鄭功成

·專題：國家治理與社會保障·

社會保障與國家治理的歷史邏輯及未來選擇

鄭功成

人類自身的脆弱性和市場失靈現(xiàn)象，決定了具有穩(wěn)定性的社會保障是國家治理的必要手段和重要工具，并在發(fā)展實踐中形成了受多重因素影響、中央政府主導與立法先行、互助共濟與責任分擔等客觀規(guī)律。在全球化背景下，老齡化、互聯(lián)網(wǎng)、新業(yè)態(tài)等的發(fā)展，以及不平等現(xiàn)象的加劇，均要求對社會保障做出相應調(diào)整。以建設積極、健康的社會保障體系為發(fā)展目標，與時俱進地優(yōu)化制度結構，實現(xiàn)多元主體共建共治，再造高效率的運行機制，是社會保障制度在國家治理中發(fā)揮更為重要作用的必由之路。

社會保障；國家治理；歷史邏輯；未來選擇

一、基本常識：社會保障是國家治理的必要手段與重要工具

回顧社會發(fā)展史，人類從茹毛飲血的遠古時代走來，所經(jīng)歷的自然風險與社會風險無以數(shù)計，自古至今都充滿了脆弱性，這種脆弱性決定了對穩(wěn)定的社會保障機制具有與生俱來的內(nèi)在需求。是故，原始社會即是建立在群體內(nèi)部互助共濟、助弱恤孤基礎之上的初級共享社會。進入農(nóng)牧時代后，生產(chǎn)力的發(fā)展使人類抵御風險的能力得到提升，但仍要受到生老病死等自然規(guī)律和各種自然、社會風險的制約，一旦遭遇大的自然災害，更易引發(fā)社會動蕩?！拔覈鴼v史上累次發(fā)生的農(nóng)民起義,無論其范圍的大小，或時間的久暫,實無一不以荒年為背景,這實已成為歷史的公例?！盿鄧拓：《中國救荒史》，北京出版社，1998年，第144頁。因此，治國必先安民，安民首重荒政（歷史中國之社會保障核心內(nèi)容），確是祖先留下的治國理政古訓。中國第一部編年史著作《左傳》即有對2000多年前針對災荒采取以工代賑、緊縮開支、互助共濟措施的最早記載。b《左傳·僖公二十一年》，《歷代民政文選》，江西人民出版社，1989年，第79-80頁。歷代統(tǒng)治者均“把救災作為一項恩賜災民的‘仁政’來實施，并列入政府的基本職責范圍，強調(diào)中央集權管理?！眂鄭功成：《關于我國歷史上的災情與救災工作》，《經(jīng)濟評論》1992年第5期。

進入工業(yè)社會后，生產(chǎn)力得到大發(fā)展，物質(zhì)財富快速積累，但人類遭遇的風險也越來越多，家庭或個體的力量很難獨自應對，特別是財富分配的兩極分化導致了嚴重的階級對抗與社會沖突，這使得簡單的救災濟困再也無法達到維護社會安定的目標，只有建立各種社會保險與社會福利制度，才能實現(xiàn)國家的穩(wěn)定發(fā)展。19世紀80年代德國俾斯麥政府首創(chuàng)社會保險制度，是為了增進國家認同，緩和尖銳對立的勞資沖突，促使國家走向強盛；前蘇聯(lián)在1917年建立蘇維埃政權后首創(chuàng)國家保險制度，是為了實現(xiàn)真正符合無產(chǎn)階級利益的社會主義發(fā)展目標；20世紀30年代羅斯福政府建立美國社會保障制度，是為了彌補市場失靈，挽救資本主義“走向末日”的深刻危機，同時強化國家認同；20世紀40年代英國工黨政府率先建成福利國家，是為了順應人民訴求、促進社會團結并實現(xiàn)共享發(fā)展；新中國1949年成立后短短幾年內(nèi)就建立起了以單位（集體）保障為核心的社會保障制度，是為了解除億萬人民的現(xiàn)實疾苦，體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性，并鞏固新生的人民政權。這些大國過往的發(fā)展實踐證明，現(xiàn)代社會保障絕不是“權宜之策”或“懷柔之術”，而是成為關乎國家長治久安和人民世代福祉的重大制度安排。它同時還證明，這一制度的建立，無一不是基于國家治理的需要，無一不以化解嚴重的社會經(jīng)濟危機和增進人民福祉為目標，無一不以國家層級的制度設計（國家立法）為具體行動依據(jù)。因此，社會保障的產(chǎn)生與發(fā)展，既是理性人選擇，也是理性治國的必然選擇。

時代發(fā)展到今天，社會保障在許多國家成了國家治理體系的支柱性制度安排。一方面，發(fā)展社會保障順應的是民生訴求，解決的是民生疾苦，化解的是社會矛盾與經(jīng)濟危機，促進的是國家認同、社會公正與全面發(fā)展，維系的是社會安定與國家安全，這正是現(xiàn)代國家治理的出發(fā)點與基本目標，也是國家實現(xiàn)其他發(fā)展目標的重要基石?！爱敶鐣仨毥⑵鸾∪?、完備的社會保障制度，于后，社會才能穩(wěn)定，經(jīng)濟才能發(fā)展，文明才會進步。”a鄭功成：《中國社會保障論》，湖北人民出版社，1994年，自序第1頁。另一方面，現(xiàn)代社會保障制度早已從單純幫助民眾擺脫生存困厄擴展到了各項保險、福利及相關服務，其覆蓋對象由少數(shù)人擴展到大多數(shù)人乃至全民，保障內(nèi)容涉及到人的生老病死等各個方面，運用的資源在福利國家約占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的三分之一和財政收入的二分之一，在其他發(fā)達國家也要分別占到四分之一和三分之一以上。一個關乎全民切身利益、關乎人生全過程并影響到代際之間利益分配格局，需要動用巨額資源的龐大制度體系，必然需要從國家治理與國家戰(zhàn)略高度來進行統(tǒng)籌設計與法律規(guī)制。只有立足于國家治理的視角，才能理解社會保障的真正價值與意義；只有站在國家戰(zhàn)略的高度，才能對社會保障制度進行科學的頂層設計。

從國家治理視角來看社會保障，關鍵是要在國家治理體系中給其以合理的定位。它和國家財政、金融等宏觀政策工具一樣，均需要服從并服務于國家治理所要達到的發(fā)展目標，但較其他政策工具更需要具備人文關懷與社會公正意識。同時還要將國家視為一個不能被分割的整體，由國家維護每個公民的社會保障權益。盡管地方政府會承擔相應的社會保障責任，但這種責任的分擔一定是在國家統(tǒng)一規(guī)制、統(tǒng)一目標的前提下進行的。如果只將社會保障作為地方政府的施政目標，必定帶來區(qū)域分割、分化與失衡現(xiàn)象，并最終危害社會公正與國家安全。

中國社會保障經(jīng)過近30多年的改革與發(fā)展，確實取得了巨大成就，并得到了國際社會保障界的高度認可。a2016年12月17日，國際社會保障協(xié)會將“社會保障杰出成就獎”授予中國政府，表明了中國社會保障改革與發(fā)展得到了國際社會的高度認可。但以往采取地區(qū)分割、自下而上漸進改革的直接后果，是各地的“模式創(chuàng)新”五花八門，一些法定保障項目也被打上了“地方承包責任制”的烙印，還有一些保障項目長期處于莫衷一是的境地，這使得整個社會保障制度難以真正理性地走向成熟、定型，其公信力與可持續(xù)性受到損害，并波及到與之相關的社會、經(jīng)濟乃至政治、文化層面。b鄭功成：《一個德國老農(nóng)引出的中國社保命題》，《環(huán)球時報》，2016年9月13日第14版。因此，現(xiàn)在亟待從國家治理角度理性地設計、完善中國特色社會保障制度。

二、歷史演進：社會保障與國家治理關系的客觀規(guī)律

（一）中國社會保障與國家治理關系的歷史演進

在中國歷史上，政府承擔社會保障責任的傳統(tǒng)異常深厚。數(shù)千年從未中斷的文明史，使我們可以清晰地窺探到社會保障是與國家起源及朝代演進相伴始終的一種制度安排?！爸袊鐣Ｕ蠈嵺`活動的源頭在殷商時代，社會保障思想的源頭則在商周文化巨變時期，春秋時期的諸子百家為后世社會保障思想的發(fā)展奠定了厚實的基礎。”c鄭功成：《中國社會保障演進的歷史邏輯》，《中國人民大學學報》2014年第1期。只不過歷史中國的社會保障主要是荒政與優(yōu)撫d優(yōu)撫制度始自西周。參見劉國林：《中國歷代優(yōu)撫》，黑龍江科學技術出版社，1988年。，其他社會保障措施則較為有限。

以中國歷史上的強盛王朝——漢代文景之治、唐代貞觀之治為例，其共同特點均是重視民生，重視救災及民生福利等保障措施。在漢代，漢文帝與民休養(yǎng)生息，并多次頒發(fā)養(yǎng)老詔令，明確規(guī)定優(yōu)待高齡老人的財物由國庫撥付，由縣令等職官操辦，漢武帝時又進一步加以完善。其中，王杖制是兩漢尊老敬老的舉措中較為重要的一項，它是普適全國的老年人福利制度。e王曉軒：《近十年來漢代王杖制研究綜述》，《洛陽師范學院學報》2011年第1期。自20世紀50年代末以來,甘肅武威、江蘇連云港、湖北江陵等地陸續(xù)有漢簡出土,為諸多研究人員研究王杖制提供了真實的資料。在唐代，貞觀年間曾發(fā)生過多次大的自然災害，但因建有完備的倉儲后備及行之有效的賑災與救助執(zhí)行機制，不僅未出現(xiàn)大的社會動亂，而且成就了萬邦來朝的強盛帝國。與此相反的是，剪滅了六國的強秦只歷短暫的二世而亡，糧食“堆積如山”的富隋亦是二世而亡，它們所揭示的王朝短命之道并非只有國貧國弱和外強入侵，還有國強而不重民生疾苦，國富而不顧百姓死活。文景之治、貞觀之治正是吸取了前朝之鑒，社會保障措施的作用不容低估。此后，荒政一直被視為治國之要務。有資料表明，清前期196年中政府用于救荒的銀兩總共約4.5億兩，約相當于國家十年的財政收入。f劉方?。骸吨袊鴼v史上的救災思想與政策》，《福建論壇：人文社會科學版》2010年第10期。因此，以荒政為主要內(nèi)容的社會保障，客觀上構成了歷史中國治國理政的必要且重要的工具，重視它可免因災致亂，輕視它必定因災生變。同時，歷史上的社會保障也極大地增進了百姓對國家的認同，中華大一統(tǒng)帝國觀念的根深蒂固，與中央政府的集權以及在這種集權之下施行荒政等社會保障措施是密不可分的。

新中國成立后，新生的人民政權能夠迅速得到鞏固，離不開各種社會保障措施的實施。1949年掀起救災高潮，1950年救濟城市失業(yè)工人，1951年建立健全的勞動保險制度，隨后建立了公費醫(yī)療、城鎮(zhèn)孤寡老幼福利制度和農(nóng)村五保制度、合作醫(yī)療等一系列社會保障制度。這些制度作為社會主義制度優(yōu)越性的具體體現(xiàn)，既有效地解除了城鄉(xiāng)居民的現(xiàn)實疾苦，也提供了穩(wěn)定的安全預期。因此，億萬人民可以據(jù)此直接鑒別新舊政權之優(yōu)劣，強化對新的社會制度的認同，進而使新中國在異常嚴酷的內(nèi)憂外患環(huán)境下迅速實現(xiàn)了經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。

改革開放以來，從1998年和2009年兩個關鍵時節(jié)點都可以發(fā)現(xiàn)社會保障在國家治理和促進經(jīng)濟社會發(fā)展中的巨大作用。1998年中國面臨的經(jīng)濟形勢嚴峻，企業(yè)產(chǎn)銷率持續(xù)下降，產(chǎn)品因消費不旺而大量積壓，虧損面急劇擴大，社會危機日益顯性化，其致因除亞洲金融危機帶來的影響，還有社會保障制度無法起到保障作用。當時全國各地均出現(xiàn)了退休人員不能按時足額領到養(yǎng)老金的現(xiàn)象，許多職工報銷不了醫(yī)療費用，國有企業(yè)職工大規(guī)模失業(yè)或下崗后缺乏基本生活保障，城鄉(xiāng)居民的生活風險不斷疊加，導致了內(nèi)需不旺、人心不安。在這樣的背景下，黨中央、國務院將社會保障擺到頭等重要的位置上,強力督促各級政府落實“兩個確保、三條保障線”,a“兩個確保”：一是通過建立專項基金、發(fā)放基本生活費，確保國有企業(yè)下崗職工的基本生活；二是確保按時足額發(fā)放離退休人員的基本養(yǎng)老金。與此相銜接的“三條保障線”：國有企業(yè)下崗職工在再就業(yè)服務中心最長可領取3年的基本生活費；2年期滿仍未實現(xiàn)再就業(yè)的，可繼續(xù)領取失業(yè)保險金，領取時間最長為兩年；享受失業(yè)保險金期滿仍未就業(yè)的，可申請領取城市居民最低生活保障金。建立最低生活保障制度、下崗職工基本生活保障制度和全國社會保障戰(zhàn)略儲備基金等。這些由中央政府直接主導的重大社會保障措施,不僅有效地解除了城鄉(xiāng)困難群體的生計問題，也重振了人們的信心,為其他重大改革與經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了條件。b鄭功成：《一個德國老農(nóng)引出的中國社保命題》，《環(huán)球時報》，2016年9月13日第14版。2008年下半年，受全球經(jīng)濟危機影響，中國經(jīng)濟增長的主要引擎——外貿(mào)受損嚴重，2009年全國進出口總額較上年下降了13.9%，其中出口總額下降16.0%，進口總額下降11.2%，c中華人民共和國商務部綜合司：《2009年中國對外貿(mào)易發(fā)展情況》，http://zhs.mofcom.gov.cn/aarticle/Nocategory/201004/20100406888239.html，2010年4月27日。如果沒有國內(nèi)消費增長助力，中國經(jīng)濟步入低谷將難以自拔。當時養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等民生問題突出，人們的不安全感再度上升，消費增長乏力。在這樣的背景下，黨中央、國務院圍繞社會保障做出了一系列重大決策：2009年開展農(nóng)村養(yǎng)老保險試點、啟動“三年醫(yī)改”，并很快實現(xiàn)了養(yǎng)老保險制度全覆蓋與全民醫(yī)保的目標；同時，還掀起大規(guī)模的保障性住房建設，在災后重建、教育福利等方面亦加大了財政投入力度。全國社會保障覆蓋面與保障水平得以快速提升，其直接效應是城鄉(xiāng)居民后顧之憂大幅減輕，國內(nèi)消費持續(xù)攀升。2015年消費對經(jīng)濟增長的貢獻率達到66.4%，d《2015年消費對中國經(jīng)濟增長的貢獻率達到66.4%》，新華社：http://news.xinhuanet.com/fortune/2016-02/23/c_1118134728.htm，2016年2月23日。成了支撐經(jīng)濟增長的最大引擎。據(jù)國家統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)，全國國內(nèi)生產(chǎn)總值從1998年的8.5萬億元，增長到2008年的32萬億元，2016年達74.4萬億元，綜合國力顯著增強?；仡櫧?0年來的發(fā)展歷程，如果沒有強力推進社會保障制度建設，不可能有現(xiàn)在國家發(fā)展的新局面。

綜上，中國社會保障與國家治理的內(nèi)在關聯(lián)，是悠久歷史傳統(tǒng)的自然傳承與發(fā)展，它既構成了傳統(tǒng)政治文明的重要特征，也形塑了家國一體、集體主義與共享文化的民族基因，并對中國特色社會保障體系建設產(chǎn)生深遠影響。

（二）西方社會保障與國家治理關系的歷史演進

在西方，學界通常認為社會保障最早基于慈悲，故宗教慈善是西方早期社會保障的代名詞。1601年英國頒布《濟貧法》并被一些國家仿效，開始呈現(xiàn)出國家治理需要的痕跡。

1883—1889年，德國在全球首創(chuàng)社會保險制度，其背景是勞資之間尖銳對抗，國家認同意識淡薄，這一制度起到了立竿見影的效果。100多年來的實踐證明，即使經(jīng)歷了兩次世界大戰(zhàn)和國家被分割、合并等重大事件，這一制度依然促進并維系著德國的強盛。1989年“柏林墻倒塌”，1990年東德并入西德，兩個曾經(jīng)敵對40多年之久的地區(qū)能夠迅速融合，一個很重要的原因是西德地區(qū)為東德地區(qū)的人民提供了幾乎平等的社會保障待遇。如在合并前，東德退休人員的養(yǎng)老金僅相當于西德的三分之一，合并后即被提升到三分之二以上，并日益趨向平等。雖然西德為此支付了高昂的社會保障費用，但在合并后通過東德提供的統(tǒng)一市場與豐富的勞動力資源，實現(xiàn)了近20多年來的持續(xù)發(fā)展。a鄭功成：《一個德國老農(nóng)引出的中國社保命題》，《環(huán)球時報》，2016年9月13日第14版。進入本世紀后，德國同樣遭遇了國際經(jīng)濟危機與歐債危機，但其社會市場經(jīng)濟模式依然保持著活力，社會保障所起的作用非同小可。

1929—1933年的全球經(jīng)濟大危機使美國經(jīng)濟陷入崩潰，市場萬能的神話徹底破滅，資本主義似乎“走到了盡頭”。“大蕭條”十分嚴重地影響到民生，導致深刻的社會危機。據(jù)1932年9月《幸?！冯s志估計，全美有3400萬成年男女和兒童，約占全國總人口的28%的人無法維持生計（1100萬戶農(nóng)村人口未計在內(nèi)），流浪人口達200萬，僅紐約一地1931年一年中記錄在案的倒斃街頭的案件就有2000余起。到1933年3月，美國完全失業(yè)工人達1700萬，半失業(yè)者不計其數(shù)，約有101.93萬農(nóng)民破產(chǎn)，淪為佃農(nóng)、分成制農(nóng)民和雇農(nóng)，許多中產(chǎn)階級也紛紛破產(chǎn)。b《1929年美國股災引發(fā)經(jīng)濟大蕭條》，大公資訊：http://news.takungpao.com/history/tianxia/2013-10/1987313_2.html，2013年12月4日。在這樣危險的情形下，羅斯福采取一攬子國家干預政策，包括實行以工代賑與社會保障措施，并于1935年通過《社會保障法》，由此確立了美國的社會保障制度。近80多年來的事實證明，這一制度立足于挽救資本主義經(jīng)濟社會大危機，不僅彌補了市場失靈，而且促進了社會公正與共享。社會保障卡成了美國公民身份的標識，更直接增進了人民對美利堅合眾國的高度認同。此后，歷經(jīng)多次經(jīng)濟危機，特別是2008年發(fā)生的次貸危機還導致了世界性經(jīng)濟災難，但與1929—1933年相比，因有了健全的社會保障制度，并未出現(xiàn)當年那樣的劫后景象。因此，美國歷屆總統(tǒng)無一不將社會保障議題列為競選與施政中的重要內(nèi)容，這進一步揭示了社會保障在美國國家治理中的政治重要性。

在英國，1601年伊麗莎白王朝頒布《濟貧法》，這是西方國家首部長效解決一國之內(nèi)的貧困問題的法律，被視為英國社會保障或福利制度的開端。事實上，英國現(xiàn)代社會保障制度的建設是在20世紀以后。其中，1908年制定《養(yǎng)老金法》、1911年制定《國民保險法》等至關重要，其所面臨的社會背景與德國19世紀80年代前相似，國家需要社會保障作為化解矛盾、促進發(fā)展的重要政策工具。20世紀40年代中期，英國工黨政府按照普惠原則率先建成福利國家，也是為了走出危機，并普遍性地增進社會公平與人民福祉，它實現(xiàn)了對國民“從搖籃到墳墓”的全面保障。在撒切爾執(zhí)政時，曾因強力推進福利改革而影響到本國的經(jīng)濟社會發(fā)展。1997年布萊爾政府選擇“第三條道路”，其實質(zhì)是維護福利國家的根基，同時促進就業(yè)即工作福利，并開展公私福利合作，以求達到國民經(jīng)濟與福利保障共同發(fā)展。

法國在19世紀末和20世紀初建立過公共援助制度，其源頭卻是以法國大革命為背景制定的《憲法》第122條確認“憲法保障所有法國人民擁有公共救助（的權利）”。a（法）弗朗西斯·凱斯勒著，于秀麗、李之群譯：《法國社會保障制度》，中國勞動社會保障出版社，2016年，第21頁。20世紀30年代，法國建立起了社會保險制度；1945年通過的《社會福利法》標志著社會保障制度全面建立。此后，社會保障一直被視為十分重要的內(nèi)政問題。1968、1995年曾因社會保險改革而先后引發(fā)全國范圍內(nèi)的大罷工并涉及到整個社會經(jīng)濟領域。b孟昭喜：《法國大罷工與社會保險改革》，《中國社會保障》1996年第2期。進入本世紀后，薩科齊總統(tǒng)推動社會保障改革，亦成舉國上下關注的焦點。因此，社會保障被認為是法國內(nèi)政問題的“第一要務”。c2016年10月10日，法國國家高等社會保障學院院長、原法國社會保障事務部部長多米尼克·里博在筆者主持的中法社會保障學術研討會上強調(diào)指出，社會保障一直是法國內(nèi)政的第一要務。

綜上，發(fā)生在德、美、英、法等大國現(xiàn)代化進程中的重大歷史事實，無不證明社會保障與國家治理的密切關聯(lián)，這一制度的產(chǎn)生確是國家治理的需要，并伴隨國家發(fā)展而變得日益重要。

（三）社會保障與國家治理關系的歷史規(guī)律

基于上述簡要回顧，可以發(fā)現(xiàn)如下歷史規(guī)律：

1.社會保障制度通常由多因素綜合決定。例如，德國創(chuàng)制時面臨的是尖銳對抗的勞資矛盾，國家進入工業(yè)社會并具有了一定的經(jīng)濟基礎，執(zhí)政的是有作為的德皇威廉一世和“鐵血宰相”俾斯麥，其選擇社會保險自治管理模式則遵循了歷史形成的自治文化傳統(tǒng)。d參見華穎：《德國醫(yī)療保險自治管理模式研究》，中國人民大學博士學位論文，2014年。前蘇聯(lián)創(chuàng)制時是“十月革命”勝利后建立了蘇維埃政權，它由列寧親自推動，選擇的是符合傳統(tǒng)社會主義原則的國家保險制。美國創(chuàng)制時面臨的是全球經(jīng)濟大危機帶來的深刻社會危機，其時已是世界第一大經(jīng)濟體，執(zhí)政的是杰出的羅斯?？偨y(tǒng)，所選擇的社會保障制度也繼承了崇尚自由競爭和對市場機制與社會機制高度重視的傳統(tǒng)。英國建設福利國家時面臨的是人民普遍的福利訴求，作為老牌資本主義大國，其經(jīng)濟實力仍在，加之工黨多年的推動，最終選擇了福利國家道路。中國歷史上的社會保障措施也通常需要綜合考慮民生訴求與國力，并受傳統(tǒng)的行政主導的影響。中國現(xiàn)階段要建成有自己特色的社會保障制度，也必定要綜合考量多種因素的影響。

2.中央政府主導，奉行立法先行。社會保障的公共品屬性及所肩負的國家治理使命，決定了它必須由中央政府主導，并通過立法賦權明責才能付諸實施。德國創(chuàng)制時由俾斯麥政府直接推動，由議會制定相應的社會保險法律后加以實施。前蘇聯(lián)在1917—1922年間，由列寧簽署的社會保險與福利法令達100多項，據(jù)此確立了完整的國家保險制度。美國是由羅斯?？偨y(tǒng)直接推動并由國會制定《社會保障法》等作為依據(jù)。英國、法國同樣是由中央政府推動并通過相關立法后加以實施。中國自秦朝開始實行中央集權制，荒政、優(yōu)撫及其他社會保障措施均由皇帝詔令實施；新中國是通過當時的政務院制定《勞動保險條例》等確立全國統(tǒng)一的社會保障政策。

3.堅守互助共濟與責任分擔。采取群體互助共濟的方式來實現(xiàn)對個體風險給予保障是現(xiàn)代社會保障的普遍特征，也是其穩(wěn)定可靠并能夠提供安全預期的根本前提，而在政府、企業(yè)、個人及社會等相關主體間合理分配社會保障責任又構成了互助共濟的根本前提。

4.賦予社會保障特定職責與多重功能。歷史上的社會保障只有救災濟困功能，現(xiàn)代國家治理對社會保障的要求早已超過了歷史上任何一個時代。它需要通過確保社會保障制度的統(tǒng)一性與強制實施，強化國民的國家認同意識；需要通過強化社會保障制度預防風險與消減貧困的功能，奠定社會安定、國民信心的基石；需要通過相應的資源配置和收入再分配來調(diào)節(jié)財富分配格局，為化解社會矛盾、實現(xiàn)共享發(fā)展提供保障。有研究表明，發(fā)達國家社會保障調(diào)節(jié)收入分配差距的作用要大于稅收。如被稱為“福利國家櫥窗”的瑞典，社會保障調(diào)節(jié)收入分配的作用高達80%以上；德國社會保障調(diào)節(jié)收入分配差距的作用要比稅收顯著；美國調(diào)節(jié)收入分配差距更多地依賴于稅收，但在基尼系數(shù)下降過程中社會保障的貢獻也高達40%以上。a王延中、龍玉其：《發(fā)揮好社會保障收入再分配作用》，《經(jīng)濟參考報》，2016年4月1日第A08版。還需要彌補市場失靈，促進經(jīng)濟發(fā)展，并構成為支撐中等收入階層不斷壯大、消費長盛不衰的制度保障，德國、意大利、日本、瑞典等國均因建立社會保障制度而使經(jīng)濟獲得過長足發(fā)展。

5.需要與時俱進地不斷完善。因為各種影響因素會隨著時代發(fā)展而變化，從而要求對社會保障制度做出相應調(diào)整。以德國為例，其1883年首創(chuàng)醫(yī)療保險制度，迄今修法約80次，平均1.5年左右修訂一次，修法并未動搖醫(yī)療保險制度的根本，只是根據(jù)變化了的社會訴求、疾病譜及技術進步等因素對制度加以完善，這使社會保障制度贏得了人民的信賴，同時也實現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展。因此，與時俱進是社會保障制度應有的特質(zhì)。

三、面向未來：構建積極、健康的社會保障體系

（一）新時代的巨變給社會保障帶來了新挑戰(zhàn)

當今世界已經(jīng)進入了一個大變革時代，社會經(jīng)濟政治結構正在發(fā)生深刻變化，新的世界格局與國際秩序也在重構之中。這樣的大時代背景，給社會保障與國家治理帶來了新的挑戰(zhàn)。

1.全球化進程具有不確定性。美國次貸危機引發(fā)的全球經(jīng)濟危機至今仍未解脫，占領華爾街運動和特朗普現(xiàn)象，英國公投脫歐與歐盟面臨的分裂風險，以及貿(mào)易保護主義、民粹主義與極端主義在多個國家抬頭，反映了全球化進程確實具有不確定性。其深刻根源既有長期忽略規(guī)模巨大的產(chǎn)業(yè)變革以及由此導致的社會結構深刻變化，也有全球化的資本主義與自由主義對個人主義、利己主義的不斷強化，它必然給各國社會保障政策和國家治理帶來影響。

2.人口老齡化進程在加快、加深。根據(jù)世界衛(wèi)生組織定義，65歲及以上人口占總人口比達到7%時為“老齡化社會”，達到14%為“老齡社會”，達到20%為“超老齡社會”。2011年，德國、意大利和日本已是“超老齡社會”；瑞典、希臘、保加利亞、西班牙、法國、英國、加拿大、白俄羅斯、澳大利亞等50多個國家已是“老齡社會”；美國、俄羅斯、中國、哈薩克斯坦等多個國家屬于“老齡化社會”；全世界老齡化加權平均值達到了8.1%。a《世界各國人口老齡化排名——全球老齡化現(xiàn)狀》，世界人口網(wǎng)：http://www.renkou.org.cn/world/2015/2433.html，2015年1月13日。再據(jù)穆迪2014年發(fā)布的報告，2020年將有13個國家成為“超老齡社會”，2030年將升至34個。b《全球人口老齡化現(xiàn)狀及帶來的“?！迸c“機”》，世界人口網(wǎng)：http://www.renkou.org.cn/world/general/2015/2629.html，2015年2月3日。世界已經(jīng)迎來了人口大轉型。中國2000年跨入“老齡化社會”后一直在加速度行進，全國65歲及以上老年人占總人口比從1982年的4.9%，上升到2001年7.1%，2015年達10.5%，同期老年撫養(yǎng)比從8%上升到10.1%，再到14.3%。c中華人民共和國國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計年鑒（2016）》之2-5，人口年齡結構和撫養(yǎng)比，中國統(tǒng)計出版社，2016年。老齡化程度的不斷加深，對人口、就業(yè)、消費、產(chǎn)業(yè)結構產(chǎn)生直接且巨大的影響，也對社會保障制度的結構、資源配置與財政平衡等產(chǎn)生長遠且深刻的影響，養(yǎng)老金支付、醫(yī)療保障支出、養(yǎng)老服務供給的壓力會持續(xù)攀升。因此，老齡化構成了社會保障與國家治理的重大挑戰(zhàn)。

3.互聯(lián)網(wǎng)催生新業(yè)態(tài)漸成新常態(tài)?？v觀發(fā)達國家歷史，公元1800年前幾乎均在農(nóng)業(yè)部門就業(yè)，工業(yè)革命時期越來越多的人離開田野與牧場而進入工業(yè)部門；近幾十年來則是農(nóng)業(yè)部門從業(yè)者銳減，工業(yè)部門職位也在逐漸消失，服務業(yè)卻大幅度擴張，大多數(shù)人從事的是教育、健康與社會服務業(yè)。近年來發(fā)生的最新變化，莫過于互聯(lián)網(wǎng)發(fā)達到了幾無邊界，電商、居家創(chuàng)業(yè)等新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，傳統(tǒng)的正規(guī)就業(yè)在減少，新的工作方式、生活方式既直接影響到經(jīng)濟發(fā)展與社會治理格局，也對現(xiàn)行社會保障制度提出了新的挑戰(zhàn)。因為就業(yè)靈活性、流動率均在不斷升高，就業(yè)場所與勞動關系呈現(xiàn)許多新變化，而網(wǎng)絡時代形成的新的社群結構及訴求表達方式亦屬新“面孔”。社會保障與國家治理如何妥善應對這種變化，成了新時代賦予的全新課題。

4.發(fā)展失衡與不平等現(xiàn)象加劇。托馬斯·皮凱蒂曾論證當今時代的資本收益率遠遠高于生產(chǎn)力的增長速度，肯定資本主義社會的兩極分化必定日趨嚴重，貧富差距達到一定程度時，必然造成社會的結構性危機。d參見（法）托馬斯·皮凱蒂：《21世紀資本論》，中信出版社，2014年。盧德之證明全球化發(fā)展一方面降低了世界范圍內(nèi)的收入不平等，另一方面卻又加劇了許多國家內(nèi)部的貧富差距，打破了原有的勞資平衡，增加了社會安全的難度，也進一步加深了資本主義社會的固有矛盾。e參見盧德之：《資本精神——人類文明協(xié)同發(fā)展的力量》，東方出版社，2016年；《論資本走向共享》，華夏出版社，2015年。近年來發(fā)生在歐美地區(qū)的一些社會運動，揭示了這種判斷的正確性。中國是近30多年來全球化進程的獲益者，但同時也面臨著地區(qū)發(fā)展失衡與社會不平等現(xiàn)象加劇等問題，東北地區(qū)由先進轉為相對落后即是地區(qū)發(fā)展失衡的一個典型樣本，基尼系數(shù)居高不下、不同群體之間矛盾加劇則反映了不平等現(xiàn)象不容低估。

5.社會保障制度自身的缺陷。近幾年來，希臘等國陷入嚴重債務危機而難以自拔，主要是經(jīng)濟政策失誤、金融業(yè)異化與政治家缺乏作為所致，但放任養(yǎng)老金等社保制度剛性發(fā)展而未能適時微調(diào)也被認為是一個重要原因。智利在上世紀80年代強推公共養(yǎng)老金私有化，雖然在基金積累與投資方面取得了成效，但這種極端主義取向動搖了互助共濟與促進公平的制度根本，進入本世紀后不得不重建具有基礎作用的公共養(yǎng)老金制度，而私有化改革造成的不平等及引發(fā)的反對浪潮在2016年達到高潮，它所揭示的是社會保障建制或重大變革若存在先天不足，必定引發(fā)嚴重的社會經(jīng)濟后果。中國的社會保障體系框架在全國范圍內(nèi)基本統(tǒng)一，但具體政策卻在地區(qū)之間、群體之間存在很大差異，籌資不公與待遇不公損害了制度的健康發(fā)展，也造成了地區(qū)間競爭的不公平。不僅如此，現(xiàn)行制度還缺乏與時俱進的調(diào)整功能。如1994年建立統(tǒng)賬結合型職工醫(yī)保制度中的個人賬戶，一直處于低效運行狀態(tài)并減損制度功效，但迄今未見廢止或替代；1995年確立的個人繳費滿15年即可按月領取養(yǎng)老金的政策，是對老一代產(chǎn)業(yè)工人過去長期奉獻的補償性規(guī)制，20多年過去了亦未見調(diào)整；2010年制定的《社會保險法》中規(guī)定退休人員可免繳醫(yī)療保險費，是基于對老一代退休人員過去所做貢獻和當時養(yǎng)老金水平偏低的照顧性規(guī)制，但被視為永久性政策，同樣缺乏相應的調(diào)適機制，等等。所有這些，均反映了現(xiàn)行制度缺乏自我修正功能，不良后果日益顯性化，并給國家治理帶來了巨大難題。這從近年來國家擬延遲退休年齡、讓退休人員繳醫(yī)保費等政策議題遭到巨大的反對聲浪可窺一斑。

（二）社會保障發(fā)展的未來選擇

新時代提出的新挑戰(zhàn)前所未有，社會保障面臨著新的選擇，合理的取向在于以下幾個方面：

1.尊重社會保障與國家治理關系的歷史邏輯，校準社會保障制度的歷史定位。面對新的挑戰(zhàn)，必須將社會保障體系作為一個內(nèi)容完整、結構優(yōu)化的整體納入國家治理體系，賦予其與國家財政、金融等宏觀政策工具同等重要的地位，讓其切實擔當起增進國家認同、化解社會矛盾、促進社會公正、實現(xiàn)共享發(fā)展的歷史使命，成為維系國家長治久安和人民世代福祉的基本途徑與制度保障。對中國現(xiàn)階段而言，社會保障制度還應充當跨越中等收入陷阱的利器。

2.以建設積極、健康的社會保障體系為發(fā)展目標，與時俱進地優(yōu)化制度體系結構。一方面，福利增長是源自人民內(nèi)心的正當訴求，也是政府合法性的根本來源，是政府與生俱來的職責所系，應當積極、主動作為而不能被動應對，在不違背建制初衷的前提下，需要不斷進取并賦予其自我修正的功能。另一方面，國家治理需要的是健康的社會保障制度。它既能化解人民的現(xiàn)實生活疾苦，又能提供穩(wěn)定的安全預期；既可以預防社會風險的發(fā)生，也能夠有助于經(jīng)濟發(fā)展。而要確保社會保障制度始終發(fā)揮正能量，就必須根據(jù)發(fā)展變化中的國情不斷優(yōu)化制度結構，采取正式制度與非正式制度有機結合，普惠性制度與特惠性制度雙層構架，政府與市場、社會、家庭與個人等多支力量相融合，真正構建起有序組合并且具有一定彈性的多層次化社會保障體系。同時，在項目結構中，還要特別重視發(fā)展型保障項目的推進與發(fā)展。

3.堅持政府主導，確保中央政府的權威。社會保障的根本是基于國家利益與全民利益，必須堅持政府主導。在中國特色社會保障制度走向成熟、定型的時候，特別需要盡快從以往的地方創(chuàng)新為主提升到國家層面統(tǒng)籌考慮，由此必須強化中央政府的決策責任，確保中央政府對基本保障制度有牢靠的掌控權，地方政府可以博弈責任分擔方式與比重，但不應享有自行創(chuàng)制或按“承包制”思維來獨立運行制度的權力。在地區(qū)發(fā)展失衡的條件下，可以允許一定時期內(nèi)存在差距，但任何時候都不能動搖統(tǒng)一制度的目標和扭曲通向目標的路徑，在深化改革中不僅不能屈從地區(qū)差距、放任地區(qū)分割，而且應當盡可能地通過社會保障制度的統(tǒng)一來促使公共資源得到更為公正的配置，讓社會保障成為縮小地區(qū)差距、實現(xiàn)地區(qū)協(xié)同發(fā)展的重要手段。a鄭功成：《一個德國老農(nóng)引出的中國社保命題》，《環(huán)球時報》，2016年9月13日第14版。中央政府應當擔負起做好頂層設計、推動社保立法、合理配置資源、維護制度統(tǒng)一的重大責任。

4.堅持以共享為基石，實行多元主體共建共治。中國已經(jīng)確立了共享發(fā)展的新理念，它是對以往單純強調(diào)鼓勵部分人先富起來的矯正，更是完善國家治理體系和社會保障制度的基石。在社會保障改革中，如果動搖共享之根基和互助共濟之根本，必定導致制度異化，但若要實現(xiàn)這一制度可持續(xù)發(fā)展，又須在政府主導下，充分調(diào)動各方積極性，讓各方主體參與共建共治。一方面，法定社會保障是強制性共享機制，必須由政府主導，但完全由行政力量來建設必定損害相關主體的積極性，也易造成制度理性的喪失。當前的局面仍然是社會保障“政策出于行政部門、管理權在行政部門、經(jīng)辦權屬于行政部門、監(jiān)督權同樣在行政部門，這種官設、官管、官辦、官督型體制是典型的政府集權組織管理模式?！眀鄭功成：《從政府集權管理到多元自治管理——中國社會保險組織管理模式的未來發(fā)展》，《中國人民大學學報》2004年第5期。未來必須真正站在國家治理的角度加以調(diào)整，其方向應當“是讓立法機關、行政機關、司法機關與經(jīng)辦機構各司其職、各負其責?！眂鄭功成主編：《中國社會保障發(fā)展報告·2016》，人民出版社，2016年，第26頁。同時，還應當讓代表不同群體利益的工會、雇主組織、殘聯(lián)等參與制度設計、監(jiān)督制度運行。只有這樣，才能確保各方主體有效地參與共建共治，這是維護制度理性發(fā)展的重要條件。另一方面，慈善與互助是自愿性共享機制，同樣需要大力發(fā)展。但現(xiàn)實情形卻是對市場力量利用不夠，對慈善事業(yè)重視不足，值得維系的家庭保障與鄰里及親友互助的傳統(tǒng)在持續(xù)弱化，計劃經(jīng)濟時代曾經(jīng)起過重大作用的單位保障制幾乎被摒棄，值得肯定的自力更生與生產(chǎn)自救傳統(tǒng)亦走向式微，這已經(jīng)影響到了社會保障體系的未來發(fā)展。d鄭功成：《當代社會保障發(fā)展的歷史觀與全球視野》，《經(jīng)濟學動態(tài)》2011年第12期。因此，加快發(fā)展慈善組織，用相關制度來維系家庭保障與民間互助傳統(tǒng)，促進機構福利正常發(fā)展，鼓勵城鄉(xiāng)居民提升防范風險與自我保障的能力，應當成為社會保障制度與國家治理發(fā)展的重要方向。

5.重塑高效率的運行機制。鑒于社會結構、家庭結構、人口年齡結構及就業(yè)形態(tài)都在深刻變化，個性化的福利訴求不斷增長，重塑社會保障運行機制勢在必行。一是亟待合理利用市場主體與社會組織分擔相應之責，以便適應公眾自主選擇意識的提升。如盡快完善公共資源購買服務機制，推進社會保險經(jīng)辦機構法人化，讓官辦福利機構（如福利院、敬老院等）走向社會化，將社會救助從由基層政權代辦轉向專業(yè)社會組織專責經(jīng)辦，以促使政府主導與市場、社會及家庭參與社會保障建設有機地聯(lián)動起來。二是充分利用日益發(fā)達的互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術，提升制度運行的預測、預警與監(jiān)控能力。三是增強經(jīng)辦機制的靈活性。如適應新業(yè)態(tài)與流動性，針對靈活就業(yè)者，在社會保險方面允許按年或季繳費，實行本地繳費與異地繳費、柜臺繳費與網(wǎng)絡（如手機）繳費并行，在社會保險待遇方面實行本地享有與異地享有并行、連續(xù)計算與分段計算并用。四是建立科學的評估機制。包括社會保障政策評估機制、制度運行風險評估機制、項目實施效果評估機制等，并接受社會監(jiān)督。

Abstract:A stable social security system is a crucial means and important policy instrument of public governance,its necessity stemming from market failures and the vulnerability of human beings.During its development,social security has demonstrated objective principles,including being influenced by multiple factors,dominated by central government and legislation first,social solidarity and sharing of responsibilities.In the globalized world,population aging,the Internet,non-standard forms of employment and widening income gap all call for corresponding adaptations to social security policies.For social security to play an increasingly important role in the governance of the country,a positive and healthy social security system should be made the goal.To achieve this end,optimizing the institutional system to keep pace with the changing world,establishing co-governance by stockholders,as well as overhauling the administrative and operational system are equally crucial.

Key words:social security;public governance;historical logic;future options

（責任編輯：郭 林）

Social Security and Public Governance:Historical Logic and Future Options

Zheng Gongcheng
(Renmin University of China;China Association of Social Security,Beijing 100872,China)

鄭功成，中國人民大學社會保障學科教授、博士生導師。主要研究方向：社會保障、慈善公益、災害與商業(yè)保險。