齊樹潔

2017年10月18日開幕的中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)總結(jié)了五年來全面深化改革、全面依法治國所取得的輝煌成就。五年來,多元化糾紛解決機(jī)制的建設(shè)邁出了新的步伐,逐漸成為國家整體戰(zhàn)略的組成部分。放眼世界,全球ADR(即訴訟外糾紛解決機(jī)制)的發(fā)展方興未艾,前景廣闊;展望未來,我國多元化糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建循序漸進(jìn),任重道遠(yuǎn)。

20世紀(jì)中期以來,西方國家以“接近正義”為目標(biāo)的民事司法改革進(jìn)入了第三階段,并迅速與ADR運(yùn)動(dòng)匯聚為建構(gòu)多元化糾紛解決機(jī)制的潮流?？偨Y(jié)域外ADR的立法與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),可以看出如下幾個(gè)發(fā)展趨勢:一是ADR的正當(dāng)性和法律地位不斷提高;二是ADR的應(yīng)用范圍及功能不斷擴(kuò)大;三是ADR的發(fā)展格局和形式呈現(xiàn)多元性及多樣化;四是ADR的法制化和規(guī)范化,即國家通過立法鼓勵(lì)、促進(jìn)和保障ADR的運(yùn)行,同時(shí)予以必要的規(guī)制。實(shí)踐證實(shí),ADR的發(fā)展與司法改革的互動(dòng),有助于促使法院承擔(dān)起促進(jìn)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督ADR的職能,并促進(jìn)傳統(tǒng)訴訟文化的轉(zhuǎn)變。域外ADR法制化、電子化及職業(yè)化的有益經(jīng)驗(yàn),為我國多元化糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建提供了可資借鑒的參考樣本。

在中國,經(jīng)歷了改革開放以來20余年的曲折發(fā)展之后,面對社會(huì)治理和糾紛解決的需求與挑戰(zhàn),法制建設(shè)和司法改革也在探尋自身的經(jīng)驗(yàn)和道路,出現(xiàn)了構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的契機(jī)。

多元化糾紛解決機(jī)制改革是中央部署的重要司法改革任務(wù)之一。最高人民法院牽頭這項(xiàng)改革任務(wù),帶動(dòng)了各種糾紛解決機(jī)制的發(fā)展,使多元糾紛解決機(jī)制成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式之一。在此背景下,五年來我國多元化糾紛解決機(jī)制的發(fā)展亮點(diǎn)紛呈,前景廣闊。

2015年2月,最高人民法院公布修訂后的《人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014-2018)》,提出“健全多元化糾紛解決機(jī)制。繼續(xù)推進(jìn)調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議等糾紛解決機(jī)制與訴訟的有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào),引導(dǎo)當(dāng)事人選擇適當(dāng)?shù)募m紛解決方式。推動(dòng)在征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、交通事故、物業(yè)管理、保險(xiǎn)糾紛等領(lǐng)域加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性糾紛解決組織建設(shè),推動(dòng)仲裁制度和行政裁決制度的完善?！?/p>

2015年4月,最高人民法院在四川眉山召開全國法院多元化糾紛解決機(jī)制改革工作推進(jìn)會(huì),提出了“國家制定發(fā)展戰(zhàn)略、司法發(fā)揮保障作用、推動(dòng)國家立法進(jìn)程”的“新三步”戰(zhàn)略,強(qiáng)調(diào)要加快推進(jìn)中國多元化糾紛解決機(jī)制改革的進(jìn)程,在全社會(huì)樹立“國家主導(dǎo)、司法推動(dòng)、社會(huì)參與、多元并舉、法治保障”的現(xiàn)代糾紛解決理念,同時(shí)要積極推動(dòng)六大轉(zhuǎn)變,即:訴調(diào)對接平臺(tái)從單一平面的銜接功能向多元立體的服務(wù)功能轉(zhuǎn)變;推動(dòng)訴調(diào)對接機(jī)制從單向輸出向雙向互動(dòng)轉(zhuǎn)變;推動(dòng)訴調(diào)銜接對象從重點(diǎn)突破向全面啟動(dòng)轉(zhuǎn)變;推動(dòng)訴調(diào)對接操作規(guī)范從零散差異向系統(tǒng)整合轉(zhuǎn)變;推動(dòng)解紛人才的培養(yǎng)從經(jīng)驗(yàn)型向職業(yè)型轉(zhuǎn)變;推動(dòng)法院內(nèi)部調(diào)解機(jī)制從粗放型向精細(xì)型轉(zhuǎn)變。這既是對我國多元化糾紛解決機(jī)制十年探索之路的總結(jié),也為我國未來法院附設(shè)調(diào)解的發(fā)展提出了明確的目標(biāo)。

2015年,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》。2016年,最高人民法院根據(jù)中央部署制定了《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》和《關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》,提出如下主要目標(biāo):根據(jù)“國家制定發(fā)展戰(zhàn)略、司法發(fā)揮引領(lǐng)作用、推動(dòng)國家立法進(jìn)程”的工作思路,建設(shè)功能完備、形式多樣、運(yùn)行規(guī)范的訴調(diào)對接平臺(tái),暢通糾紛解決渠道,引導(dǎo)當(dāng)事人選擇適當(dāng)?shù)募m紛解決方式;合理配置糾紛解決的社會(huì)資源,完善和解、調(diào)解、仲裁、公證、行政裁決、行政復(fù)議與訴訟有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制;充分發(fā)揮司法在多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)中的引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用,為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展、全面建成小康社會(huì)提供有力的司法保障。

五年來,最高人民法院按照中央部署牽頭多元化糾紛解決機(jī)制改革,從試點(diǎn)中總結(jié)可推廣、可復(fù)制經(jīng)驗(yàn),從探索中尋找糾紛解決的一般規(guī)律,從實(shí)踐中更新理念和方法,從理論上豐富社會(huì)治理體系的基本問題。司法確認(rèn)制度的確立,先行調(diào)解原則的明確,眉山會(huì)議“新三步”戰(zhàn)略的提出,廈門市、山東省、黑龍江省多元化糾紛解決機(jī)制地方立法的制定……一步步改革措施的落實(shí),一個(gè)個(gè)改革成果的展示,標(biāo)志著中國多元化糾紛解決機(jī)制從初創(chuàng)走向成熟,從單一走向復(fù)合,從后臺(tái)走向前臺(tái),走出了一條尊重規(guī)律、循序漸進(jìn)、務(wù)實(shí)穩(wěn)妥的多元化糾紛解決機(jī)制改革之路。在這一過程中不斷進(jìn)行的制度創(chuàng)新為建立系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的糾紛解決制度體系打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

中國的改革開放目前已進(jìn)入新常態(tài)的發(fā)展時(shí)期,經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨較大的下行壓力,產(chǎn)能過剩和需求結(jié)構(gòu)升級(jí)矛盾突出、經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動(dòng)力不足、金融風(fēng)險(xiǎn)有所積聚等問題突出。與此同時(shí),市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用不斷加強(qiáng),“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”“一帶一路”等國家政策導(dǎo)向也更加明顯。在這樣的大背景下,作為市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的另類表現(xiàn)形式,商事交易結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜、形式不斷創(chuàng)新,商事爭議范圍不斷擴(kuò)大,商事爭議的數(shù)量和金額都呈現(xiàn)巨量化趨勢,爭議主體有群體化趨勢。隨著我國目前經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和各類政策的導(dǎo)向,商事糾紛解決將面對更多新型的問題。

目前商事糾紛的數(shù)量和仲裁案件數(shù)量均呈現(xiàn)急劇增長之勢,大量的商事糾紛亟待解決,這也從一個(gè)側(cè)面表明仲裁制度有巨大的發(fā)展空間。截至2015年12月,全國共有244家仲裁機(jī)構(gòu),較之2014年增加9家;所有仲裁機(jī)構(gòu)受案總數(shù)量為136924件,較之2014年增加20%;其中受理案件數(shù)量增加的仲裁機(jī)構(gòu)有162家。仲裁機(jī)構(gòu)受理案件數(shù)量雖無法與法院相比擬,但其所呈現(xiàn)出的增長趨勢卻令人驚嘆。以湛江仲裁委員會(huì)為例,2016年,湛江仲裁委員會(huì)共受理民商事案件28295件(互聯(lián)網(wǎng)26905宗,傳統(tǒng)方式1390宗),比2015年增長54.6倍,處理涉案標(biāo)的額131.65億元,比上年的75.8億元增長了73.68%。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國仲裁已連續(xù)20年保持了收案數(shù)量和標(biāo)的額增長,年均增長率高達(dá)30%多,累計(jì)受理民商事糾紛100多萬件,標(biāo)的額17900多億元。

近年來的糾紛解決實(shí)踐表明,專門的商事調(diào)解機(jī)構(gòu)有助于彌補(bǔ)法院調(diào)解和人民調(diào)解的不足,是解決商事爭議的有效方式。以上海經(jīng)貿(mào)商事調(diào)解中心(以下簡稱上海調(diào)解中心)為例,該中心是一家獨(dú)立的第三方商事調(diào)解機(jī)構(gòu),與上海市第一中級(jí)人民法院、上海市浦東新區(qū)人民法院等6家法院建立了訴調(diào)對接機(jī)制。自2011年1月成立以來,該中心始終關(guān)注國際同行的發(fā)展動(dòng)態(tài),注重國際交流,先后與美國JAMS公司、歐盟仲裁協(xié)會(huì)、英國有效爭議解決中心、巴塞爾商會(huì)調(diào)解中心、新加坡調(diào)解中心、香港調(diào)解會(huì)、香港聯(lián)合調(diào)解專線辦事處等世界知名糾紛解決機(jī)構(gòu)建立了戰(zhàn)略合作關(guān)系。2014年1月31日,該中心設(shè)立上海經(jīng)貿(mào)商事調(diào)解中心(香港)有限公司,成為首批被邀請駐港的內(nèi)地專業(yè)調(diào)解機(jī)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計(jì),2016年,該中心接受法院委托調(diào)解案件210件,社會(huì)調(diào)解申請3件,涉案標(biāo)的額14.1億元,調(diào)解成功率76.63%。

截至目前,我國多元化糾紛解決機(jī)制改革已實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)重要跨越:一是從部分法院與調(diào)解等非訴訟機(jī)制對接的探索,升級(jí)為全國范圍內(nèi)受到各界普遍認(rèn)可的制度體系;二是從法院緩解辦案壓力的“權(quán)宜之計(jì)”,升級(jí)為國家治理體系和能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略行動(dòng)。我們欣喜地看到,在人民調(diào)解組織蓬勃發(fā)展的同時(shí),各類行業(yè)協(xié)會(huì)、商事調(diào)解組織等ADR機(jī)構(gòu)在全國各地茁壯成長,在整個(gè)社會(huì)糾紛解決領(lǐng)域起到了助推的效果。實(shí)踐證明,我國有關(guān)多元化糾紛解決機(jī)制的政策和實(shí)踐,既符合我國的現(xiàn)實(shí)需要,同時(shí)也順應(yīng)了當(dāng)代世界善治之大勢。