連怡婷

(內蒙古工業(yè)大學內蒙古商貿職業(yè)學院，內蒙古呼和浩特 010080)

政策工具視角下我國草原碳匯政策研究

連怡婷

(內蒙古工業(yè)大學內蒙古商貿職業(yè)學院，內蒙古呼和浩特 010080)

草原、森林、海洋是地球上的三大碳匯。相對森林而言，草原的碳匯功能一直沒有受到重視，但其固碳能力不容忽視。本文基于政策工具視角，首先對我國近年來出臺的草原碳匯相關政策進行梳理和分析，并采用政策文本分析法對我國中央政府頒布的有關草原碳匯政策所采用的政策工具進行計量和分析。從基本政策工具和碳匯產業(yè)競爭力兩個維度對我國草原碳匯政策存在的問題進行了深入剖析，并對未來相關政策制定和應用提出了科學合理、符合實際的政策建議，以期為我國草原碳匯政策發(fā)展提供借鑒。

草原碳匯；公共政策；政策工具；頻數(shù)分析

1 引言

政策工具是政府治理經濟社會的重要手段和有效途徑，是政策目標與實施結果之間的橋梁和紐帶，科學、合理地制定低碳政策工具，對于我國草原碳匯發(fā)展具有非常重要的意義。政策工具是指被為實現(xiàn)一定政策目標的各種措施、策略、方法、技術、機制、行動、作為以及人力、資金、設備、資源等手段。〔1〕政策本身也是政策工具，所以對于政策工具的研究從某種意義上講也是對政策內容的研究。草原碳匯公共政策是政府有關部門為規(guī)范、引導草原碳匯活動，推進草原碳匯發(fā)展，協(xié)調草原碳匯活動中產生的各種關系而制定的一系列政策的總稱。

本文按照文本分析法的研究步驟，首先選取我國中央政府草原碳匯相關政策文本作為內容分析樣本；其次，根據(jù)政策工具理論制定分析框架，設計基本分析維度體系，然后對基本政策維度的每個要素進行政策文本中的政策工具內容的系統(tǒng)分析；再次，將符合框架的草原碳匯相關政策歸入二維分析框架進行頻數(shù)統(tǒng)計；最后，根據(jù)統(tǒng)計結果分析現(xiàn)有草原碳匯政策體系是否合理，并以此為依據(jù)為未來草原碳匯政策的優(yōu)化和改善提供有效的政策建議。

2 草原碳匯政策文本樣本選擇

本文以2006-2016年草原碳匯相關政策文本進行分析，鑒于草原具有很強的地域特點，所以本研究將對2006年至今我國所有涉及碳匯的政策進行文本分析。

在政策文本的選取上遵循了以下步驟：首先，明確我國草原碳匯管理的行政部門，從而獲得樣本數(shù)據(jù)的來源渠道。我國管理草原碳匯的部門主要有發(fā)改委、國土資源部、農業(yè)部、環(huán)保部以及一些相關部委，本文不再將“相關部委”納入研究。此外,考慮到草原碳匯剛剛興起，相關的政策文本多見于發(fā)改委和環(huán)保部，因此，本研究將發(fā)改委和環(huán)保部作為文本信息的重要來源渠道。其次，鑒于當前我國政府電子政務化的發(fā)展趨勢，根據(jù)研究的相關政策通過主管部門官網以及百度、中國知網等搜索引擎獲取所需政策數(shù)據(jù)。第三，確定檢索關鍵詞。對“草原碳匯”、“碳匯”、“低碳”、“草原環(huán)境”、“草原保護”以及“建議”、“意見”、“條例”、“辦法”、“細則”、“規(guī)定”、“決定”、“公告”、“通知”進行檢索，為避免政策遺漏，對已匯總的政策文本進行反復核查。

本文按照政策文本分析法的研究步驟，首先對草原碳匯相關政策文本進行數(shù)據(jù)分析的樣本選擇。所選擇的草原碳匯相關文本均來源于近十年由國務院相關部委及其直屬機構公開頒布的關于碳匯發(fā)展及草原生態(tài)治理的法律法規(guī)、規(guī)劃、通知、公告、意見、辦法等體現(xiàn)政府政策目的的文件。鑒于“草原碳匯”作為一個新興項目，專門性政策文本有限，本文將鎖定“碳匯”、“低碳”、“草原生態(tài)保護”、“草原生態(tài)環(huán)境建設”為關鍵詞，擴大檢索范圍。為了對現(xiàn)行政策現(xiàn)狀進行準確、全面的把握，本文梳理了2006-2016年相關政策情況，首先對2004年至今我國草原碳匯相關政策進行檢索，檢索結果顯示2004-2009相關政策為零，其次檢索到2010年至今草原碳匯我國相關政策30項，如表(1)所示，本文共匯總了30部我國有關草原碳匯的政策文本樣本，具體政策文本的內容分析過程如下。

表1 2010年以來我國草原碳匯相關政策索引表

3 政策分析框架構建

本文把政策結構性作為基本立論基礎是本文對于政策工具分析的基本思路，政策是由一系列基本單元工具合理組織、協(xié)調、搭配而構建的，為了突出政策的結構性特征，并由此來評判政策的可操作性，同時還可以體現(xiàn)政策決策層的公共政策價值和政策實施理念。〔2〕

本文根據(jù)Rothwell和Zegveld的觀點，將基本政策工具分為環(huán)境型政策工具、供給型政策工具和需求型政策工具，如圖(1)所示。

3.1 X維度：基本政策工具維度

環(huán)境型政策工具。包括政府通過一系列的政策進行調控，如目標規(guī)劃、金融支持、法規(guī)管制、監(jiān)督檢查、制定與完善相應標準、制定與完善相應政策，為草原碳匯提供有力的政策環(huán)境和發(fā)展空間，同時可以促進碳匯產品的研究與開發(fā)。環(huán)境型政策工具包括目標規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制與知識產權等方面。

供給型政策工具是指政府給予的資金、技術、人才、信息等相關要素的供給。其目的是體現(xiàn)國家出臺的碳匯相關政策對于草原碳匯的推動力。供給型政策工具主要包括草原碳匯資金投入、人才培養(yǎng)、科技與信息支持、基礎設施建設和公共服務等方面。

需求型政策工具是指政府主要通過采取公共技術采購、貿易管制、外包和海外機構管理等相應措施，削弱市場的不確定性，同時積極開展對碳匯技術的研發(fā)和新產品開發(fā)，從而帶動相關碳匯產業(yè)發(fā)展。其目的是體現(xiàn)國家層面碳匯相關政策對于草原碳匯的拉動力。

圖1 草原碳匯相關政策的基本政策工具

3.2 Y維度：產業(yè)競爭力維度

基本政策工具維度劃分主要是從政府角度研究我國草原碳匯政策對草原碳匯發(fā)展的影響，草原碳匯及其相關產業(yè)要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，其內在組織、運行規(guī)律及生產活動也必須加以考慮，這種內在的組織活動和運行規(guī)律主要體現(xiàn)在草原碳匯及其相關產業(yè)自身競爭力上。要想在碳匯市場上獲得更強的競爭力，除由外部碳匯政策的支持與引導外，內部系統(tǒng)自我生存、自我繁衍能力的不斷提高也是獲得持續(xù)競爭力的重要方面。草原碳匯及其相關產業(yè)競爭力主要體現(xiàn)在資源要素配置能力、組織生產能力和碳匯技術創(chuàng)新能力三個方面。本文將草原碳匯競爭力要素歸納為碳匯生產、碳匯研發(fā)和投資力度，并以此來構架我國草原碳匯相關政策分析框架的Y維度。

3.3 碳匯政策二維分析構架

如圖(2)所示，本文通過對基本政策工具和草原碳匯競爭力兩個維度劃分的，最終構建了草原碳匯相關政策的政策工具二維分析框架圖。

圖2 草原碳匯相關政策的政策工具二維分析框架圖

基于政策工具的我國的草原碳匯相關政策文本內容分析如下：

4 頻數(shù)統(tǒng)計與維度分析

首先，對草原碳匯政策文本在基本政策工具維度下的進行頻數(shù)統(tǒng)計分析，如表(2)所示，環(huán)境型政策工具占基本政策工具總體數(shù)量的36.67%，供給型政策工具約占63.33%，需求型政策工具僅占10%。對具體政策工具深入分析發(fā)現(xiàn)，如圖(3)所示，在環(huán)境型政策工具中，目標規(guī)劃在環(huán)境型政策工具中約占81.82%，金融支持和稅收優(yōu)惠僅占9.09%，目標規(guī)劃工具利用相對較多，這些政策工具為我國相關領域發(fā)展起到了方向指引和目標設立的作用，但是缺乏具體實施細則，可操作性不強。這說明我國已經對草原碳匯總體目標進行規(guī)劃，支持和鼓勵性政策還未大量配套，也并未出臺相關的法律、法規(guī)類政策措施，由此給相關職能部門帶來監(jiān)管困難。

圖3 相關政策工具使用百分比

供給型政策工具對于草原碳匯的發(fā)展起重要的推動作用。在供給型政策工具中，科技信息支持(23.33%)和公共服務(20%)顯著凸顯，資金投入(3.33%)和基礎設施(6.67%)建設較為薄弱，這說明國家非常重視草原碳匯及其相關領域的開發(fā)利用，并且對于草原碳匯的科技信息支持力度很大，在逐步加大資金投入同時進行配套的基礎設施建設。

在需求型政策工具中，政策工具應用相對較少，需求型政策工具對于草原碳匯的發(fā)展起拉動作用。只有公共技術采購占10%，其他政策工具并未涉及，由此可見，需求型政策工具應用頻度較低，這也為后續(xù)出臺相關政策預留了空間。

碳匯生產技術開發(fā)投資力度000269110000007000000030001000000000000資金投入科技信息支持人才培養(yǎng)基礎設施公共服務目標規(guī)劃金融支持稅收優(yōu)惠法規(guī)管制公共技術采購外包服務貿易管制海外機構管理

另外，在基本政策工具維度分析的基礎上，引入產業(yè)競爭力維度影響因素，得到草原碳匯政策工具在相關產業(yè)競爭力上的數(shù)據(jù)分布統(tǒng)計結果。如圖(4)所示，通過我國30部草原碳匯相關政策文本樣本對我國碳匯產業(yè)競爭力進行分析發(fā)現(xiàn)，碳匯生產所占比例為63.33%，由此說明我國非常重視草原碳匯發(fā)展。投資力度與技術研發(fā)所占比例分別為33.33%和3.33%，表明我國在不斷加大對于草原碳匯新技術的開發(fā)力度，只有廣泛采用新技術才能推進我國草原碳匯及其相關產業(yè)的經濟發(fā)展。

從產業(yè)競爭力維度來看，相關配套政策制定尚不完善。目前，我國草原碳匯并未真正開展起來，草原碳匯政策實行方法仍以節(jié)能減排為主，且大部分都單純依靠政府行政力量推行，缺乏公眾、企業(yè)和社會環(huán)保組織參與。缺乏相應的配套激勵機制，同時忽視了市場作用。在碳匯生產中占據(jù)絕大比例的是目標規(guī)劃項，公共服務6項，基礎設施只有2項，這表明我國在引導草原碳匯發(fā)展、研發(fā)碳匯技術方面目前還停留在制定政策、法規(guī)和規(guī)劃層面，尚缺乏具體可操作的激勵性、保障性、針對性政策工具。

5 政策建議

5.1 調整環(huán)境型政策工具使用頻率，實現(xiàn)政策的可操作性

草原碳匯政策制定中適度降低環(huán)境型政策工具的使用頻率，落實和監(jiān)督已出臺的目標規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠等政策工具的運用，建立配套的實施細則與指導意見，健全相應的配套法律法規(guī)管制規(guī)定，從而提高政策的適用性和可操作性。

5.2 重視使用供給型和需求型政策工具

重視供給型和需求型政策工具對草原碳匯發(fā)展的推動和拉動作用，在政策制定過程中增加供給與需求兩類政策工具的使用頻率。在供給型政策工具的運用中，要加強重視對科技信息支持、信息基礎設施建設等政策，政府科學決策以信息為依據(jù)，信息化與科技化二者的結合是未來的發(fā)展趨勢。同時加大對碳匯產業(yè)發(fā)展的投資力度，建立草原碳匯數(shù)據(jù)庫、信息管理系統(tǒng)、信息披露制度以及相關測評標準，為草原碳匯發(fā)展提供資金、信息和技術基礎。在需求型政策工具運用中，要加強外包等政策工具的運用，政府可減輕在財政、技術、人員等方面壓力，為我國草原碳匯提供廣闊的市場發(fā)展空間，使我國草原碳匯產業(yè)發(fā)展更具市場化、更具競爭力。

5.3 制定科學的草原碳匯科技發(fā)展和市場發(fā)展政策

草原碳匯技術是其經濟發(fā)展的核心。目前我國碳匯技術和碳匯科技創(chuàng)新能力不足，同時也缺乏科學、合理的政策保障。政府應盡快制定出臺科學有效的草原碳匯科技與草原碳匯市場發(fā)展戰(zhàn)略相配套政策措施。在政策制定時，對于不同地區(qū)政府及相關行政主管部門要區(qū)分指導、統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同發(fā)展，建立草原碳匯政策評價標準與政策實施績效考核體系，同時加強對政策執(zhí)行情況的評估和監(jiān)督，保證草原碳匯公共政策的執(zhí)行效果，為政策制定提供科學的引導和借鑒。

〔1〕寧騷.公共政策學(第二版)〔M〕.北京：高等教育出版社，2011：6，169-170.

〔2〕張韻君，政策工具視角下的中小企業(yè)技術創(chuàng)新政策分析〔J〕.中國行政管理，2012，(4)：43-47.

〔3〕ROY ROTHWELL, WALTER ZEGVELD. Reindusdal-ization and technology〔M〕. Logman Group Limited, 1985:83-104.

〔4〕李鋼等編著.公共政策內容分析方法：理論與應用〔M〕.重慶：重慶大學出版社，2007：4.

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S812

A

2095—5952(2017)01—0013—05

2017-01-18

連怡婷(1983-)，女，蒙古族，碩士研究生，講師，研究方向生態(tài)經濟與行政管理。