)一的證據(jù)收集程序要求，統(tǒng)一證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)[44]。同時(shí)，要按照刑事訴訟法“采用刑訊逼供等非法方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述和采用暴力、威脅等非法方法收集的證人證言、被害人陳述，應(yīng)當(dāng)予以排除；收集物證、書證不符合法定程序，可能嚴(yán)重影響司法公正的，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)正或者作出合理解釋；不能補(bǔ)正或者作出合理解釋的，對(duì)該證據(jù)應(yīng)當(dāng)予以排除”[45]的要求，細(xì)化非法證據(jù)排除規(guī)則，完善合理懷疑排除制度，加快完善兩者之間的銜接。

3.4 建立食品安全司法鑒定制度

根據(jù)2015年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》，國(guó)家對(duì)從事下列司法鑒定業(yè)務(wù)的鑒定人和鑒定機(jī)構(gòu)實(shí)行登記管理制度：法醫(yī)類鑒定；物證類鑒定；聲像資料鑒定；根據(jù)訴訟需要由國(guó)務(wù)院司法行政部門商最高人民法院、最高人民檢察院確定的其他應(yīng)當(dāng)對(duì)鑒定人和鑒定機(jī)構(gòu)實(shí)行登記管理的鑒定事項(xiàng)。國(guó)務(wù)院司法行政部門主管全國(guó)鑒定人和鑒定機(jī)構(gòu)的登記管理工作。建議食品藥品監(jiān)管等部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)，商請(qǐng)司法行政機(jī)關(guān)、最高人民法院、最高人民檢察院建立食品安全司法鑒定制度，解決“有毒有害”、“足以造成嚴(yán)重食物中毒或者食源性疾患”等問題認(rèn)定難的問題。

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An Improved Mechansim for Transition from Administrative Law Enforcement on Food Safety Supervision to Criminal Justice

YANG Jing1, REN Duanping2,*
(1. Shaanxi Police College, Xi’an 710021, China; 2. Legislative Affairs Off i ce of China Food and Drug Administration, Beijing 100053, China)

Food safety crimes frequently occur nowadays, and the current situation of food safety is grim and complicated. Food safety is a matter of life and health of the public and also a major social problem of governmental concern. In view of the actual problems existing during the transition of administrative law enforcement on food safety supervision to criminal justice such as diff i culties in fi nding food safety crimes and transferring them to judicial organs, identifying potential risks and legal application, we point out that dual legislative system on law violations and crimes, non-unified standards for the recognition of food safety offenses, and difficulties in launching criminal investigation and in evidence fixation and transformation are the causes of the unsmooth transition from administrative law enforcement on food safety supervision to criminal justice. Moreover, we propose some suggestions for improving the current mechanism for the transition from administrative law enforcement on food safety supervision to criminal justice.

food safety; administrative law enforcement; criminal justice

10.7506/spkx1002-6630-201715049

TS201.6

A

1002-6630（2017）15-0316-05

楊競(jìng), 任端平. 食品安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制研究[J]. 食品科學(xué), 2017, 38(15): 316-320. DOI:10.7506/ spkx1002-6630-201715049. http://www.spkx.net.cn

YANG Jing, REN Duanping. An improved mechansim for transition from administrative law enforcement on food safety supervision to criminal justice[J]. Food Science, 2017, 38(15): 316-320. (in Chinese with English abstract)

10.7506/ spkx1002-6630-201715049. http://www.spkx.net.cn

2017-04-27

楊競(jìng)（1984—），女，講師，碩士，研究方向?yàn)榉缸飩刹閷W(xué)。E-mail：65593815@qq.com

*通信作者：任端平（1975—），男，副教授，博士，研究方向?yàn)槭称钒踩ā-mail：renduanping@126.com