張磊磊 馬建軍

（新疆巴州農業(yè)科學研究院 新疆庫爾勒 841000）

推進農業(yè)供給側結構性改革要領

張磊磊 馬建軍

（新疆巴州農業(yè)科學研究院 新疆庫爾勒 841000）

農業(yè)供給側結構性改革作為供給側結構性改革的重要組成，對于推動現代農業(yè)提檔升級具有重要作用。當前，我國農業(yè)領域面臨著農產品有效供給不足與庫存過高等諸多問題，究其原因，問題都出在供給側上。農業(yè)供給側結構性改革應從農業(yè)經濟發(fā)展問題的實際出發(fā)，短期抓好以“三去一降一補”為核心的改革任務，長期落實好五大發(fā)展理念，形成效率更高、效益更好、結構更合理、保障更有利的農業(yè)供給體系。要抓住農業(yè)結構調整、糧食體制改革、土地制度改革、農業(yè)科技植入、生態(tài)環(huán)境修復等要點，著力實現農業(yè)供給側結構性改革向更深層次推進。

農業(yè)供給側結構性改革關鍵環(huán)節(jié)

當前，我國農業(yè)領域面臨著農產品有效供給不足與庫存過高并存、農產品價格“天花板”與成本“地板”兩板擠壓、土地撂荒與過度耕作同在、[1]資源環(huán)境數量與質量雙重約束日益嚴重等諸多問題。究其原因，問題都出在供給側方面。為此，中央特別提出了“農業(yè)供給側結構性改革”這一科學理念，它更多地著眼于解決我國農業(yè)領域的長期性問題，是切實瞄準當前我國農業(yè)領域突出問題所提出的針對性、可行性、戰(zhàn)略性的關鍵舉措，是加快農業(yè)結構性調整的有效途徑，是實現農業(yè)提質增效、農民豐產增收的一把“利刃”。因此，研究我國農業(yè)供給側結構性改革及其相關問題，系統(tǒng)回答“是什么、為什么、改什么”的問題，重點把握農業(yè)供給側結構性改革內部關系、重點工作、保障機制等關鍵環(huán)節(jié)，對于解決我國農業(yè)領域的“疑難雜癥”、提高農業(yè)質量效率和競爭力、優(yōu)化供給效率和資源配置具有重要的現實意義。

一、什么是農業(yè)供給側結構性改革

供給側結構性改革作為國家宏觀經濟調控的重要內容，它著眼于中國當下經濟社會發(fā)展的實際問題，從供給角度和生產端出發(fā)，用改革的方法來推進結構的調整，通過優(yōu)化供給側結構與轉變經濟發(fā)展方式，進一步擴大有效供給，解放和發(fā)展生產力，提高全要素生產率，從而破解當下中國經濟社會發(fā)展出現的一系列供需失衡矛盾和機制體制難題，最終實現中國經濟社會良性、健康、持續(xù)發(fā)展。作為供給側結構性改革的重點領域，農業(yè)供給側結構性改革有經濟結構調整的一般經濟特征，又有農業(yè)領域自身的特殊性和改革重點，在調整中應從農業(yè)經濟發(fā)展問題的實際出發(fā)，短期內抓好以“三去一降一補”為核心的改革任務，長期落實好以“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”為重心的改革目標，[2]努力形成效率更高、效益更好、結構更合理、保障更有利的農業(yè)供給體系。[3]基于此，在其基本內涵界定上，應當充分地融入農業(yè)供給側結構性改革的長短期任務和目標，深刻把握其基本內涵。

（一）短期任務把握

1.“去產能”。農業(yè)領域有別于工業(yè)領域，并非行業(yè)衰落、淘汰而出現產能過剩問題，更多地表現為產能結構性過剩問題，即某些農產品庫存過高，而某些農產品卻嚴重依賴進口，出現產能分配不合理的現象。總體來看，我國農業(yè)綜合生產能力不存在產能過剩問題，而是弱而不強、脆而不穩(wěn)，出現結構上的有剩有缺。[4]“國以人為本、民以食為天”，對于我國這樣一個擁有13億人口的發(fā)展中國家而言，糧食安全問題仍然是當前我國面臨的主要問題，糧食產量允許年度間的上下波動，但是持續(xù)穩(wěn)定和提升糧食產能仍將是發(fā)展的主旋律，不容動搖。因此，對于當前我國農業(yè)供給側結構性改革而言，關鍵在于在重視糧食安全的前提下，調整產能結構性過剩問題，而并非淘汰過剩行業(yè)產能問題。

2.去庫存。當前，我國糧食問題上出現了“三量齊增”這樣一個令人困惑的現象。一方面，糧食連年豐產豐收，年產量基本接近年糧食總需求量12 900億斤，已基本滿足糧食供給。但另一方面，糧食進口量卻也在連年增長，2015年進口量達到2480億斤，一定程度上將國內糧食擠出了市場，造成了自產糧食進入市場受阻。糧食出現過剩現象，究其緣由是農產品供求結構的錯位。從糧食品種結構上看，重點應調減玉米產量、增加大豆產量，[5]改變當前“存不下、銷不動”的現狀。從品質結構上看，應增加優(yōu)質品種的比重，減少平淡、常規(guī)品種的數量，更多地培育出一批名優(yōu)特新、適銷對路的農產品品種，著力在改善農產品品種上下功夫。

3.去杠桿。農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)是推進農業(yè)產業(yè)化的關鍵，是帶動農業(yè)現代化發(fā)展的重要力量。近年來，國家加大了對于農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)的重視程度，在信貸、融資、財政投入等方面給予了許多實質性的支持，衍生出了一批只會“等靠要”的“僵尸企業(yè)”，其企業(yè)年度經營盈利水平的多少完全取決于當年來自政府的支持程度，而企業(yè)本身卻缺乏自主創(chuàng)新，沒有自負盈虧的能力，一定程度上造成企業(yè)缺乏發(fā)展的活力與應對市場危機的能力。因此，現階段應主動地、有序地去杠桿，通過強化市場紀律，降低企業(yè)杠桿率，逐步實現“僵尸企業(yè)”的全部退出。同時，應主動推動農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)的兼并和重組，必要時采取破產清算制度，突破企業(yè)發(fā)展的怪圈。

4.降成本。隨著土地肥力的下降，勞動力成本的上升，化肥、農藥、農膜等農業(yè)投入品的增長，傳統(tǒng)生產、經營方式的落后與粗放，致使國內農產品種植成本不斷飆升，嚴重地擠壓了農民的收益。因此，當前如何實現農業(yè)的節(jié)本增效成為農業(yè)供給側結構性改革的緊迫任務。首先，應千方百計地減少不必要的農業(yè)生產成本，通過控肥減藥等相關手段，將超出合理邊界的生產成本降低，實現農業(yè)的控本經營。其次，適度發(fā)展規(guī)模經營，改變傳統(tǒng)一家一戶的耕作模式，通過擴大經營規(guī)模，均攤農業(yè)生產經營成本。第三，提升要素使用效率，優(yōu)化各項要素地投入與利用，以低成本要素替代高成本要素，實現農業(yè)經營的節(jié)本增效。第四，將農業(yè)機械化與農業(yè)信息化廣泛地應用到農業(yè)生產的全過程當中，以機械和智能設備提高農業(yè)生產效率，盡可能減少勞動力資本要素的支出。

5.補短板。農業(yè)基礎設施建設薄弱一直是制約農業(yè)經濟快速發(fā)展的短板。當前應重點增加農業(yè)基礎設施建設資本投入力度，通過改善農業(yè)發(fā)展的基礎條件，切實扭轉農業(yè)基礎設施之短。一是彌補農田水利設施之短，通過完善農田水利配套設施，充分保障有效灌溉面積和旱澇保收面積。[6]二是彌補農村公共基礎設施之短，通過提高道路交通網、農村電網、農村通訊網等網絡的覆蓋密度，改善農業(yè)生產環(huán)節(jié)中的運輸、能源、通訊條件。三是彌補農產品流通設施之短，通過完善農產品流通骨干網絡，以農產品發(fā)布網站、電子商務平臺為媒介，串聯農產品生產、加工、流通等環(huán)節(jié)。四是彌補農業(yè)機械、智能設備之短，著力攻克制約機械、智能裝備替代人工的關鍵環(huán)節(jié)，切實實現農業(yè)生產經營的全程機械化、信息化控制。

（二）長期目標把握

1.創(chuàng)新。我們正在步入一個“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的嶄新時代，創(chuàng)新成為時代的常態(tài)。為此，應把農業(yè)科技創(chuàng)新作為農業(yè)供給側結構性改革的重中之重來抓，著力推進農業(yè)科技創(chuàng)新與推廣，提升農業(yè)技術服務效能，以科技創(chuàng)新提高農業(yè)全要素生產率，強化創(chuàng)新驅動，不斷為農業(yè)經濟增長注入新的發(fā)展動力，加速推進農業(yè)現代化發(fā)展?？傮w來說，要逐步增加科技創(chuàng)新在農業(yè)領域中的貢獻率，擴大農業(yè)科技成果轉化效率。要建立農業(yè)科技協(xié)同科技創(chuàng)新聯盟，實現產學研聯合、農科教聯動，通過完善利益分配機制，優(yōu)化創(chuàng)新配置資源，推動農業(yè)產業(yè)結構優(yōu)化升級。

2.協(xié)調。推進農業(yè)供給側結構性改革，重點在于改變現有農業(yè)經營方式，實現農業(yè)產業(yè)鏈的不斷延伸，推動整體農業(yè)可持續(xù)、協(xié)調發(fā)展。因此，當前必須要跳出依靠農業(yè)種植的發(fā)展帶動農業(yè)經濟發(fā)展的老路子，積極探索農業(yè)領域改革發(fā)展的新路徑，實現農業(yè)經濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調增長。要通過充分挖掘一、二、三產業(yè)協(xié)同價值，以農產品加工業(yè)連接農業(yè)生產與銷售環(huán)節(jié)，以休閑觀光農業(yè)帶動農產品加工業(yè)、特色農業(yè)產業(yè)發(fā)展來提升整體農業(yè)的附加值，從而推動農業(yè)發(fā)展軟實力和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展競爭力的提升。

3.綠色。農產品質量安全由于缺乏必要的監(jiān)管和追溯，近年來風險隱患和突發(fā)事件時有發(fā)生，它嚴重地危及到了人民群眾“舌尖上的安全”。因此，在推動農業(yè)供給側結構性改革時應重點關注農產品質量安全問題，著力提升農產品質量安全監(jiān)管和追溯能力。要在科學施肥和合理用藥的基礎上，盡可能實現化肥、農藥的零投入，從農業(yè)生產源頭保障農產品質量安全。要用最嚴格的源頭保護、損害賠償、責任追究來保障農產品質量安全，嚴把農產品全過程質量安全關，著力提升農產品質量安全執(zhí)法監(jiān)管能力，強化農產品質量安全查處力度。

4.開放。在經濟全球化發(fā)展的大背景下，多種農產品要素、商品、資源在世界范圍內相互配置和流通，人們對于農產品多樣性的需求因此而越發(fā)強烈。[7]要在滿足基本農產品供給的基礎上，充分利用“兩種資源、兩個市場”，兼顧國內農產品產業(yè)鏈的延伸以及國際農產品產業(yè)鏈的整合，發(fā)展開放型農業(yè)。要利用資源優(yōu)勢、地域優(yōu)勢，突出特色，重點培植優(yōu)勢產業(yè)，以出口促發(fā)展、以出口創(chuàng)外匯，形成國內國際互補、內外分工明確的現代農業(yè)外放型發(fā)展新格局。要重點開展綠色、有機、無公害產品的研發(fā)、認證、推廣，加強與國際農產品質量標準對接，將開放型農業(yè)發(fā)展推入更高的發(fā)展階段。

5.共享。長期以來，我國農業(yè)部門、科研院所、涉農企業(yè)開展了不同程度、形式、規(guī)模的調查、觀測和試驗工作，在這些日積月累的工作中積累了大批寶貴的農業(yè)科學數據，但這些農業(yè)科學數據目前尚沒有形成有效的共享機制，致使很多農業(yè)科學數據沒有發(fā)揮應有的價值和作用。因此，在推進農業(yè)供給側結構性改革中，應加強對于農業(yè)科學數據的供給管理，重視其對于農業(yè)科技發(fā)展的推動能力、投資導向價值、應用增值潛力和決策支持作用。[8]要改變對數據獨占、封閉的傳統(tǒng)思想，打破“信息壁壘”，及時樹立共享意識，促使農業(yè)科學數據廣泛地在農業(yè)部門、機構以及相關企業(yè)間流通，發(fā)揮它應有的價值和作用。

二、為什么要推進農業(yè)供給側結構性改革

1.推進農業(yè)供給側結構性改革是實現現代農業(yè)穩(wěn)步前進的必經階段。當前，我國農業(yè)正處于由傳統(tǒng)農業(yè)發(fā)展向現代農業(yè)發(fā)展的重要轉型期，正逐步邁入現代農業(yè)提質增效轉方式的發(fā)展黃金期。但是，我國是傳統(tǒng)的農業(yè)古國，其基本國情注定了由傳統(tǒng)農業(yè)發(fā)展向現代農業(yè)邁進的轉型升級之路并不會一帆風順。如我國城鄉(xiāng)二元結構矛盾突出、農業(yè)基礎設施建設薄弱等農業(yè)領域的“疑難雜癥”無一不成為阻礙現代農業(yè)發(fā)展的“攔路虎”。農業(yè)供給側結構性改革便是用改革的方法來醫(yī)治農業(yè)領域中的這些“疑難雜癥”，以變革傳統(tǒng)農業(yè)的供給方式，從供給側角度出發(fā)，來提高供給結構與阻礙現代農業(yè)持續(xù)穩(wěn)定推進癥結的適應性和匹配性，以此擴大農業(yè)供給的有效性，最終消滅阻礙現代農業(yè)發(fā)展的“攔路虎”，實現現代農業(yè)向著健康、良性的方向穩(wěn)步前進。

2.推進農業(yè)供給側結構性改革是提高農業(yè)質量效益和競爭力的必然選擇。近年來，普通農產品“價低賣難”、農業(yè)豐產不豐收現象愈發(fā)凸顯，但部分優(yōu)質農產品由于安全有保證、質量有保障，即使銷售價格明顯高于市場平均價格水平，仍然會出現供不應求的現象。可見，在化肥、農藥等過度投放使用，農產品違規(guī)添加劑屢禁不止的今天，人們更樂于消費那些農產品品質更優(yōu)、質量更高，綠色、無公害、有機的放心產品，而對于那些質量無法得到保障，劣質、低檔的農產品則沒有過高的期待與信任。推進農業(yè)供給側結構性改革有利于實現我國農產品由低質量供給向高質量供給的轉變，實現農產品生產有目的的契合農產品市場消費的需求，切實擴大高質量農產品的市場投放面，從而更好地增加農產品的有效供給，提高農業(yè)質量效益。

3.推進農業(yè)供給側結構性改革是合理配置農業(yè)要素資源的必備條件。長期以來，由于我國農業(yè)生產要素重新配置受阻，農業(yè)領域主要以發(fā)展高耗、低效型為主要特征的農業(yè)粗放經營模式，農業(yè)增產、農民增收長期拼資源、拼消耗，農產品生產成本過高，農產品的比較效益難以提升。同時，我國在農業(yè)發(fā)展中不重視產業(yè)鏈的耦合和延伸，農業(yè)要素投入結構長期失衡，造成生產出的農產品與消費者所需求的農產品不符，農產品不得不積壓入庫，而國外優(yōu)質農產品大量入市，嚴重侵占國內農產品市場。面對當前國內糧棉油糖肉等大宗農產品的價格全面倒掛，糧食“三量齊增”等農業(yè)資源配置扭曲的問題，可從推進農業(yè)供給側結構性改革著手，發(fā)揮農業(yè)供給側結構性改革提品質、調結構、補短板的積極作用，打破阻礙農業(yè)生產要素流動的圍欄，盡快扭轉農業(yè)要素資源失衡、錯配現狀。

4.推進農業(yè)供給側結構性改革是切實提高農民收入水平的必要手段。應積極推進農業(yè)供給側結構性改革，實現由“需求”到“供給”的轉變，盡快促進農業(yè)有效供給體系的形成，從根本上切實提高農民收入水平。具體來說，可通過增加農村公共品供給，加大農村公共基礎設施建設，以增強農民應對突發(fā)風險的能力，減輕因自然災害、市場波動所帶來的損失，保障農民收入水平；可通過優(yōu)化農業(yè)產品、生產以及區(qū)域結構，促進農業(yè)發(fā)展的轉型升級，以此提升農業(yè)競爭力，促進農民增收；可通過加強高品質農產品供給來滿足消費者日益增長的高品質農產品需求，以安全、健康的產品理念建立生產者與消費者的互信機制，以此實現以優(yōu)質促優(yōu)價，通過提高農產品價格來增加農民收入；可通過促進一、二、三產業(yè)融合，通過深度挖掘農業(yè)多種功能，實現產業(yè)與產業(yè)之間的相互增值，以此提高農業(yè)的比較效益，使農民在產業(yè)增值中獲益。

三、推進農業(yè)供給側結構性改革應正確處理好的關系

1.需求側與供給側的關系。需求側包含了投資、消費、出口“三駕馬車”，它是通過財政政策和貨幣政策的組合來決定采取擴大投資、鼓勵消費或者擴大出口來調控經濟的政策措施。供給側包含了勞動力、土地、資本和創(chuàng)新四大要素，它是通過從要素端和生產端入手，通過解放生產力、提高全要素生產率來激發(fā)經濟主體活力，從而推動經濟持續(xù)、健康發(fā)展。它更突出地體現經濟運行的長遠轉型升級和活力再造，它在充分資源配置下可提升中長期潛在經濟增長率。[9]當前，在國際國內錯綜復雜的經濟大環(huán)境下，我們不僅面臨著供給不足的問題，同時也面臨著需求下降的問題，這要求我們必須正確認識和處理好需求側與供給側的相互關系，采取正確的政策措施和改革手段來實現中國農村經濟的轉型升級。具體來說，要把短期的需求側措施同中長期的供給側改革結合起來，注重從需求端進行延伸，實現需求端精準、有效地對接到供給端，實現供需雙側發(fā)力，供需共同激發(fā)經濟活力，從而實現“三駕馬車”到供需雙輪驅動的速度提升，以供需平衡來實現中國農村經濟的平穩(wěn)轉型。

2.政府與市場的關系。在推進農業(yè)供給側結構性改革中要正確利用好政府這只有形的手，通過利用法律、政策、制度等有形力量來合理配置農業(yè)資源，充分調節(jié)好農業(yè)領域中重要的利益關系；同時，又要正確利用好市場這只無形的手，通過利用成本、價格、競爭等無形機制功能來合理配置農業(yè)資源，充分發(fā)揮好市場在資源配置中的決定性作用。具體來說，政府與市場是農業(yè)供給側結構性改革中不可或缺的兩股重要力量：一方面，政府需要在充分尊重市場發(fā)展規(guī)律的背景下自主參考市場運行機制，以此指導農產品市場經濟的發(fā)展方向；另一方面，市場又需要在政府的引導、監(jiān)督和管理下運作，進而借助政府的力量來推動市場良性運行的實現。政府與市場兩者是相互關聯的有機結合體，不可偏廢其一。只有充分利用好政府與市場的各自長處，發(fā)揮好政府與市場有效配合、良性互動的功能作用，最終才能夠實現以政府政策支持與市場環(huán)境優(yōu)化來保證農業(yè)供給側結構性改革落到實處、取得實效的目的，充分起到“1+1＞2”的效果。[10]

3.當前與長遠的關系。農業(yè)供給側結構性改革在整體推進中具有長短期的改革任務和目標，各項任務和目標并不是單一的，在實際調整中各項任務和目標會有輕重緩急之分。因此，在推進農業(yè)供給側結構性改革中應正確把握好當前和長遠的關系，把落實好當前改革和部署好長遠發(fā)展結合起來，抓住關鍵環(huán)節(jié)，找準切入點。當前來看，要科學調減農產品過剩庫存，增加優(yōu)質農產品比重；要通過控肥減藥、實現規(guī)模化經營等措施降低農產品生產成本，通過提升要素使用效率、增加科技投入應用減少農業(yè)生產品投入；要加強農業(yè)基礎設施、農村公共設施等的建設，彌補制約農業(yè)經濟發(fā)展短板。長遠來看，要按照五大發(fā)展理念要求，長期堅持提高農業(yè)質量效益和競爭力不動搖，抓緊補齊生態(tài)環(huán)境惡化、科技創(chuàng)新不足等短板，[11]持續(xù)、健康、良性地推進農業(yè)供給側結構性改革。

4.合作與競爭的關系。合作與競爭是農業(yè)供給側改革運行的機制問題。[12]在深入推進農業(yè)供給側結構性改革中，一方面要積極實現產業(yè)、要素和利益聯結，以合作共贏手段來發(fā)揮規(guī)?；\營的最大效益。具體來說，就是確立龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作組織等經營主體之間的合作關系，通過產業(yè)、要素和利益聯合體來有效聯結各經營主體，通過降低成本、規(guī)避風險、提升規(guī)模效益來提高各經營主體應對經濟市場波動的能力。在生產過程中，通過強化聯合體之間的合作機制來打破信息不對稱現狀，通過科學收集農產品市場信息來降低生產風險，保障農產品收益。在銷售過程中，通過強化聯合體之間的合作機制來實現風險共擔、利益共享，通過入股分紅、利潤返還等形式，充分共享農產品銷售利潤；另一方面，要在充分合作的基礎上，注重提高各經營主體的競爭能力，通過進一步優(yōu)化調整聯合體收益結構來實現經營主體之間的相互競爭。最終實現在合作中競爭、在競爭中合作。

四、推進農業(yè)供給側結構性改革的重點工作

1.農業(yè)結構調整。農業(yè)供給側結構性改革的首要任務就是實現農業(yè)結構的調整，通過調整產業(yè)、區(qū)域、產品、要素投入、經營體系、經濟增長動力等結構來改善供給、滿足需求。第一，調整產業(yè)結構。根據資源稟賦和生態(tài)特點，圍繞城鄉(xiāng)居民消費特征，突出優(yōu)勢、主導、特色產業(yè)，實現農業(yè)產業(yè)結構向著高端化、特色化、生態(tài)化、安全化轉變，加快促進一、二、三產業(yè)的融合發(fā)展。第二，調整區(qū)域結構。要發(fā)揮區(qū)域空間優(yōu)勢，因地制宜的開展農業(yè)生產工作，形成宜糧則糧、宜牧則牧等合理的優(yōu)勢農業(yè)區(qū)域空間格局，實現將空間區(qū)域優(yōu)勢轉化為產業(yè)優(yōu)勢和經濟優(yōu)勢的最終目標。第三，調整產品結構。通過提升農產品品質和質量安全，加快推進“三品一標”農產品認證工作，建立全程可追溯的農產品品質和質量安全體系，著力打造一批“名優(yōu)特新”農產品知名品牌，實現由低端、低收益農產品向高端、高收益農產品的轉變。第四，調整要素投入結構。加大農業(yè)政策和資源要素在農業(yè)產前、產后的投入力度，通過矯正農業(yè)要素投入扭曲，使農業(yè)產業(yè)鏈效率實現整體提升。第五，調整經營體系結構。要建立一批適應市場經濟要求的農民專業(yè)合作社、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)等在內的新型農業(yè)經營主體，通過新型農業(yè)經營主體為參社成員和基地農戶提供服務，組織農民按照市場需求進行生產，實現農戶和市場充分對接。第六，調整經濟增長動力結構。要改變傳統(tǒng)依靠農業(yè)生產實現農業(yè)經濟增長的老路子，通過拓展二、三產業(yè)的發(fā)展空間，激發(fā)農業(yè)內部增收潛力，從而通過實現一、二、三產業(yè)的互動融合、發(fā)展來共享農業(yè)經濟的增值收益。

2.糧食體制改革。糧食領域“三量齊增”的現象反映了糧食體制背后的深層次矛盾。當前，應在穩(wěn)糧的基礎上實現糧食產業(yè)的瘦身、強體，積極尋求糧食體制改革路徑，打造出具有較強國際競爭力的中國糧食產業(yè)。[13]首先，要穩(wěn)定糧食產量，樹立糧食安全觀。要在糧食連年豐收的背景下穩(wěn)定糧食產量、減少糧食不合理消費和損耗，在穩(wěn)糧的基礎上審慎放開工業(yè)糧、飼料糧的比例，以滿足對于食用油、牲畜飼料的需求。通過設立好糧食的安全目標，建立糧食安全儲備制度，調整糧食安全儲備至合理區(qū)間，提高糧食安全儲備效率。其次，要理順糧食價格制度，讓糧食價格回歸市場。通過實現將糧食生產與市場信息有效對接，補齊糧食生產與市場信息不對稱的短板。通過利用大數據監(jiān)測完善糧食市場價格監(jiān)督體系，充分做好糧食價格變動的科學預測，用以指導糧食生產。通過建立糧食市場價格、目標價格、最低保護價格三元合一的糧食市場價格體系，從而實現以市場化運作減輕國家財政對于糧食價格補貼的壓力。通過探索利用農產品期貨價格和波動指數開發(fā)新型農產品目標價格保險產品，以金融期貨市場操作來抵御糧食市場價格波動。[14]最后，還要合理利用全球資源，統(tǒng)籌規(guī)劃糧食供給。通過利用好國際市場資源，合理選擇糧食進口品種對象，實現余缺調劑，適當進口來滿足國內消費需求；充分借助“一帶一路”開放戰(zhàn)略，支持糧食“走出去”，通過對外貿易，出售高庫存糧食產品，以增加全球糧食總供給。

3.土地制度改革。當前，我國面臨著“土地撂荒”與“過度耕作”同在等重大問題，進行土地用途管制制度、土地確權制度、土地流轉制度、土地整治制度改革，是適應農業(yè)供給側結構性改革，解決當前我國土地領域現實問題的必要手段。第一，土地用途管制制度改革。要出臺并實行最嚴厲的變更農用地用途的處罰條例，對耕地實行特殊保護，嚴格控制耕地總量，嚴格保護耕地不受侵犯，嚴守18億畝耕地紅線，嚴防耕地的破壞、閑置和荒蕪。第二，土地確權制度改革。要實現農村土地承包經營權權屬的全面落實，盡快扭轉農用地產權界定不到位、產權期限不明、四至不清①2013年，中共中央、國務院印發(fā)了《關于加快發(fā)展現代農業(yè)進一步增強農村發(fā)展活力的若干意見》，文件提出用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題?！八闹痢本褪堑丶厦孔诘厮泥彽拿Q。一宗地四個方位與相鄰土地的交接界線。一般填寫四鄰的土地所有者或使用者單位和個人名稱。若毗鄰的土地為道路、河流等線狀地物或湖泊、山峰等，其四至填寫為相關地物的名稱。“四至不清”主要就是在各種土地資料上填寫四至不清楚，沒有描述出土地的具體范圍。等局面，加快建立農村土地承包經營權登記、頒證工作體系，“確實權、頒鐵證”。第三，土地流轉制度改革。在杜絕“非農化”的前提下，加大政府財政投入力度，給予優(yōu)惠的土地流轉政策，鼓勵個體農戶將耕地向專業(yè)大戶、農民專業(yè)合作社等農業(yè)經營主體流轉，發(fā)展農業(yè)規(guī)?；洜I。第四，土地整治制度改革。要加大對低效耕作、不合理耕作、撂荒以及損毀農用地土地整治工作力度，健全土地整治規(guī)范標準，加強土地復墾和土地修復，著力將廢棄、損毀、閑置等低效利用土地向高效利用土地轉變。

4.農業(yè)科技植入。一是消除農業(yè)科技植入體制障礙，加快推進農業(yè)科技成果轉化利用。通過加快制定激勵農業(yè)科技創(chuàng)新的政策措施、優(yōu)化農業(yè)科技創(chuàng)新環(huán)境，從而著力增強農業(yè)自主創(chuàng)新能力，最大限度地釋放農業(yè)科技作為農業(yè)第一生產力所蘊藏的潛能。[15]二是加快種業(yè)體制創(chuàng)新，切實筑牢種業(yè)安全基石。應著力推進生物育種產業(yè)發(fā)展，通過利用現代科技手段解析農業(yè)生物重要遺傳性狀，創(chuàng)制優(yōu)良育種材料，培育出品質提升、具有自主知識產權和重要應有價值的生物新品種，逐步擺脫對于國外種業(yè)的依存度。三是加強農業(yè)信息化關鍵技術供給，切實增強農業(yè)持續(xù)發(fā)展競爭力。通過加強農產品質量安全追溯、信息資源共建共享、電子商務網絡銷售、化肥農藥灌溉的精準應用等關鍵技術供給，實現農業(yè)全程溯本逐源、信息感知、智能決策和精準管理，切實增強農業(yè)持續(xù)發(fā)展競爭力。四是利用好農業(yè)先進技術裝備，提升農業(yè)全程機械化水平。通過加強農業(yè)機械科技創(chuàng)新，不斷提升農業(yè)技術裝備水平；通過促進農機農藝融合，加大精量播種機、聯合收獲機等現代農業(yè)技術裝備的研發(fā)和推廣，切實提升農業(yè)全程機械化水平，提高農業(yè)生產效率。

5.生態(tài)環(huán)境修復。破解資源環(huán)境數量與質量雙重約束問題，就要落實綠色發(fā)展戰(zhàn)略理念，實現農業(yè)經營發(fā)展向著綠色轉變。第一，推動生態(tài)農業(yè)發(fā)展，落實生態(tài)保護責任。應積極推進生態(tài)農業(yè)建設，科學制定生態(tài)農業(yè)發(fā)展規(guī)劃，強化“生態(tài)紅線”意識，加大對生態(tài)環(huán)境區(qū)恢復與治理力度。通過降低化肥、除草劑等化學投入品施用量減少土壤破壞，通過增施有機肥、種植綠肥等措施增加土壤肥力，切實從行動上落實生態(tài)保護責任。第二，優(yōu)化農業(yè)資源利用，推進環(huán)境綜合治理。通過運用現代農業(yè)技術、智能裝備以及循環(huán)農業(yè)經營模式，全面提高農業(yè)資源利用效率，實現農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標。通過開展農業(yè)生態(tài)環(huán)境及其綜合治理前瞻性研究，把農業(yè)面源污染治理、土壤質量退化修復、農業(yè)清潔生產應用等手段綜合集成起來，實現農業(yè)生態(tài)環(huán)境危害向著減量化、無害化綜合治理方向推進。第三，實施環(huán)境影響評價，加強環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管。要實現農業(yè)生態(tài)環(huán)境影響評價常態(tài)化運行，把加強農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護與治理納入地方政府考核范圍，建立月度匯報、季度通報、年度考核的完整評價體系，對實施過程中發(fā)現的問題要予以及時整改、及時落實，切實把環(huán)境影響評價工作落到實處。

五、推進農業(yè)供給側結構性改革的保障機制

1.組織保障機制。為保障農業(yè)供給側結構性改革有序推進，應著力貫徹落實國家關于農業(yè)供給側結構性改革的相關政策、會議精神，因地制宜、靶向施策、精準發(fā)力，從戰(zhàn)略上堅持改革穩(wěn)中求進，從戰(zhàn)術上抓好供給側改革任務，通過減少低效和低端供給、增加高效和高端供給，切實解決好我國農業(yè)領域出現的疑難雜癥。應適時建立農業(yè)供給側結構性改革跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)的分級組織、協(xié)調、引導機構，實現農業(yè)供給側結構性改革常態(tài)化工作聯動，重點解決農業(yè)領域結構性、內生性、長期性問題。通過完善工作機制，層層落實工作責任，分級謀劃、分類落實，真正構建起以國家層面統(tǒng)一組織、協(xié)調、引導，各級機構、部門聯動配合的組織保障體系。最終通過落實理順改革機制、完善改革臺賬、營造改革風氣，有序推動農業(yè)供給側結構性改革向著相互配合、共同參與的良好局面邁進。

2.政策法規(guī)保障機制。農業(yè)供給側結構性改革是一項政策性強、針對性強的系統(tǒng)改革工程，需要健全的相關政策法規(guī)體系予以保障其改革目標的實現。應按照農業(yè)供給側結構性改革的總體要求，短期內制定以“三去一降一補”五大殲滅戰(zhàn)為改革工作目標的政策法規(guī)、行動方案，調整產能結構性過剩等問題，逐步化解農業(yè)領域結構性、內生性、長期性問題，促進農業(yè)供給側結構性改革落到實處；長期應制定以落實五大發(fā)展理念為改革工作目標的政策法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃，通過立足當前、著眼長遠，以科技創(chuàng)新、產業(yè)協(xié)調、生態(tài)安全、開放共贏、資源共享為任務，通過不斷提高資源要素配置、激發(fā)經濟運行活力、逐步擴大農業(yè)有效供給、解放和發(fā)展生產力、提升農業(yè)全要素生產率，使農業(yè)經濟真正步入可持續(xù)的中高速增長軌道，從根本上提升農業(yè)長遠發(fā)展的質量效益和競爭力。

3.技術保障機制。農業(yè)供給側結構性改革離不開農業(yè)技術的創(chuàng)新與利用。如果沒有新技術的不斷突破并加以應用，就不會有農業(yè)供給質量的持續(xù)提升，其結果必然影響到農業(yè)供給側結構性改革的穩(wěn)步推進，影響到農業(yè)闖關過坎、農業(yè)結構轉型升級、現代農業(yè)發(fā)展的推進進程。從產前來看，技術手段的應用可實現土質測定、水源供求、種質資源等科學鑒別與分析，為農民精準耕作提供技術指導，為農作物后期生產提供技術服務。從產中來看，技術手段的應用可通過測土配方施肥，調節(jié)農作物需肥與土壤供肥之間的矛盾，實現養(yǎng)分平衡供應、改善農產品品質；可通過病蟲害監(jiān)測防控，科學提出病蟲害防治方法，保障農作物產量；可通過信息化、機械化手段，提供農業(yè)生產效率，降低生產成本。從產后來看，技術手段的應用可實現農產品供求信息對接、訂單配送到戶等全過程追溯管理，用技術手段保障食品安全，提高農業(yè)發(fā)展競爭力。

4.監(jiān)督保障機制。監(jiān)督保障機制是農業(yè)供給側結構性改革有序推進的重要保證。由于農業(yè)供給側結構性改革涉及經濟社會發(fā)展的諸多方面，很多改革內容都是獨立的個體，不少改革內容之間并不存在直接的關聯，如若不探索完善全鏈條的監(jiān)督模式，很難對相關改革內容發(fā)生的問題進行追責、處理，勢必會影響監(jiān)督的實效，影響農業(yè)供給側結構性改革的推進。因此，要綜合運用多種監(jiān)督方式強化農業(yè)結構調整等內容的監(jiān)督職能，加大監(jiān)督力度，加強監(jiān)督跟蹤，瞄準重點，監(jiān)督要點。通過不斷地改進和創(chuàng)新監(jiān)督方式，引入監(jiān)督評價機制，定期對改革情況進行考察、評估、驗收與反饋，不斷增強監(jiān)督保障機制生命力，防止監(jiān)督行為出現“緩沖區(qū)”，不搞模糊監(jiān)督、不搞特殊監(jiān)督。

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責任編輯：洪美云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2017.03.09