強(qiáng)化制度建設(shè)維護(hù)中央權(quán)威

◎楊小軍

維護(hù)中央權(quán)威需要做好法規(guī)制度建設(shè)，用法治方式確保中央權(quán)威。具體可以從明確事權(quán)劃分、建立健全經(jīng)常性“對(duì)表”制度、強(qiáng)化垂直監(jiān)督和加強(qiáng)推進(jìn)干部培訓(xùn)等方面著手，確保黨中央的政策得到全面貫徹落實(shí)。

中央權(quán)威；明確事權(quán)；垂直監(jiān)督

中共十八屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》（簡(jiǎn)稱《準(zhǔn)則》）明確要求，維護(hù)黨中央權(quán)威，加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一。十八大以來，黨中央確立習(xí)近平總書記為黨中央的核心、全黨的核心。維護(hù)習(xí)近平同志的核心地位就是維護(hù)黨中央權(quán)威，兩者是統(tǒng)一的。維護(hù)中央權(quán)威要貫徹“四個(gè)意識(shí)”和“四個(gè)服從”，尤其要落實(shí)看齊意識(shí)。增強(qiáng)看齊意識(shí)就是堅(jiān)決維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威，全黨要自覺向習(xí)近平總書記看齊，向黨的理論和路線方針政策看齊，向黨中央決策部署看齊。但是，僅僅停留在意識(shí)層面是不夠的，維護(hù)中央權(quán)威需要搞好法規(guī)制度建設(shè)，用法治方式確保中央權(quán)威。

明確事權(quán)劃分，確保大政方針出中央

中共十八屆三中全會(huì)作出《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，把中央與地方之間的事權(quán)劃分和確定列為全面深化改革的重要內(nèi)容。事權(quán)指特定層級(jí)政府承擔(dān)公共事務(wù)的職能、責(zé)任和權(quán)力，其劃分和運(yùn)行關(guān)乎國家普遍利益與地方特殊利益，中央權(quán)力與地方權(quán)力的配置結(jié)構(gòu)。央地事務(wù)的權(quán)力配置一般遵循“以事定權(quán)、權(quán)隨事配”的原則。中央政府的事務(wù)領(lǐng)域基本上涵蓋主權(quán)事務(wù)、需要全國統(tǒng)一的事務(wù)、制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)宏觀政策、一般性行政管理、大部分全國性事業(yè)或重大特殊工程。

當(dāng)下我國各級(jí)政府事權(quán)亟須規(guī)范化、法律化，中央和地方事權(quán)劃分不清給國家治理帶來了潛在風(fēng)險(xiǎn)。一是事權(quán)劃分缺乏法律規(guī)范。我國僅在憲法中規(guī)定“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，同時(shí)授權(quán)國務(wù)院規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市國家行政機(jī)關(guān)的具體職權(quán)劃分。實(shí)踐中，多以文件形式處理各級(jí)政府間事權(quán)關(guān)系，缺乏必要的法律約束力。二是事權(quán)劃分不清晰，除對(duì)外事務(wù)、國防建設(shè)歸屬中央外，各級(jí)政府的職責(zé)往往“上下一般粗”，職權(quán)管理范圍并沒有很大區(qū)別，導(dǎo)致上下級(jí)工作缺乏協(xié)調(diào)性，易出現(xiàn)自行其是和各自為政的現(xiàn)象。三是部分事權(quán)劃分不合理，中央和地方事權(quán)錯(cuò)位，中央過多陷入地方具體事務(wù)，對(duì)事關(guān)國家利益和要素自由流動(dòng)的事務(wù)統(tǒng)領(lǐng)不夠，制約了國家統(tǒng)一市場(chǎng)、司法公正和公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)實(shí)中還存在一些事權(quán)執(zhí)行不規(guī)范，部分領(lǐng)域事權(quán)執(zhí)行變形走樣的情形。

為維護(hù)中央權(quán)威，確保大政方針出中央，必須推進(jìn)事權(quán)劃分的規(guī)范化和法律化。一是在憲法中明確事權(quán)劃分原則，對(duì)中央和地方專有事權(quán)、共有事權(quán)和委托事權(quán)等形態(tài)作出原則性規(guī)定。二是明確中央和地方事權(quán)劃分必須以黨規(guī)和法律為載體。明確在行政法規(guī)與地方性法規(guī)不一致時(shí)，由黨中央、全國人大常委會(huì)以事權(quán)劃分為依據(jù)確定適用問題。推進(jìn)與政府事權(quán)劃分相匹配、與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，明確司法權(quán)是中央事權(quán)的性質(zhì)，保證事權(quán)劃分的有效性與司法的公正性。三是以憲法事權(quán)劃分原則為指導(dǎo)，通過立改廢等形式，在各相關(guān)單行法律中具體規(guī)定該領(lǐng)域事務(wù)的事權(quán)劃分，明確中央事權(quán)、中央和地方共管事權(quán)和地方事權(quán)。

2016年8月出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（簡(jiǎn)稱《意見》），要求合理劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，堅(jiān)持財(cái)政事權(quán)由中央決定，中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分爭(zhēng)議由中央裁定，已明確屬于省以下的財(cái)政事權(quán)劃分爭(zhēng)議由省級(jí)政府裁定。這是1994年分稅制改革后的首個(gè)央地事權(quán)劃分意見。中央和地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任直接涉及央地事務(wù)的管理邊界和責(zé)任。哪些事務(wù)歸中央承擔(dān)，哪些支出該由地方承擔(dān)，又有哪些事務(wù)和支出歸中央與地方共同完成，《意見》都予以明確規(guī)定?！兑庖姟返某雠_(tái)是對(duì)中央和地方事權(quán)劃分的有益探索，建議以此為契機(jī)劃分央地事權(quán)，明確大政方針出中央。

建立健全經(jīng)常性“對(duì)表”制度，確保及時(shí)糾偏

維護(hù)黨中央權(quán)威要做到令行禁止，還必須建立健全制度規(guī)章，要經(jīng)?！皩?duì)表”，推進(jìn)常態(tài)化請(qǐng)示與匯報(bào)制度的建立，以確保方針政策不脫離中央軌道。習(xí)近平總書記指出：“請(qǐng)示報(bào)告制度是我們黨的一項(xiàng)重要制度，是執(zhí)行黨的民主集中制的有效工作機(jī)制，也是組織紀(jì)律的一個(gè)重要方面?！薄稖?zhǔn)則》明確提出“全黨必須嚴(yán)格執(zhí)行重大問題報(bào)告制度”，按照規(guī)定，全國人大、國務(wù)院、全國政協(xié)，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，最高人民法院、最高人民檢察院，中央和國家機(jī)關(guān)各部門，人民軍隊(duì)，各人民團(tuán)體，各省、自治區(qū)、直轄市，其黨委（黨組）要定期向黨中央報(bào)告工作。研究涉及全局的重大事項(xiàng)或作出重大決定要及時(shí)請(qǐng)示報(bào)告，執(zhí)行黨中央重要決定的情況要專題報(bào)告。遇有突發(fā)性重大問題和工作中重大問題要及時(shí)向黨中央請(qǐng)示報(bào)告，除情況緊急必須臨機(jī)處置并迅速報(bào)告外，不準(zhǔn)先斬后奏。省、自治區(qū)和直轄市黨委在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，同級(jí)各個(gè)組織中的黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺接受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)、向同級(jí)黨委負(fù)責(zé)，重大事項(xiàng)和重要情況及時(shí)向黨委請(qǐng)示報(bào)告。這些新要求新規(guī)定的制定和執(zhí)行，對(duì)維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、確保黨中央政令暢通無疑會(huì)起到重要保障作用。中央層面的請(qǐng)示報(bào)告制度，確保了中央意志的貫徹和黨統(tǒng)領(lǐng)一切的核心地位，維護(hù)了中央權(quán)威，徹底否定了事前不請(qǐng)示、事后不報(bào)告的不正之風(fēng)。

對(duì)基層而言，也必須在基層黨委和政府中推行請(qǐng)示報(bào)告制度，不折不扣地執(zhí)行定期匯報(bào)、專題報(bào)告、突發(fā)和重大問題及時(shí)請(qǐng)示報(bào)告制度。以往出于對(duì)當(dāng)?shù)匦蜗蠡蜃陨砝娴木S護(hù)，一些官員在出現(xiàn)突發(fā)事件后習(xí)慣性地“捂蓋子”，結(jié)果由于決策錯(cuò)誤或延遲，造成更加慘重的損失，極大地破壞了黨和政府的公信力，教訓(xùn)深刻?；鶎咏⒊B(tài)化請(qǐng)示報(bào)告制度，層層向上，使上級(jí)和中央能及時(shí)了解社情民意和基層狀況，能正確評(píng)估現(xiàn)狀，作出正確決策。同時(shí)，基層對(duì)在工作中“吃不準(zhǔn)”的政策和方針，通過報(bào)告請(qǐng)示制度能更準(zhǔn)確地理解中央政策，領(lǐng)會(huì)中央意圖，及時(shí)糾偏，避免造成更大的損失。

強(qiáng)化垂直監(jiān)督，確保中央明察秋毫

強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，是黨的十八屆三中全會(huì)提出的全面深化改革的重要目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，須最大限度地發(fā)揮各監(jiān)督主體的職能作用，形成有利于加強(qiáng)監(jiān)督合力的體制機(jī)制，使對(duì)權(quán)力的監(jiān)督走向日?；⒊B(tài)化。

在當(dāng)下的監(jiān)督體系環(huán)境中，垂直監(jiān)督體制作為中央對(duì)地方調(diào)控的重要手段需要不斷強(qiáng)化。垂直監(jiān)督體制與屬地監(jiān)督相對(duì)，屬地監(jiān)督機(jī)制通常實(shí)行同級(jí)地方黨委或政府和上級(jí)部門的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，以同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為主。上級(jí)主管部門負(fù)責(zé)管理業(yè)務(wù)“事權(quán)”，地方政府負(fù)責(zé)管理“人、財(cái)、物”。垂直監(jiān)督模式在監(jiān)管層級(jí)、組織形式和工作方式上實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新突破，嘗試克服“同級(jí)監(jiān)督難、上級(jí)監(jiān)督遠(yuǎn)、監(jiān)督力量分散、監(jiān)督效能逐級(jí)弱化”的難題。

鶴舞樓頭 賈云龍/攝

在統(tǒng)計(jì)、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、安監(jiān)和司法等領(lǐng)域強(qiáng)化垂直體制，有著符合法治原則、強(qiáng)化監(jiān)督職能、體系機(jī)構(gòu)清晰、職責(zé)分工明確和機(jī)構(gòu)權(quán)威的優(yōu)勢(shì)。垂直監(jiān)督模式調(diào)整了監(jiān)督工作的層級(jí)管理，縮短了監(jiān)督鏈條。上級(jí)組織對(duì)下級(jí)組織直接監(jiān)督的形式，實(shí)施人、財(cái)、物自上而下的統(tǒng)一垂直管理，便于擺脫地方保護(hù)主義的干擾而秉公辦事，使監(jiān)督機(jī)關(guān)更具權(quán)威性和獨(dú)立性。

加強(qiáng)中央大政方針貫徹落實(shí)，大力推進(jìn)干部培訓(xùn)

在地方調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層存在不能準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)中央政策和精神，甚至過度解讀、曲解歪曲中央政策的現(xiàn)象。出現(xiàn)這一現(xiàn)象有的是由于基層領(lǐng)導(dǎo)干部自身認(rèn)知能力的限制，有的是因?yàn)橹醒刖窈痛笳结樥邲]有被準(zhǔn)確傳達(dá)。

為解決這一問題，對(duì)中央政策應(yīng)確保原汁原味不能層層加碼。每一層級(jí)政府在傳達(dá)中央政策時(shí)，可能存在通過指標(biāo)杠桿推動(dòng)政策實(shí)施，在任務(wù)期限、任務(wù)量及各項(xiàng)指標(biāo)方面，都層層加碼的現(xiàn)象。建議對(duì)于重大問題和事項(xiàng)明確規(guī)定只有黨中央擁有解釋權(quán)。確保黨的大政方針政策能直達(dá)基層，基層能接收到中央最新、最完整和最準(zhǔn)確的信息。

基層黨組織機(jī)能弱化也會(huì)導(dǎo)致黨中央政策不能有效執(zhí)行。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，貫徹黨要管黨、從嚴(yán)治黨的方針必須扎實(shí)做好基層黨組織工作。基層黨組織擔(dān)負(fù)著團(tuán)結(jié)黨員貫徹黨的理論和路線方針，發(fā)揮執(zhí)行黨中央政策戰(zhàn)斗堡壘的作用。當(dāng)前基層黨組織存在凝聚力減弱、組織生活不夠正常和黨員作用發(fā)揮不明顯等問題，因此加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)必須不斷創(chuàng)新基層黨建工作，加強(qiáng)黨委對(duì)意識(shí)形態(tài)工作的領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部“四個(gè)意識(shí)”，落實(shí)看齊意識(shí)，讓中央精神入腦入心，對(duì)中央政策自覺在行動(dòng)中予以貫徹落實(shí)。將基層黨建作為干部考核的依據(jù)之一，對(duì)黨建弱化的領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)肅問責(zé)。

貫徹中央大政方針需要加強(qiáng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)的力度和深度，建立長效的任職、進(jìn)修培訓(xùn)制度。干部培訓(xùn)方面，應(yīng)增加中央大政方針內(nèi)容，強(qiáng)化大政方針培訓(xùn)力度，使各級(jí)干部及時(shí)、系統(tǒng)地領(lǐng)會(huì)中央大政方針的精神實(shí)質(zhì)，掌握正確貫徹落實(shí)大政方針的思路，增強(qiáng)解決實(shí)際工作問題的本領(lǐng)。另外，針對(duì)當(dāng)前干部培訓(xùn)資源分配不均，培訓(xùn)機(jī)會(huì)和優(yōu)質(zhì)培訓(xùn)資源下沉不夠，基層對(duì)培訓(xùn)學(xué)習(xí)沒有充分重視，培訓(xùn)水平較低以及基層干部培訓(xùn)機(jī)會(huì)少的現(xiàn)象，國家要加強(qiáng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)力度，制訂統(tǒng)一的培訓(xùn)計(jì)劃，將其納入黨校和行政學(xué)院培訓(xùn)體系。突出抓好基層主要領(lǐng)導(dǎo)、班子成員的培訓(xùn)，把“一把手”培訓(xùn)放在優(yōu)先位置，以堅(jiān)定“四個(gè)意識(shí)”、增強(qiáng)執(zhí)政本領(lǐng)為重點(diǎn)，提高他們駕馭全局、科學(xué)決策、學(xué)習(xí)和貫徹黨中央政策等方面的能力，幫助他們更好地履行職責(zé)。推進(jìn)基層普通公務(wù)員的輪訓(xùn)計(jì)劃，結(jié)合本地區(qū)工作實(shí)際，進(jìn)行有針對(duì)性的培訓(xùn)，提升基層公務(wù)員依法行政、運(yùn)用知識(shí)解決實(shí)際工作中難題的能力。

（作者單位：國家行政學(xué)院法學(xué)教研部）

編輯：馬振東

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.04.009