李棉管 姚媛

回報遞增、體制鎖定與中國社會工作職業(yè)化
——一個歷史制度主義的分析框架

李棉管 姚媛

近年來，盡管中央及各地方政府都在大力倡導(dǎo)和鼓勵中國社會工作職業(yè)化發(fā)展，但其實際推進依舊緩慢，這一現(xiàn)象著實令人費解。從歷史制度主義分析，該矛盾現(xiàn)象是制度變遷中路徑依賴的結(jié)果。中國社會工作職業(yè)化過程的路徑依賴通過兩種具體機制而實現(xiàn)：一方面，由于“回報遞增”機制的作用，龐大的行政性非專業(yè)社會工作對于公共資源的優(yōu)先占有使專業(yè)社會工作的發(fā)展空間受限；另一方面，由于“體制鎖定”原理的存在，處在“雙重弱勢”的制度地位的專業(yè)社會工作既難以滿足生產(chǎn)主義福利體制的需求，也難以為社會工作的職業(yè)化發(fā)展?fàn)幦「嗟馁Y源。

社會工作職業(yè)化 制度變遷 回報遞增 體制鎖定 歷史制度主義

李棉管，浙江師范大學(xué)法政學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師（浙江金華 321004）；姚 媛，中共桐鄉(xiāng)市委黨校教師，碩士（浙江桐鄉(xiāng) 314599）。

一、問題提出

回顧中國社會工作職業(yè)化發(fā)展的軌跡，我們可以發(fā)現(xiàn)一個令人費解的現(xiàn)象：政府一直在強力推進社會工作職業(yè)化，但是其現(xiàn)實進展卻極為緩慢。為什么政府提供了強力支持，但“社會工作的春天”卻沒能真正到來？

與西方來自社會需求的漸進式發(fā)展不同，社會工作在中國的發(fā)展是在黨和政府的強有力推動下進行的。2006年，在黨的十六屆六中全會上，中央明確提出“造就一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的社會工作人才隊伍，是構(gòu)建社會主義和諧社會的迫切需求”，黨中央的這一重大決定首次把對社會工作人才隊伍的建設(shè)提到了中央決策的高度。2007年7月，民政部下發(fā)了《民政部關(guān)于確定社會工作人才隊伍建設(shè)試點地區(qū)和單位的通知》；2008年6月，人事部人事考試中心和民政部相關(guān)負(fù)責(zé)機構(gòu)在全國舉辦了首屆社會工作師、助理社會工作師職業(yè)水平考試；2010年6月，經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)，由新華社授權(quán)全文播發(fā)了《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》；2011年11月，中央十八部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)的意見》；2012年6月20日，全國政府購買社會工作服務(wù)戰(zhàn)略研討會在浙江嘉興召開，這是民政部首次組織研究政府購買社會工作服務(wù)問題的全國性會議。

各級地方政府積極響應(yīng)上級號召，紛紛出臺相關(guān)政策文件，鼓勵當(dāng)?shù)厣鐣ぷ髀殬I(yè)化發(fā)展。早在2003年，上海就已經(jīng)出臺了《上海市社會工作職業(yè)資格認(rèn)證暫行辦法》。2007年，深圳市出臺了《深圳市社會工作者職業(yè)水平評價實施方案（試行）》《社會工作人才教育培訓(xùn)方案（試行）》《深圳市社會工作專業(yè)崗位設(shè)置方案（試行）》等多個實施方案，致力于初步實現(xiàn)社會工作的專業(yè)化與職業(yè)化發(fā)展。2009年，北京市民政局發(fā)布了《北京市民政局關(guān)于貫徹落實民政部〈社會工作者職業(yè)水平證書登記辦法〉的實施意見》。在浙江、福建、湖北、山西、內(nèi)蒙古、重慶等地，近年來也出臺了相應(yīng)的社會工作人才隊伍建設(shè)政策。

然而，現(xiàn)實情況是除了京滬粵三地外，社會工作職業(yè)化在大陸其它地區(qū)的發(fā)展卻很緩慢，沒能達到政府預(yù)期的水準(zhǔn)。盡管相關(guān)的政策文件時有出臺，但是社會工作職業(yè)化的實際進程卻跟不上這些政策文件的步伐，社會工作職業(yè)化的實際成效滯后于政策進程的現(xiàn)象較為明顯。政府的強力推動和社會工作職業(yè)化的滯后現(xiàn)狀所形成的落差，給研究者提出了極具價值的研究話題：既然政府掌握至關(guān)重要的政治合法性和公共資源，為何在中國政府大力給予相關(guān)政策支持的前提下，中國社會工作的職業(yè)化發(fā)展還會滯后？社會工作職業(yè)化的現(xiàn)實狀況揭示了怎樣的制度變遷路徑？

二、文獻回顧與分析框架

盡管國內(nèi)關(guān)于“社會工作職業(yè)化”的研究已經(jīng)不少，但是研究者對“社會工作職業(yè)化”的概念界定仍然沒有取得共識，多數(shù)研究在模糊意義上籠統(tǒng)地使用該詞。研究者常常引用Greenwood（1957）有關(guān)界定“職業(yè)”的五個條件——理論體系、專業(yè)權(quán)威、專業(yè)認(rèn)可、專業(yè)價值和專業(yè)文化——作為判斷社會工作職業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)，而這些標(biāo)準(zhǔn)其實是關(guān)于“社會工作專業(yè)化”的標(biāo)準(zhǔn)而非“社會工作職業(yè)化”的標(biāo)準(zhǔn)。另外一些學(xué)者認(rèn)為“當(dāng)代中國社會工作的職業(yè)化進程大體分為社會工作專業(yè)教育及專業(yè)組織初步發(fā)展、職業(yè)化學(xué)術(shù)討論逐漸開展、職業(yè)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)逐漸發(fā)展出來等三個階段”（尹保華，2008），這一判斷混淆了“社會工作教育”、“社會工作專業(yè)”和“社會工作職業(yè)”的差異。比較而言，李迎生（2008a）從職業(yè)化的要素出發(fā)所進行的分析更接近“職業(yè)化”概念的本質(zhì)屬性，他認(rèn)為“社會工作職業(yè)化的基本要素包括職業(yè)區(qū)隔、職業(yè)資格、職稱體系、職業(yè)認(rèn)證、職業(yè)保護和監(jiān)管等。推進社會工作職業(yè)化，需要在對社會工作職業(yè)（社會工作者）的就業(yè)環(huán)境、崗位特征、數(shù)量規(guī)模及結(jié)構(gòu)層次等做出界定的基礎(chǔ)上建立健全社會工作職業(yè)制度體系”。因此，“社會工作職業(yè)化”實質(zhì)上指向一種制度變遷：國家建立一種新的職業(yè)制度體系，這一制度體系接納專業(yè)社會工作服務(wù)作為原來社會管理和社會服務(wù)方式的補充或替代。既然社會工作職業(yè)化的本質(zhì)屬性是制度變遷，那么制度分析的方法自然適用于該現(xiàn)象的分析。

（一）文獻回顧

從制度分析的角度歸納，學(xué)術(shù)界關(guān)于中國社會工作職業(yè)化推進緩慢的原因解釋大體可總結(jié)為三種解釋：效率邏輯、社會認(rèn)同邏輯和路徑依賴邏輯。

效率邏輯是理性選擇制度主義的核心原理。在理性選擇制度主義者看來，一種新的制度之所以會取代舊的制度，關(guān)鍵在于新制度比舊制度更有效率。新制度經(jīng)濟學(xué)的代表人物科斯、諾思和威廉姆森等認(rèn)為，制度變遷的目的在于節(jié)約交易成本，交易成本是決定一種政治或經(jīng)濟體制結(jié)構(gòu)的制度基礎(chǔ)。將這一原理應(yīng)用于中國社會工作職業(yè)化的研究，不少學(xué)者認(rèn)為，雖然專業(yè)社會工作在西方已經(jīng)被證明是社會管理和社會服務(wù)的有效制度安排，但是國內(nèi)社會工作實踐卻沒能展現(xiàn)這種專業(yè)優(yōu)勢。效率機制是制度變遷的根本邏輯，然而，盡管有著各級政府的強力推進，社會工作本身的效率優(yōu)勢并不明顯，所以中國社會工作職業(yè)化的制度變遷是緩慢的（童敏，2007；文軍，2009）。這類研究往往從分析中國社會工作的專業(yè)性和本土化的角度來分析效率低下的原因。研究者強調(diào)，中國社會工作教育的“土法上馬”和缺乏實務(wù)教學(xué)已經(jīng)嚴(yán)重影響了社會工作的專業(yè)性，這是導(dǎo)致社會工作實踐效率低下的重要原因（林卡，2009；文軍，2009）。另一些學(xué)者認(rèn)為中國社會工作教學(xué)和實踐過程中的西方移植導(dǎo)致“本土理論供給不足”，其結(jié)果是社會工作者解決本土社會問題的能力不足和針對性不強（李迎生，2008；童敏，2007）。在效率邏輯的支持者看來，只有增強社會工作本身的專業(yè)性和本土化水平，才能迎合政府對社會工作發(fā)展的期待，也唯有如此，才能讓社會工作獲得社會認(rèn)同，這是解決中國社會工作職業(yè)化問題的關(guān)鍵出路（李迎生，2008b；何雪松，2009、2012）。效率機制的解釋邏輯提出了一個重要的問題：中國的社會工作是否能夠高效而有針對性地解決當(dāng)前出現(xiàn)的各種社會問題？這無疑是影響中國社會工作發(fā)展的重要因素。但是恰恰在這個問題上，研究者出現(xiàn)了較大的分歧，王思斌指出，一些由高校教師領(lǐng)辦的社會工作機構(gòu)在降低社會管理的行政成本，為服務(wù)對象提供專業(yè)化的社會服務(wù)方面展現(xiàn)出了應(yīng)有的專業(yè)優(yōu)勢，甚至成為了一道“城市風(fēng)景”（王思斌，2013a），史柏年（2011）的跟蹤研究證明，“希望社工”在三年的災(zāi)后重建工作中已經(jīng)得到服務(wù)對象的充分認(rèn)可。由此可見，學(xué)術(shù)界對專業(yè)社會工作在中國應(yīng)用中的效率問題還存在較大爭議，因此采用“效率低下”這一判斷來解釋中國社會工作職業(yè)化推進緩慢有可能面臨“預(yù)設(shè)有誤”的風(fēng)險。

社會認(rèn)同邏輯是組織制度學(xué)派的核心觀點，它指的是“一個社會的文化觀念、法律制度可以塑造社會事實，對社會的所有成員產(chǎn)生影響”（周雪光，2003：75）。鮑威爾和迪馬吉奧認(rèn)為，社會認(rèn)同機制會通過強制性同形、模仿性同形和規(guī)范性同形三種方式進行擴散，導(dǎo)致組織的制度同形，對組織和行動者的制度選擇形成強大的約束力（DiMaggio&Powell，1983）。一些學(xué)者認(rèn)為中國社會工作的教育和實踐無不體現(xiàn)出模仿性同形的特點。中國社會的工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進程中出現(xiàn)了與西方社會工作誕生時類似的社會問題和社會需求，而西方國家采用社會工作這種專業(yè)技術(shù)有效地回應(yīng)了這些需求，從而使得社會工作被認(rèn)為是一種先進的社會管理和社會服務(wù)制度（林卡，2009）。這就對中國的社會管理者提出了一種社會認(rèn)同壓力：如果不采用社會工作這種制度安排，中國的社會管理制度就會被認(rèn)為是落后的、不入流的。在這一社會認(rèn)同壓力下，中國政府模仿性地引入社會工作制度安排（肖小霞、張興杰，2012）。社會認(rèn)同邏輯的一個研究優(yōu)勢在于，它不但能夠解釋制度的實質(zhì)性擴散，而且能夠解釋制度的形式性擴散，也就是說“制度擱置”現(xiàn)象是社會認(rèn)同邏輯的重要理論發(fā)現(xiàn)。制度擱置是指，各種組織受到社會認(rèn)同的強大壓力而不得不形式性采納某種制度安排，但是一旦制度建立滿足形式化需求之后卻被束之高閣，這種制度安排不會得到真正的實施。王思斌指出，要想促進中國社會工作的職業(yè)化發(fā)展，政府必須要從“形式承認(rèn)”走向“實質(zhì)承認(rèn)”，這恰恰是對“制度擱置”現(xiàn)象的回應(yīng)（王思斌，2013b）。社會認(rèn)同邏輯的確直接回應(yīng)了本文的問題：政府的口號很響亮是為了滿足社會認(rèn)同需求，但由于缺乏實質(zhì)性推進而出現(xiàn)了制度擱置現(xiàn)象，這是導(dǎo)致社會工作職業(yè)化緩慢的原因。這一理論視角的重要啟示在于，在政策分析中，政策過程比政策文本更為重要。但是這一解釋邏輯卻沒有回答一個重要問題：為何在中國社會工作職業(yè)化在推進過程中缺乏實質(zhì)性政策支持？對這一問題的忽視使得社會認(rèn)同邏輯的解釋顯得不徹底。

近些年來，“嵌入性”理論被引入社會工作職業(yè)化的研究，引發(fā)了大量的討論，這代表了該領(lǐng)域研究的第三種視角——路徑依賴邏輯。歷史制度主義的研究表明，在制度變遷的過程中，過去的制度安排在隨后的決策中會產(chǎn)生持續(xù)的建構(gòu)性影響，換句話來說，制度變遷體現(xiàn)了歷史的經(jīng)驗。政策制定和制度變遷往往是一種路徑依賴的過程（Thelen&Steinmo，1992）。研究者發(fā)現(xiàn)，中國社會工作職業(yè)化的推進過程無不與過去存在并持續(xù)至今的社會服務(wù)體系、公共資源分配體制和文化特征高度相關(guān)，因此，學(xué)術(shù)界用“體制嵌入”、“結(jié)構(gòu)嵌入”或“文化嵌入”等概念描述中國社會工作發(fā)展的特殊經(jīng)驗（熊躍根，2006；徐永祥，2009；王思斌，2011a）。嵌入性發(fā)展的一個重要結(jié)果是，社會工作不是替代性地挑戰(zhàn)原有的社會管理和社會服務(wù)制度，而是在原有制度安排內(nèi)尋求依附式發(fā)展，實現(xiàn)一種增量變革（王思斌，2011a）?！扒度胄浴边@一特殊經(jīng)驗使中國社會工作職業(yè)化發(fā)展體現(xiàn)出緩慢推進的特點，尤其在職業(yè)化初期更是如此。路徑依賴邏輯在解釋中國社會工作職業(yè)化滯后的原因時更具有現(xiàn)實性，事實上它也回應(yīng)了合法性邏輯所忽視的問題，即中國社會工作職業(yè)化之所以缺乏實質(zhì)性推進政策，根源在于路徑依賴。從這個角度說，路徑依賴邏輯既比效率邏輯更現(xiàn)實，又比合法性邏輯更深入。但是目前這一解釋模式依然存在一定的薄弱點。作為社會科學(xué)制度分析的三大流派之一，歷史制度主義在近二十余年里已經(jīng)致力于將其理論模型系統(tǒng)化，路徑依賴的具體機制已經(jīng)成為歷史制度主義必不可少的分析要素，但是國內(nèi)的相關(guān)研究仍然在籠統(tǒng)意義上使用“路徑依賴”等概念，缺乏一個系統(tǒng)的分析框架。本文將致力于將“路徑依賴”的整體分析框架應(yīng)用于中國社會工作職業(yè)化的分析，建立一個清晰的分析框架。

（二）分析框架

與理性選擇制度主義的效率邏輯和社會學(xué)制度學(xué)派的合法性邏輯相對應(yīng)，歷史制度主義的核心機制是路徑依賴（path dependence）邏輯，其基本關(guān)注點是制度慣性：制度往往在延續(xù)與變遷之間保持一定的平衡，歷史中的制度安排會對日后的制度安排產(chǎn)生重大影響（彼得斯，2011：71；劉圣中，2010：126）。從長時段看，新近的制度與歷史上的制度或許存在重大差異，但是這些差異只不過是制度慣性在歷史中演變的結(jié)果，因此要理解當(dāng)前的制度需要從歷史中尋找解釋。

在技術(shù)變革史的經(jīng)濟學(xué)研究中，路徑依賴概念得到了初步闡釋。保羅（A.David Paul）指出技術(shù)變革中存在著一種正反饋機制（positive feedback），一旦某項技術(shù)被市場所采納，就會沿著固定的軌跡或路徑一直演化下去；即使有更具效率的技術(shù)出現(xiàn)，既定的演變路徑也很難被絕對打破。而后出現(xiàn)的回報遞增（increasing return）和鎖定（lock-in）兩個概念，使得路徑依賴從假設(shè)性理念轉(zhuǎn)變?yōu)闄C制性分析（劉和旺，2006）。而諾思（2008）的經(jīng)濟史分析則將路徑依賴從純粹的技術(shù)變革研究拓展到制度變革的研究。在諾思看來，經(jīng)濟制度變革之所以出現(xiàn)路徑依賴，其核心原理與技術(shù)變革一樣仍然是回報遞增。

在社會學(xué)的理論脈絡(luò)中，彼得·霍爾（Peter Hall）、彼得·卡岑斯坦（Peter Katzenstein）和西達·斯考克波（Theda Skocpol）等人的國家理論已經(jīng)包含了歷史制度主義的基本內(nèi)涵。直到西倫、斯坦莫等人創(chuàng)造性地提出了“歷史制度主義”概念，“歷史制度主義”才得到學(xué)術(shù)界的充分認(rèn)知，并成為了制度分析的三大主流學(xué)派之一（Thelen&Steinmo，1992）。但是直到2000年，保羅·皮爾遜相對清楚地闡釋了回報遞增在制度演變中的具體因素和過程，路徑依賴的分析方法才得到了框架式架構(gòu)（Pierson，2000）。

與諾斯的經(jīng)濟史分析一脈相承，皮爾遜認(rèn)為，回報遞增實際上是制度的自我強化機制，而制度的自我強化傾向主要根源于以下幾個原因：制度成本、利益群體和觀念框架。首先，制度的建立需要巨大的建設(shè)成本，而且制度的運行也需要大量的維持成本，因此隨著時間的延長，改變這一制度需要付出的成本更大；其次，制度一旦產(chǎn)生便劃分了利益群體，從既有制度中獲利的群體有著強烈的維持制度的意愿。更重要的是，利益群體越能熟知和利用既有制度，就越能從制度中獲取利益，這具有典型的累積效應(yīng)。最后，制度是一個體系，它不但提供行動規(guī)則，而且通過制度理念提供觀念框架，也就是說，一旦行動者接受了一套行動規(guī)則，實際上就已經(jīng)對制度所包含的理念有了一定認(rèn)知，而這種認(rèn)識事實上塑造了行動者的觀念邊界和思維空間。受到觀念邊界和思維空間的限制，行動者很難在邊界之外尋找到替代性制度變遷方案。

但是，相關(guān)的經(jīng)驗研究已經(jīng)證明，路徑依賴之所以會發(fā)生，除了“回報遞增”機制之外還有一種機制發(fā)生著重要的作用：體制鎖定（李棉管，2014）。體制鎖定的研究視角從某一項具體制度內(nèi)部轉(zhuǎn)向制度之間關(guān)系的分析。這一視角認(rèn)為，任何一項制度都不是單獨發(fā)揮作用，而是與其他各項制度相互配合，共同構(gòu)成制度之網(wǎng)，即制度矩陣。制度之間的相互依賴關(guān)系會對單項制度的變遷產(chǎn)生重要影響，于是，從某一單項制度開始的變革往往只能是邊際變革而非根本性變革，這樣就使得原有制度在延續(xù)與變革之間保持了一定的平衡。體制鎖定理論特別強調(diào)制度場域的三個特性，一是體制粘性。由于制度矩陣中各項制度之間存在依賴關(guān)系，各項制度難以擺脫其他制度實現(xiàn)單獨變遷，于是多項制度集合而成的制度場域往往具有穩(wěn)定性特征，這就是體制粘性。二是場域規(guī)制性。各項制度所構(gòu)成的體制或矩陣是任何一項具體制度生存和運作的環(huán)境，但是由于體制粘性的存在，單項制度的變革不得不在體制環(huán)境中尋求妥協(xié)式變遷。這種制度生存環(huán)境對于制度變遷的約束被稱為場域規(guī)制性。三是場域內(nèi)部的制度地位分化。每項制度規(guī)則在制度場域中的位置和地位是不一樣的，核心制度的變遷能夠激發(fā)相關(guān)制度發(fā)生配合性變遷，邊緣制度的變遷則更受制于場域中其他制度（尤其是核心制度）的形態(tài)，制度場域中的各項具體制度地位的分化使得不同的制度的變遷路徑具有顯著差異。

“回報遞增”機制分析了制度運作的社會后果，聚焦于某一項具體制度及其運作，是一種典型的內(nèi)部視角；“體制鎖定”機制集中研究該制度與其他制度的關(guān)系，將制度矩陣作為分析的焦點，是一種典型的外部視角。這種視角的結(jié)合為我們研究路徑依賴和制度慣性提供了更完整的解釋?；谝陨戏治?，本文的分析框架得以建立（如下圖所示）。

三、回報遞增與社會工作職業(yè)化困境

社會工作從本質(zhì)上來說是一套解決社會問題、提供社會福利的理念和方法。從這個角度上來說，在西方的專業(yè)社會工作被再次引入中國之前，本土性的社會工作就已經(jīng)存在，因為原有的一套解決社會問題、提供社會福利的方法一直在發(fā)揮作用。當(dāng)前所討論的“社會工作職業(yè)化”雖然主要指的是專業(yè)社會工作的發(fā)展，但是對于它的討論絕不能離開原有的解決社會問題的模式而空談（王思斌，2011a）。因此，中國的社會工作制度向來包含兩個方面：專業(yè)社會工作和本土社會工作。

（一）制度成本、利益群體與變遷難題

雖然在20世紀(jì)80年代末期以前，作為一個專業(yè)的社會工作被長期取消了，但是社會問題卻不會因為社會工作的取消而消亡，因此政府必須建立一套工作模式來應(yīng)對社會需求。一種行政性的社會問題解決模式應(yīng)運而生。與西方專業(yè)社會工作概念不同，由于歷史、體制和政治的原因，中國的本土社會工作大體被認(rèn)為包括思想政治工作、群眾工作、民眾服務(wù)工作在內(nèi)的集合體，而這些工作是通過行政化體系而運作的。王思斌認(rèn)為，“本土性社會工作指的是對某種助人模式（包括理念、過程和方法）的判斷和認(rèn)定，即指那些土生土長的、發(fā)揮著有效的助人功能的制度化的行動過程。那些生長于本土的、與其經(jīng)濟、政治和社會制度以及文化傳統(tǒng)相適應(yīng)的有效的、制度化的助人模式可稱為本土性社會工作”（王思斌，2011b）。

奠基于計劃經(jīng)濟的福利體制，滿足民眾福利需求尤其是困難群眾的福利需求往往依托政府系統(tǒng)中比較基層的工作人員來實現(xiàn)的。分布在民政系統(tǒng)、社會保障系統(tǒng)、工會系統(tǒng)和婦聯(lián)系統(tǒng)的政府工作人員，其重要的職能是有針對性地滿足特定對象的福利需求。除此之外，長期以來承擔(dān)著直接福利職責(zé)的城市社區(qū)和農(nóng)村村莊，雖然不是嚴(yán)格意義上的行政系統(tǒng)，但是卻是實質(zhì)意義上的行政系統(tǒng)的延伸。隨著社會工作教育在國內(nèi)的普及，在政府和黨委內(nèi)部也出現(xiàn)了“社會工作委員會”“社會工作部”和“社會工作科”等直接以社會工作命名的分支部門，但大體上仍然是行政性社會工作在新形勢下的流變。行政性非專業(yè)社會工作的總體特征是：第一，運用公共資源尤其是財政資源滿足福利需求；第二，運用非專業(yè)化方法尤其是利用行政手段解決社會問題；第三，作為行政系統(tǒng)的一部分，工作人員不得不承受來自行政系統(tǒng)的考核，因此“向上負(fù)責(zé)”是一個普遍現(xiàn)象。

不得不承認(rèn)，中國政府為探索和建立這一整套行政性社會工作體系付出了巨大的制度成本，在解決社會問題和提供社會福利的同時，也建立起了一個相對龐大的從事社會福利的群體。隨著制度的運行，它的成本在不斷增加，因為舊的社會問題依然存在，而新的社會問題又不斷出現(xiàn)，于是行政性福利體系只能“攤大餅”式的拓展以應(yīng)對新的需求。制度成本已經(jīng)付出，而新的替代性制度的有效性尚不明確，在變革成本與變革收益的綜合比較中，相對保守的“嵌入性”視角往往是比較“穩(wěn)妥”的選擇：將專業(yè)社會工作部分地吸納到原有的福利體系中來。

另一方面，福利體系還在塑造著利益群體，這些直接或間接與福利提供相關(guān)的部門系統(tǒng)或從原有的福利體系中獲得利益的社會群眾都對原有的體系采取維護的態(tài)度。高夫（Ian Gough）指出，在一個由政府主導(dǎo)的福利體制中，隨著社會福利的擴張，福利體系工作團隊的擴張幾乎是一件無法避免的事情（奧菲，2006：9）。更為重要的是，在基層政府和地方政府行政人員晉升的“錦標(biāo)賽體制”（周飛舟，2009）中，與社會福利相關(guān)的行政體系自然要想方設(shè)法擴大自己的支配范圍以凸顯自身的行政績效?，F(xiàn)在國內(nèi)較為流行的社會工作崗位性質(zhì)主要有兩種：第一種是在體制內(nèi)讓渡空間，即在不改變現(xiàn)有的政策與制度框架的前提下，在新的政策與制度框架和新的領(lǐng)域內(nèi)推進社會工作職業(yè)化發(fā)展，比如，在一些政府崗位中縮減舊名額或增加新名額以新招聘一批專業(yè)社會工作人員從事相關(guān)工作；另一種方式是在現(xiàn)有的體制內(nèi)輸入社會工作元素，在現(xiàn)有的政策和制度框架內(nèi)嵌入相關(guān)政策、項目與服務(wù)，為社會工作爭取領(lǐng)域與空間，如政府購買社會工作服務(wù)，在政府與社會之間構(gòu)建起一種新的辦事渠道。但是上述兩種空間爭取方式都必須以不沖擊原有福利體系所塑造的利益群體為前提。

因此，專業(yè)社會工作在發(fā)展的過程中不得不面對原有的行政性非專業(yè)社會工作制度所帶來的制度成本和利益群體所產(chǎn)生的制度變遷障礙。專業(yè)社會工作只能在原有的行政性非專業(yè)社會工作所“允許”的范圍內(nèi)尋求一個發(fā)展空間。

（二）觀念框架與認(rèn)知限定

觀念框架邏輯是指制度制定者身處于一定的主流認(rèn)知氛圍之中，主流思想觀念為制度制定者設(shè)定了認(rèn)知框架和變遷邊界，行動者只能在此框架內(nèi)進行策略選擇，而根本想象不到觀念框架之外的其他選擇，即便其他選擇可能更有效率，它們也不能進入制度制定者的視野。這樣一種邏輯就導(dǎo)致了制度變遷的延續(xù)性：盡管制度的具體規(guī)則會發(fā)生演變，但是制度核心價值依然得到延續(xù)。當(dāng)然，制度巨變也是現(xiàn)實存在的，但是制度巨變的前提是認(rèn)知范式的巨變（Hay，2001）。

深受中國原有制度安排的影響，中國人頭腦中有一套固定的求助文化與方式?！安钚蚋窬帧笔侵袊鐣赜械捏w制特征，熟人圈是中國人的主要求助方式之一。在農(nóng)村社會，人們基本長期穩(wěn)定地生活在同一地緣網(wǎng)絡(luò)中，經(jīng)過長期互動，能形成相對穩(wěn)定的、持久的、相互依賴的關(guān)系，并能培養(yǎng)出一種親密和相互信賴的情感。通過對這一情境的反復(fù)認(rèn)知，當(dāng)他們在遇到困難時，首先想到的是從身邊熟人網(wǎng)中尋求幫助。而在城市社區(qū)，隨著現(xiàn)代化的發(fā)展，人們在地緣網(wǎng)絡(luò)中獲得的情感聯(lián)系可能并沒有像農(nóng)村社會那樣緊密，但是他們可以從業(yè)緣網(wǎng)絡(luò)中發(fā)展出類似的關(guān)系，從而獲得一定幫助。同時，相比于農(nóng)村社會，城市人在碰到困難時更善于從中國傳統(tǒng)行政部門中尋得幫助。盡管民眾對于行政部門是否值得信賴也存在一定的質(zhì)疑，但是與新近出現(xiàn)且不甚熟悉的專業(yè)社會工作比較起來，中國人在日常辦事中常會表現(xiàn)出一種明顯的對行政部門的依賴特征。在對熟人網(wǎng)絡(luò)與行政部門這些傳統(tǒng)的求助方式經(jīng)過長期認(rèn)知與反復(fù)實踐后，中國人頭腦中形成了一股強勁的粘滯性觀念，這股觀念限定了他們的思維框架。

事實上，不論是熟人網(wǎng)絡(luò)，還是傳統(tǒng)的行政部門，它們之所以能對中國人的思維觀念產(chǎn)生深刻影響，是因為這些傳統(tǒng)求助方式更具便利性、可信賴性和節(jié)約成本的特征；并且，人們早已習(xí)得了如何更有效率地使用這些求助方式和這套制度，他們或擁有之前成功的體驗，或有眾多身邊人的親身經(jīng)驗做參考。與此相反，專業(yè)社會工作是一種新的制度模式，中國人對其缺乏足夠又廣泛的認(rèn)知，會質(zhì)疑社會工作解決實際問題的有效性。社會工作尚未能真正進入中國人的觀念框架之內(nèi)。

四、體制鎖定與社會工作職業(yè)化困境

體制鎖定視角幫助研究者跳出某一個制度的局限，從制度矩陣和制度場域中分析一項制度與其他制度的關(guān)系，關(guān)注制度所生存和運作的環(huán)境，這是一種更宏觀的制度分析思維。要想運用這一視角分析中國社會工作職業(yè)化問題，首先必須對中國的福利體制甚至是經(jīng)濟社會體制有宏觀的認(rèn)知?，F(xiàn)有的研究已經(jīng)越來越清楚地認(rèn)識到不是社會工作決定社會福利，而是社會福利體制決定社會工作的形態(tài)，有什么樣的社會福利體制就會發(fā)展出相應(yīng)的社會工作類型（殷妙仲，2011）。

（一）生產(chǎn)主義體制及其延續(xù)：體制粘性

雖然對包括中國大陸在內(nèi)的東亞國家和地區(qū)社會福利的個案研究和政策分析早已有之，但是社會福利研究圈的多數(shù)學(xué)者還是將“東亞福利體制”（East Asia Welfare Regime）這一研究主題的源頭追溯至20世紀(jì)90年代初期。二十余年以來，關(guān)于東亞福利體制形成了多種學(xué)術(shù)概括，如“家戶福利國家”（Jones，1990）、“儒家福利國家”（Jones，1993）、“低度民主福利社會”（Rose，1993）和“保守型福利國家”（Aspalter，2011）等，但是“生產(chǎn)主義體制”和“發(fā)展型福利體制”得到了最多的認(rèn)同并引發(fā)了大量相關(guān)的理論建構(gòu)和經(jīng)驗檢驗研究。

Holliday（2001）認(rèn)為，東亞國家和地區(qū)社會福利的典型特征是經(jīng)濟增長的政策目標(biāo)高于一切，社會政策必須服從于它；社會權(quán)利在東亞社會中并不是一個關(guān)鍵要素，并且社會權(quán)利的擴展要與生產(chǎn)活動相結(jié)合，只有那些被認(rèn)為有助于促進生產(chǎn)活動的權(quán)利訴求才會得到承認(rèn)；由此導(dǎo)致的直接政策結(jié)果是，社會資源高度向生產(chǎn)要素傾斜，社會福利淪為輔助性政策。郝利德將上述福利特征歸納為“生產(chǎn)主義體制”（Productivist Welfare Regime），這種體制與艾斯平-安德森所歸納的三種體制都不同：“自由世界優(yōu)先考慮市場，保守世界重視不同的人的社會地位，社會民主主義世界重視福利，而促進生產(chǎn)的世界則一切以經(jīng)濟增長為前提”（劉金婧，2001）。高夫（Gough，2004）也認(rèn)為，東亞國家和地區(qū)社會政策為經(jīng)濟增長和生產(chǎn)發(fā)展服務(wù)的特征的確與“福利資本主義的三個世界”各不相同，他主張將“生產(chǎn)型福利體系”（Productive Welfare System）與傳統(tǒng)福利國家的三種體制并列。

盡管不少學(xué)者從東亞國家和地區(qū)的內(nèi)部差異出發(fā)質(zhì)疑“東亞福利體制”作為一個總體概念的有效性，但是對“社會政策為經(jīng)濟政策服務(wù)”這一總體特征還是達成了基本共識。改革以前的中國福利體制從表面上看似乎是一種“平均主義”的體制，但是無論從城市內(nèi)部還是城鄉(xiāng)差異的角度來看，當(dāng)時的福利體制也是一種“生產(chǎn)主義”體制。在城市內(nèi)部，政府通過“低工資、高福利”的制度安排實現(xiàn)一種“集體消費”，而集體消費的結(jié)果則是拉動了工業(yè)化生產(chǎn)的需求；而城鄉(xiāng)之間的“剪刀差”制度更是直接將農(nóng)村的資源抽取到城市以支持趕超式的工業(yè)化和城市化（李棉管，2013）。改革初期的經(jīng)濟體制改革更是將諸多社會福利職責(zé)作為經(jīng)濟發(fā)展的“包袱”而拋掉，直接強化了生產(chǎn)主義體制。

20世紀(jì)90年代中期以來，中國走上了社會福利重建的階段，不少學(xué)者認(rèn)為通過這場“大轉(zhuǎn)型”中國會走向一個“社會政策時代”（王思斌，2004；王紹光，2008；郁建興，何子英，2010），其中“適度普惠型社會福利”被視為中國福利體制改革的方向而被寄予厚望。然而，制度變遷一定會體現(xiàn)出歷史痕跡，福利體制同樣會存在的體制粘性。更具體地說，雖然在國家層面上已經(jīng)不再直接提“社會政策為經(jīng)濟政策服務(wù)”，關(guān)于民生保障的話題已經(jīng)取得了與經(jīng)濟發(fā)展同等重要的話語權(quán)，但是生產(chǎn)主義體制以一種更隱蔽的方式得到了延續(xù)，中國福利體制的多重分割說明了一個事實：那些被認(rèn)為更有助于促進經(jīng)濟增長效率的社會成員更容易得到社會保險和其他社會福利的覆蓋。

（二）生產(chǎn)主義體制對社會工作職業(yè)化的雙重影響：場域規(guī)制性和制度地位

生產(chǎn)主義體制的存在和延續(xù)對中國社會工作職業(yè)化產(chǎn)生了雙重影響：一方面，傳統(tǒng)的社會工作模式極難滿足生產(chǎn)主義體制的需求，進一步加劇了社會工作的邊緣化，這是“場域規(guī)制性”的直接體現(xiàn)；另一方面，社會福利制度在公共政策中的弱勢地位使得社會工作的發(fā)展較難獲得充足的資源，這體現(xiàn)了制度在制度場域中的地位對制度變遷的影響。

生產(chǎn)主義體制要求經(jīng)濟增長優(yōu)先，社會服務(wù)只有在“是否能促進經(jīng)濟增長”的語境中才能獲得討論空間。因此，生產(chǎn)主義體制對于社會工作制度的接納存在著一個預(yù)設(shè)的前提：社會工作必須直接或間接地為經(jīng)濟增長做出貢獻。然而傳統(tǒng)的社會工作實務(wù)模式和當(dāng)前的社會工作人才培養(yǎng)模式都難以滿足生產(chǎn)主義體制的這一需求。雖然在社會工作理論中有若干關(guān)于“增權(quán)模式”、“優(yōu)勢視角”等發(fā)展型社會工作的模型，但是由于在國內(nèi)實踐環(huán)境中的操作化難題，這些發(fā)展取向的社會工作基本沒有得到應(yīng)用。目前仍處于引介階段的中國社會工作實務(wù)模式，基本都是參照西方已有的成熟模式，而這些模式又基本以“問題解決”為導(dǎo)向，總體來看屬于關(guān)注“經(jīng)濟社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題”，而沒有介入到“經(jīng)濟社會發(fā)展的核心要素”中來。專業(yè)社會工作實務(wù)中出現(xiàn)的這一主流取向與當(dāng)前的社會工作人才培養(yǎng)模式存在重要關(guān)系?，F(xiàn)有的中國社會工作教育往往將心理學(xué)知識作為人才培養(yǎng)的核心內(nèi)容，這一微觀取向無法回應(yīng)當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型過程中宏大社會變遷所出現(xiàn)的問題意識。

生產(chǎn)主義體制的本質(zhì)性屬性在于社會政策從屬于經(jīng)濟政策，社會福利依附于經(jīng)濟發(fā)展，因此中國的社會政策長期以來在公共政策平臺上處于弱勢地位。這一弱勢地位導(dǎo)致投向社會福利領(lǐng)域的公共財政長期不足。與西方國家相比較，中國專業(yè)社會工作發(fā)展的特殊性在于它先有“專業(yè)化”后有“職業(yè)化”，這一特殊路徑注定了它從一開始無法獲得廣泛的社會認(rèn)同，通過“市場化”或“社會化”運作而獲取發(fā)展所需要的資源變得異常艱難。于是從政府獲得公共資源的支持成為中國社會工作發(fā)展的重要路徑。但是由于社會福利的弱勢地位，社會福利本身的資源長期有限，社會工作所能獲得的資源自然十分有限。與此相關(guān)的另一個問題是，社會工作制度在社會福利制度這一制度矩陣中又處于弱勢地位。政府更希望通過社會保險、社會救助等福利計劃“一攬子”地解決問題，對強調(diào)通過個別化方式來提供服務(wù)的社會工作在效率方面有所質(zhì)疑。這一狀況進一步加劇了社會工作的資源困境。所以，雖然全國各地都出現(xiàn)了“政府購買服務(wù)”來支持社會工作事業(yè)，但是各社會工作機構(gòu)所獲得的資源量僅供維持機構(gòu)運轉(zhuǎn)，而無法實現(xiàn)社會工作的大規(guī)模發(fā)展。總之，從制度地位分化的角度來看，一方面社會政策在公共政策平臺上處于相對弱勢地位，另一方面專業(yè)社會工作服務(wù)又在社會政策和公共服務(wù)領(lǐng)域中處于相對弱勢地位，這種“雙重弱勢”地位極大地限制了專業(yè)社會工作獲取更多的資源和擴大其專業(yè)性影響。

五、結(jié)論與討論

社會工作作為一種新的制度被引進中國后，它在中國的推行往往是按照自上而下的路徑逐級展開的，研究者指出，“中國的改革是在中央集權(quán)的政治體制下進行的……新制度的安排往往就是要在一個相對短的時間內(nèi)由中央或某一級地方政府強制推行下去”（劉玉照，田青，2009）。政府主導(dǎo)式的改革是目前國內(nèi)的主要的制度變遷模式，它是在中國政府主動適應(yīng)歷史發(fā)展的要求形成的制度變遷過程（張玉，武玉坤，2010），它的特點在于力量集中，推行穩(wěn)定，能有效的組織和動員社會各方面的資源致力于眼前的改革（王建芹，2009），政府作為一個強有力的權(quán)威組織，是制度變遷推行的權(quán)力后盾（張玉，武玉坤，2010）。一般來說，在中國政府強制力的推行下，政策文件的推行與實踐應(yīng)該是較快的。然而采用這一視角來分析中國社會工作職業(yè)化的推進過程卻發(fā)現(xiàn)了一個突出的問題：雖然高層政府一直在致力于倡導(dǎo)和推廣社會工作，然而社會工作職業(yè)化的現(xiàn)實進展卻相當(dāng)緩慢。

綜上分析發(fā)現(xiàn)，歷史制度主義的分析視野對這一問題可以提供比較充分的解釋。中國社會工作職業(yè)化推進過程體現(xiàn)了明顯的路徑依賴現(xiàn)象，它通過兩種具體機制而發(fā)生：回報遞增和體制鎖定。就社會工作制度本身而言，“回報遞增”是核心機制。一方面，原有的社會問題解決模式建立了一套“本土社會工作制度”，行政性社會工作制度的建立和維持都已經(jīng)付出了巨大的制度成本，由于對新制度效果的確定性存有疑惑，維持原有的制度安排被視為一種“穩(wěn)妥”的選擇。與此同時，本土社會工作制度還塑造了利益群體，他們是原有制度維持的政治基礎(chǔ)。另一方面，本土社會工作制度與鄉(xiāng)土中國的求助文化相結(jié)合塑造了民眾的思維框架，在自己的“差序格局”網(wǎng)絡(luò)中不能解決的問題，民眾往往會向行政系統(tǒng)求助，專業(yè)服務(wù)機構(gòu)往往不會進入求助者的思維范圍。就社會工作制度所處的制度場域而言，“體制鎖定”是核心機制。包括中國在內(nèi)的東亞國家和地區(qū)的福利體制往往被歸納為“生產(chǎn)主義體制”，它的突出特點是社會政策為經(jīng)濟增長服務(wù)，這一福利體制對于中國社會工作職業(yè)化產(chǎn)生了深刻影響。由于傳統(tǒng)社會工作的特性和當(dāng)前社會工作教育的現(xiàn)狀，目前的社會工作服務(wù)較難適應(yīng)生產(chǎn)主義體制對于“發(fā)展和增長”的需求。此外，“社會政策在公共政策中的弱勢地位”和“社會工作在社會福利中的弱勢地位”這一“雙重弱勢”的制度地位也使得社會工作較難獲得發(fā)展所需要的資源。

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編輯/程激清

教育部人文社會科學(xué)研究一般項目“社會工作職業(yè)化推進與發(fā)展型社會工作建構(gòu)研究”（15YJA840008）。

C916

A

1672-4828(2017)01-0025-11

10.3969/j.issn.1672-4828.2017.01.003