上海農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實踐與思考

◎方志權(quán)

上海市委、市政府高度重視農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革。2016年，上海已基本完成村級集體產(chǎn)權(quán)制度改革。在推進改革過程中，始終將堅守農(nóng)村集體經(jīng)濟所有制不變作為改革的關(guān)鍵所在；把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益作為改革的根本出發(fā)點；讓創(chuàng)新體制機制成為改革的不竭動力。未來，上海將在完善股權(quán)權(quán)能、加強立法方面繼續(xù)探索，繼續(xù)當好農(nóng)村改革的先行者。

上海；集體產(chǎn)權(quán)制度改革；思考

推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，增強集體經(jīng)濟發(fā)展活力的一項重大舉措。上海市委、市政府高度重視這項改革，自20世紀90年代起就開始探索推進。2014年上海市政府出臺了《關(guān)于推進本市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革若干意見》，2015年制定了《上海市深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，以確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革沿著正確方向推進。截至2016年底，上海已實行集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的村達1621個，占總村數(shù)的96.7%；25個鎮(zhèn)完成了鎮(zhèn)級產(chǎn)權(quán)制度改革，占總鎮(zhèn)數(shù)的20.5%。基本完成了村級集體產(chǎn)權(quán)制度改革。上海定位為當好全國農(nóng)村改革的先行者，其改革有著明顯特色，體現(xiàn)在廣度、深度和強度方面：“廣”度是指鎮(zhèn)、村二級聯(lián)動，對農(nóng)村集體資產(chǎn)實行監(jiān)管和改制，所涉及的范圍做到了全覆蓋；“深”度是指追溯全面，可從1956年集體經(jīng)濟組織成立追溯至農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高級合作社成立；“強”度是指既要有量的概念，改革有進度，更要有質(zhì)的追求，改革求質(zhì)量，注重頂層設(shè)計，形成在全國農(nóng)村可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗。

堅守改革底線是改革的關(guān)鍵所在

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革涉及利益關(guān)系復(fù)雜、目標趨向多元且影響因素多樣，任務(wù)十分艱巨。找準牽一發(fā)而動全身的牛鼻子和主要矛盾，從總體上把準改革的方向，明確深化改革的目標、原則至關(guān)重要。在推進改革過程中，上海始終堅持建立健全符合社會主義市場經(jīng)濟體制要求和社會主義初級階段實際的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度（構(gòu)建一個具有中國特色社會主義的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)新制度，建立一個符合市場經(jīng)濟要求、有利于管好用好集體資產(chǎn)、實現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值的農(nóng)村集體經(jīng)濟運行新機制，形成一個有效維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員物質(zhì)利益和民主權(quán)利的農(nóng)村集體經(jīng)濟治理新結(jié)構(gòu)）。以保護農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利為核心，以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利為重點，探索社會主義市場經(jīng)濟條件下農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟的有效組織形式和經(jīng)營方式。

1.堅守改革底線

農(nóng)村集體經(jīng)濟是由農(nóng)業(yè)合作化起步、集體化形成的一種所有制形態(tài)，具有合作性、區(qū)域性、排他性和多功能性等基本屬性。推進改革的底線是保持農(nóng)村集體經(jīng)濟所有制的性質(zhì)不能變。上海始終堅持“兩個防止”：防止集體經(jīng)濟由內(nèi)部少數(shù)人侵占并非法處置，防止農(nóng)村集體經(jīng)濟被外部資本侵吞并非法控制；做到“兩個確?！保捍_保農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值，積極引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展不動產(chǎn)及物業(yè)、租賃管理項目，不鼓勵開展經(jīng)營性活動。確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和成員基本利益，堅持效益決定分配原則，明確不得舉債分配，明確建立農(nóng)村集體資產(chǎn)收益以豐補歉機制；實現(xiàn)“兩個促進”，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大，促進建立農(nóng)民持續(xù)增收長效機制。

2.尊重群眾意愿

農(nóng)村集體資產(chǎn)涉及千家萬戶的利益。開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革工作必須實行全過程公開、公平、公正，接受群眾監(jiān)督。法律法規(guī)明確的，必須依法依規(guī)；已有政策的，要按政策認真執(zhí)行；沒有政策依據(jù)的，須通過召開集體經(jīng)濟組織成員代表大會民主決定。堅持程序的合法性與公開性相結(jié)合，將成員資格認定的決定權(quán)交給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，由他們充分協(xié)商、民主決定，以確保集體經(jīng)濟組織成員的改革知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3.注重因地制宜

倡導(dǎo)改革形式多樣化，上海先后探索了有限責任公司、社區(qū)股份合作社和經(jīng)濟合作社三種改革形式。城市化地區(qū)可采取股權(quán)形式量化集體資產(chǎn)，登記方式上采取到工商部門登記的有限責任公司、社區(qū)股份合作社兩種形式；其他地區(qū)則采取份額形式賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員合法權(quán)益，登記方式上采取由農(nóng)業(yè)部門登記統(tǒng)一社會信用代碼證的經(jīng)濟合作社形式。上海明確撤制村的改制，原則上不再設(shè)立集體股；未撤制的村及鎮(zhèn)的改制，可設(shè)立一定比例的集體股，一般控制在20%左右，主要用于本區(qū)域公共福利和公益事業(yè)等開支。同時，明確不得設(shè)立干部股。上海始終堅持新型集體經(jīng)濟組織要以農(nóng)齡為主要依據(jù)確定成員所占集體資產(chǎn)的份額，并以此作為收益分配的主要依據(jù)，但不是唯一依據(jù)，基層可綜合考慮其他因素，確定股權(quán)的具體設(shè)置方法，實現(xiàn)人戶結(jié)合，以戶為單位發(fā)放社員證，并相應(yīng)明確戶內(nèi)每個成員的份額（股權(quán)）。股權(quán)管理方面，城市化地區(qū)通過股權(quán)設(shè)置的，采取靜態(tài)的管理辦法，確保固化穩(wěn)定；其他地區(qū)通過份額設(shè)置的，采取動態(tài)的管理辦法，一定年度適當微調(diào)。

實現(xiàn)還權(quán)于民是改革的根本出發(fā)點

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革是一個動態(tài)過程，在不同地區(qū)、不同時段，其重心不一、任務(wù)不同。推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進程可由制度化、規(guī)范化、市場化和法制化四個階段組成，恰好與建立“歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格”的產(chǎn)權(quán)制度改革總體目標一一對應(yīng)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的核心是探索社會主義市場經(jīng)濟條件下農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟的有效組織形式。實踐證明，推進改革最適合的模式是股份合作制，通過股份合作制產(chǎn)權(quán)制度改革，可以真正實現(xiàn)還權(quán)于民。近年來，上海始終堅持把實現(xiàn)好、維護好和發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益作為深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的出發(fā)點和落腳點，在推進中做到實現(xiàn)全覆蓋，貫徹全過程?，F(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的重點是非資源性集體經(jīng)營性資產(chǎn)。通過改革，既可以實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，又能夠促進農(nóng)民財產(chǎn)性收入不斷增加。

1.對土地等資源性資產(chǎn)，重點是抓緊抓實土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作

上海按照農(nóng)業(yè)部的總體部署，堅持確權(quán)確地和確權(quán)確股不確地相結(jié)合，基本完成了全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

2.對經(jīng)營性資產(chǎn)，重點是將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)進行股份合作制改革

讓農(nóng)民變股民，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，將集體資產(chǎn)（股份與份額）折股量化給本集體經(jīng)濟組織成員，發(fā)展多種形式的股份合作。借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度，建立健全組織治理結(jié)構(gòu)，開展各類經(jīng)營活動，并按照效益決定分配的相關(guān)規(guī)定，讓改制后的集體經(jīng)濟組織成員享受收益分配，增強成員的改革紅利獲得感。

3.對非經(jīng)營性資產(chǎn)，探索委托鎮(zhèn)一級統(tǒng)一經(jīng)營管理的有效機制

提升管理能級，提高服務(wù)水平，為集體經(jīng)濟組織成員及社區(qū)居民提供更多優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

半窗花月 賈云龍/攝

創(chuàng)新體制機制是改革的不竭動力

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革綜合性強，靠單兵突進難以奏效。近年來，上海市成立了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委、市政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，樹立系統(tǒng)性思維，做好整體謀劃和頂層設(shè)計，創(chuàng)新體制機制，促進協(xié)同發(fā)展。

1.創(chuàng)設(shè)經(jīng)濟主體

針對公司制和社區(qū)股份合作制改革成本高、負擔重等問題，上海創(chuàng)設(shè)了經(jīng)濟合作社這一經(jīng)濟主體。改革后設(shè)立的經(jīng)濟合作社經(jīng)區(qū)政府批準到農(nóng)業(yè)部門進行登記，領(lǐng)取統(tǒng)一社會信用代碼，到金融機構(gòu)開設(shè)賬戶，建立會計制度，實行收益分配制度。為了促進經(jīng)濟合作社可持續(xù)發(fā)展，上海出臺政策性文件，有效解決了經(jīng)濟合作社對外投資問題，以及對外投資形成的股權(quán)或出資在同一農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部變動的問題。目前，經(jīng)濟合作社已成為上海農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的主要形式。

2.健全治理機制

通過改革，理順新型集體經(jīng)濟組織和村黨組織、村委會之間的關(guān)系，形成在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，村民委員會自治管理、村經(jīng)濟合作社自主經(jīng)營、村務(wù)監(jiān)督管理委員會監(jiān)督的新格局。進一步完善集體經(jīng)濟組織的治理機制，建立健全成員代表會議、理事會和監(jiān)事會等現(xiàn)代組織治理結(jié)構(gòu)，賦予成員知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)和監(jiān)督權(quán)。明確村經(jīng)濟合作社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟聯(lián)合社的理事長應(yīng)在具有集體經(jīng)濟組織成員資格的人選中選舉產(chǎn)生。村黨支部書記為本集體經(jīng)濟組織成員，建議其兼任社區(qū)經(jīng)濟合作社理事長，但一般不宜同時再兼任村委會主任。為促進新型集體經(jīng)濟組織健康有序運行，完善村級治理體系，2016年上海已全面推進村民委員會與村級集體經(jīng)濟組織分賬管理。

3.創(chuàng)新工作體制

上海切實加強對全市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的領(lǐng)導(dǎo)，實行“一把手”工程，形成區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥、各相關(guān)職能部門全面參與的良好氛圍。建立了目標考核機制，把推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革作為黨委、政府重點工作予以推進，并納入重要考核內(nèi)容，形成了由上而下的壓力傳導(dǎo)機制。各部門協(xié)同配合、共同推進，確保了改革順利推進。

4.注重持續(xù)發(fā)展

總結(jié)推廣松江區(qū)新橋鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織與漕河涇開發(fā)區(qū)組建公司法人、共同開發(fā)園區(qū)的成功經(jīng)驗，實現(xiàn)工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體、集約發(fā)展與合作共贏，促進集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮集體經(jīng)濟的優(yōu)越性?？偨Y(jié)奉賢區(qū)“百村公司”等經(jīng)驗，搭建集體經(jīng)濟發(fā)展平臺，推動集體經(jīng)濟發(fā)展。指導(dǎo)經(jīng)濟相對薄弱地區(qū)以經(jīng)濟合作社為主要形式，開展集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革。探索結(jié)合農(nóng)村綜合幫扶工作促進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，全面建立以份額為依據(jù)的分配機制，將改革紅利惠及集體經(jīng)濟組織成員，充分調(diào)動集體經(jīng)濟組織成員的積極性。

5.實現(xiàn)賦權(quán)于民

上海閔行區(qū)發(fā)揮了全國農(nóng)村改革試驗區(qū)先行示范作用，出臺了《村集體經(jīng)濟組織股權(quán)管理暫行辦法》，對完善農(nóng)村集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承六項權(quán)能提出了具體辦法，引導(dǎo)股權(quán)管理向制度化、規(guī)范化方向發(fā)展。在具體推進過程中，應(yīng)注重整體設(shè)計、分類推進：

（1）全面開展集體資產(chǎn)股份占有權(quán)、收益權(quán)試點。閔行區(qū)規(guī)定成員原則上僅在戶籍所在村集體經(jīng)濟組織享有股權(quán)，已完成改革的，要求建立健全股權(quán)證書登記管理制度，一般以戶為單位發(fā)放股權(quán)證書。股權(quán)證書應(yīng)詳細記載成員信息、股權(quán)初始登記、變更及收益分配等情況，為未來實行股權(quán)繼承創(chuàng)造條件。同時要求處理好集體股權(quán)收益分配與積累的關(guān)系，設(shè)置分配水平上限，確定合理分配比例，制定分配方案，收益多時應(yīng)適當控制分配額度，結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，實行以豐補歉。收益分配方案須報上一級集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會審核，再經(jīng)民主審議通過后，方可實施。

（2）有條件開展集體資產(chǎn)股份有償退出權(quán)、繼承權(quán)試點。閔行區(qū)明確農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)退出限定在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行，只有因大病、火災(zāi)、車禍或其他不可預(yù)見的災(zāi)難等特殊情況，經(jīng)街鎮(zhèn)集資委批準，村集體經(jīng)濟組織才可啟動實施股權(quán)有償退出。退出價格按上年度末審計的賬面凈資產(chǎn)計退。為避免矛盾，閔行區(qū)規(guī)定因特殊情況退出股權(quán)的成員享有回購權(quán)，回購價格按上年度末審計的賬面凈資產(chǎn)回購。鑒于知青只有勞動貢獻而無土地貢獻，明確規(guī)定知青份額應(yīng)退出。針對有些地方存在的崗位股，為體現(xiàn)公平性，閔行區(qū)倡導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部在利益面前退一步，要求將已設(shè)的崗位股逐步清退。對股權(quán)轉(zhuǎn)讓的受讓人總持股額度，閔行區(qū)也作出規(guī)定，不得超過受讓時本集體經(jīng)濟組織成員平均持股額的五倍，防止“一股獨大”。對于如何保障新增人員的利益，閔行區(qū)規(guī)定，法定繼承人為本集體經(jīng)濟組織成員的，按照法定順序繼承股權(quán)；法定繼承人為非本集體經(jīng)濟組織成員的，有兩種選擇：一是被繼承人可以繼承，但繼承的權(quán)屬受限。二是所持股權(quán)原則上由本集體經(jīng)濟組織回購或轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟組織其他成員。無繼承人的，被繼承人所持股權(quán)歸集體經(jīng)濟組織所有。閔行區(qū)的這一規(guī)定，既合情又合理，破解了農(nóng)村集體資產(chǎn)股份單純以繼承法為依據(jù)的難題。

（3）慎重開展集體資產(chǎn)股份抵押權(quán)、擔保權(quán)試點。閔行區(qū)借鑒先行地區(qū)在股權(quán)抵押擔保方面的做法，結(jié)合自身實際，明確股權(quán)抵押價值測算應(yīng)以股權(quán)預(yù)期收益為依據(jù)，農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)抵押擔保采用授信額度方式。同時明確，當借款人不能如約歸還貸款本息時，可由第三方擔保公司，也可由區(qū)、鎮(zhèn)財政部門建立的股權(quán)抵押貸款風(fēng)險基金，承擔一定比例的不良貸款風(fēng)險。

推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革任重而道遠，未來上海將在完善股權(quán)權(quán)能、加強地方立法等方面繼續(xù)探索，繼續(xù)當好全國農(nóng)村改革的先行者和排頭兵。

（作者系上海市委農(nóng)辦研究室主任）

編輯：張涵

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A

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.04.018