提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率的難點(diǎn)與對(duì)策

◎劉合光 陳玨穎 蔡鴻毅

新型城鎮(zhèn)化是拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)力。從公共權(quán)力和政府責(zé)任角度來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率的三大核心難點(diǎn)在于戰(zhàn)略格局不清晰、任務(wù)分解不到位和責(zé)任意識(shí)不明確?！笆濉睍r(shí)期要切實(shí)提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，必須做到統(tǒng)籌布局戶籍人口城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，合理分解戶籍人口城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略任務(wù)，全面樹(shù)立深度推進(jìn)戶籍人口城鎮(zhèn)化的責(zé)任意識(shí)。

城鎮(zhèn)化率；難點(diǎn)；對(duì)策

戶籍人口城鎮(zhèn)化率直接反映城鎮(zhèn)化的健康程度。自1990年以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化一直在快速前行，城市面積擴(kuò)大9倍以上。然而，土地、空間城鎮(zhèn)化發(fā)展與人口城鎮(zhèn)化發(fā)展嚴(yán)重失衡，常住人口城鎮(zhèn)化率增加不足3倍，戶籍人口城鎮(zhèn)化率增加倍數(shù)更低，不到2倍。2016年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為57.35%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為41.2%，兩者之間存在著16.15個(gè)百分點(diǎn)的差距。這表明我國(guó)城鎮(zhèn)化的質(zhì)量還不高，城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)顩r還不太健康。提高我國(guó)城鎮(zhèn)化的質(zhì)量水平和健康程度，迫切需要提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。實(shí)際上，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，具有更深遠(yuǎn)的政策內(nèi)涵和現(xiàn)實(shí)價(jià)值，是建設(shè)全面小康社會(huì)惠及更多人口的內(nèi)在要求，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的首要任務(wù)，是擴(kuò)大內(nèi)需、改善民生的重要舉措。根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率2020年將達(dá)到45%左右，比2015年高5.1個(gè)百分點(diǎn)，年均需要提高1.02個(gè)百分點(diǎn)（相當(dāng)于年均轉(zhuǎn)戶1400多萬(wàn)人），因此，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率的任務(wù)還比較艱巨。

主要難點(diǎn)

當(dāng)前我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率面臨的障礙主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是城鎮(zhèn)化規(guī)模巨大。要縮小戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距，需要促進(jìn)約2.2億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，相當(dāng)于全球人口第四大國(guó)家印度尼西亞整體實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。二是政府部門、企業(yè)和個(gè)體要承擔(dān)巨大的人口城鎮(zhèn)化成本。單就公共成本而言，其金額也是巨大數(shù)目。有關(guān)研究估計(jì)，農(nóng)民市民化的人均公共成本約13.1萬(wàn)元，粗略計(jì)算，到2030年3.9億農(nóng)民市民化所需公共成本約51萬(wàn)億元，約為2015年我國(guó)GDP的3/4。三是均衡實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化的目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)存在差距。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總體上愿意集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)（如三大經(jīng)濟(jì)圈）實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，然而發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口輸入地政府不愿意承擔(dān)大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化成本。

當(dāng)前戶籍人口城鎮(zhèn)化的主要進(jìn)展包括：各?。▍^(qū)、市）在轄區(qū)范圍內(nèi)基本統(tǒng)一了居住證制度；分類制定了差別化落戶政策和梯次設(shè)置準(zhǔn)入條件，降低超大城市、特大城市落戶門檻；探索了成本分?jǐn)倷C(jī)制和財(cái)政支持政策；制定和實(shí)施了保護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益的政策措施。但是未來(lái)提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率面對(duì)的核心難題還沒(méi)有破解，需要國(guó)家層面付諸更大的努力。

1.戰(zhàn)略格局不清晰，導(dǎo)致國(guó)家意圖貫徹不夠給力

提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率是國(guó)家實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重大戰(zhàn)略舉措。在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)不景氣、歐美“去全球化”氣氛膨脹的背景下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)世界市場(chǎng)的指望不能過(guò)高，要把注意力從促進(jìn)出口轉(zhuǎn)向依靠擴(kuò)大內(nèi)需，把提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率作為擴(kuò)大內(nèi)需的重要抓手。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入中高速階段，我國(guó)要跨越中等收入陷阱，更要注重實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)，更加注重民生問(wèn)題，把提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率作為改善民生的重要舉措。提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率需要形成什么樣的國(guó)家戰(zhàn)略格局？國(guó)家層面須明確提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率的主戰(zhàn)場(chǎng)在哪里。當(dāng)前在小城鎮(zhèn)和中小城市，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真實(shí)落戶的效果并不明顯。筆者調(diào)查的湖北省宜城市總?cè)丝谟?0多萬(wàn)，但是2015年該市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)人數(shù)不足500人。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與轉(zhuǎn)入地政府之間存在著“想落不能落”與“能落不想落”的強(qiáng)烈意愿分歧，表明主戰(zhàn)場(chǎng)尚待明晰。青年一代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口首選奔向北上廣深，其次是省會(huì)城市。顯然，大城市應(yīng)該是與潛在城鎮(zhèn)居民的意愿保持一致的市民化主戰(zhàn)場(chǎng)，實(shí)施國(guó)家戰(zhàn)略意圖的戰(zhàn)略主力則應(yīng)是具有經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展?jié)摿Φ拇蠖际屑捌涑鞘腥φ?。因此，?guó)家層面不僅要明確主戰(zhàn)場(chǎng)和戰(zhàn)略主力，還要確定戰(zhàn)略新突破口和戰(zhàn)略奇兵，否則國(guó)家意圖就難以實(shí)現(xiàn)。

2.任務(wù)分解不到位，導(dǎo)致地方出現(xiàn)卸責(zé)現(xiàn)象

戰(zhàn)略落實(shí)依靠明確的任務(wù)分解，通過(guò)戰(zhàn)力與任務(wù)的匹配實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略意圖。如果沒(méi)有明確的任務(wù)分解標(biāo)準(zhǔn)，不形成到位和合理的任務(wù)分解，地方政府作為趨利避害的行動(dòng)主體，同樣存在避重就輕、不冒頭和不出戰(zhàn)的傾向。不明確戰(zhàn)略突破口和戰(zhàn)略奇兵，實(shí)施戰(zhàn)略意圖的新任務(wù)也就沒(méi)有主體來(lái)承擔(dān)。當(dāng)前一些地方糾纏于提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率的財(cái)政負(fù)擔(dān)機(jī)制，一方面利于厘清支出責(zé)任，另一方面卻為地方政府過(guò)度夸大成本、躲避主體責(zé)任提供了借口。

3.責(zé)任意識(shí)不明確，導(dǎo)致地方行動(dòng)遲緩

增強(qiáng)政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)和看齊意識(shí)，是加強(qiáng)黨的建設(shè)，堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，形成全黨的向心力、凝聚力和戰(zhàn)斗力的重大舉措。同樣，在落實(shí)國(guó)家推進(jìn)戶籍人口城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略意圖上，各地政府應(yīng)當(dāng)自覺(jué)增強(qiáng)這些意識(shí)，主動(dòng)承擔(dān)應(yīng)當(dāng)應(yīng)盡之責(zé)。當(dāng)前各地政府在《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》發(fā)出前后，積極在本轄區(qū)范圍內(nèi)推出戶籍改革措施，實(shí)施統(tǒng)一的居住證制度，為提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率奠定了制度基礎(chǔ)。各地政府行動(dòng)能否加速、能否進(jìn)一步提高當(dāng)?shù)氐膽艏丝诔擎?zhèn)化率，取決于其責(zé)任意識(shí)是否明確。我國(guó)過(guò)去城市管理能力有限，主要服務(wù)于工業(yè)化戰(zhàn)略，現(xiàn)在政府部門有能力而且有義務(wù)通過(guò)提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益進(jìn)行補(bǔ)償。只有明確自身的利益補(bǔ)償責(zé)任，明確自身承擔(dān)的落實(shí)國(guó)家推進(jìn)戶籍人口城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略意圖的責(zé)任，地方政府才會(huì)進(jìn)一步加快行動(dòng)，采取有力措施，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。

政策建議

“十三五”時(shí)期要切實(shí)提高我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率，必須做到統(tǒng)籌布局戶籍人口城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，合理分解戶籍人口城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略任務(wù)，全面樹(shù)立深度推進(jìn)戶籍人口城鎮(zhèn)化的責(zé)任意識(shí)。

1.統(tǒng)籌布局戶籍人口城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略

從全面建成小康社會(huì)高度，統(tǒng)籌布局戶籍人口城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，國(guó)家層面要明晰戰(zhàn)略意圖，形成戰(zhàn)略布局。

（1）確定戰(zhàn)略主戰(zhàn)場(chǎng)。建議采取實(shí)力匹配原則，經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的省（區(qū)、市）承擔(dān)更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口任務(wù)。我國(guó)三大經(jīng)濟(jì)圈，占據(jù)經(jīng)濟(jì)版圖1/3強(qiáng)，但是戶籍人口比重少，應(yīng)該承擔(dān)更多的戶籍人口城鎮(zhèn)化任務(wù)。同樣，省會(huì)城市占據(jù)一省經(jīng)濟(jì)版圖較多份額，可以和三大經(jīng)濟(jì)圈一起作為提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率的主戰(zhàn)場(chǎng)。

（2）確立戰(zhàn)略任務(wù)落實(shí)主體。建議主戰(zhàn)場(chǎng)和戰(zhàn)略突破口的當(dāng)?shù)卣疄閼?zhàn)略任務(wù)落實(shí)主體。

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（3）確定戰(zhàn)略奇兵和新突破口。奇兵是新增量，利于實(shí)現(xiàn)以增量帶動(dòng)存量的戰(zhàn)略目標(biāo)；新突破口是改革薄弱環(huán)節(jié)，確定二者有利于打破當(dāng)前地方政府推卸責(zé)任的僵局。建議奇兵為新增加中部地區(qū)直轄市、省會(huì)城市選址另立、設(shè)置大學(xué)鎮(zhèn)（千校千鎮(zhèn)、強(qiáng)校強(qiáng)鎮(zhèn)、一兩千個(gè)大學(xué)城）、設(shè)置企業(yè)總部鎮(zhèn)（萬(wàn)企萬(wàn)鎮(zhèn)、強(qiáng)企強(qiáng)鎮(zhèn)）。建議每省的新突破口一為居次席的城市，賦予試點(diǎn)政策和有關(guān)財(cái)政金融支持；二為每省除前兩位城市之外的與國(guó)外城市結(jié)對(duì)的姊妹城市，允許其采取向姊妹城市看齊的戶籍及公共服務(wù)政策，并賦予試點(diǎn)政策和有關(guān)財(cái)政金融支持。

2.合理分解戶籍人口城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略任務(wù)

依據(jù)確立主戰(zhàn)場(chǎng)的原理，設(shè)定任務(wù)分解的標(biāo)準(zhǔn)，形成政策與任務(wù)配套、財(cái)政金融支持措施與任務(wù)配套的任務(wù)分解套餐，合理、公平分解戰(zhàn)略任務(wù)，讓各省積極主動(dòng)領(lǐng)取分解的任務(wù)。建議任務(wù)分解標(biāo)準(zhǔn)為實(shí)力匹配標(biāo)準(zhǔn)和潛力匹配標(biāo)準(zhǔn)，主戰(zhàn)場(chǎng)的戶籍人口城鎮(zhèn)化率指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)實(shí)力看齊，顯著降低戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距；戰(zhàn)略奇兵和新突破口采取潛力匹配標(biāo)準(zhǔn)，戶籍人口城鎮(zhèn)化率指標(biāo)向城市發(fā)展?jié)摿Γㄎ磥?lái)人口規(guī)劃估算規(guī)模）看齊。建議繼續(xù)推進(jìn)“三掛鉤”政策，確保財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤，城鎮(zhèn)建設(shè)用地新增指標(biāo)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)掛鉤，中央基建投資安排與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤，保證地方政府在領(lǐng)取相應(yīng)的提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率任務(wù)時(shí)，獲得相應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、城鎮(zhèn)建設(shè)用地新增指標(biāo)和中央基建投資安排。

3.全面樹(shù)立戶籍人口城鎮(zhèn)化責(zé)任意識(shí)

促進(jìn)地方政府全面深入推進(jìn)戶籍人口城鎮(zhèn)化，強(qiáng)化地方政府提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率的責(zé)任意識(shí)，首先要靠黨中央和國(guó)務(wù)院強(qiáng)力引領(lǐng)，發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)對(duì)推進(jìn)落實(shí)該項(xiàng)戰(zhàn)略意圖的重大影響力和引領(lǐng)力；其次要依靠戰(zhàn)略布局的系統(tǒng)謀劃與部署，以及戰(zhàn)略任務(wù)的合理分解與匹配，形成公平發(fā)展、各盡其力、協(xié)力共建的戰(zhàn)略實(shí)施局面；再次依靠明確的考核制度，轉(zhuǎn)變唯GDP論的考核體系，把縮小戶籍/常住人口城鎮(zhèn)化率差距、擴(kuò)大城鎮(zhèn)化人口規(guī)模作為重要考核指標(biāo)，把戰(zhàn)略意圖落實(shí)到目標(biāo)考評(píng)和日常工作中去。

★本文系國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目《城鎮(zhèn)化對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響機(jī)理與對(duì)策研究》（編號(hào)：71673274）的階段性成果。

（作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所）

編輯：藺麗莉

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.04.010